Opinión Jurídica nº 107 -J de 20 de Julio de 2020, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
20 de julio de 2020
OJ-107-2020
Diputados (as)
Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
Estimados (as) señores (as):
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CG-036-2020, de fecha 22 de junio de 2020, mediante el cualnos pone en conocimiento que, en virtud de la moción de texto sustitutivo aprobada en la sesión No. 3, dicha Comisión solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivoen torno al proyecto denominado “Ley Marco de Empleo Público”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.336 y se acompaña una copia del mismo.
I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.
Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:
"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).
De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012, OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-130-2018 de 21 de diciembre de 2018, OJ-006-2019 de 24 de enero de 2019, OJ-010-2019 de 6 de febrero de 2019, OJ-017-2019 de 15 de febrero de 2019, OJ-061-2019 de 12 de junio de 2019, OJ-098-2019 de 09 de setiembre de 2019, OJ-009-2020 de 13 de enero de 2020 y OJ-076-2020 de 02 de junio de 2020).
Desde ya advertimos que el análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas sumamente complejos y vastos, como lo son: las bases constitucionales de la función pública y la configuración legal del régimen de la función pública; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Nos referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado, teniendo como base nuestro criterio no vinculante, contenido en la OJ-132-2019 de 12 de noviembre de 2019, sobre la propuesta legislativa originaria, en todo aquello atinente al presente texto sustitutivo; máxime que lo ahora propuesto guarda cierta identidad con el proyecto primigenio. Y para ello, desde el punto de vista expositivo, seguiremos el orden cronológico del articulado del proyecto.
II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.336 .
Con la propuesta de texto sustitutivo, según se afirma, se busca modernizar el servicio público para que sea más ágil, transparente y eficiente.
En términos generales, la iniciativa cubre a toda la institucionalidad estatal, desde los poderes de la República, hasta el sector público descentralizado institucional (instituciones autónomas, universidades estatales, empresas públicas estatales, instituciones semiautónomas) y el sector público descentralizado territorial (municipalidades). Exceptúa a los entes públicos no estatales y a las instituciones públicas en un mercado abierto a la competencia.
Esta propuesta contempla:
Cambios del proyecto sustitutivo:
Elimina los subregímenes. Propone un único régimen de empleo público que gobernará las ocho familias de puestos que lo integran.
Introduce de una columna salarial. Es una metodología para determinar el salario global de cada familia de puestos, de acuerdo con las funciones y garantizando la equidad salarial y la coherencia entre las familias de puestos.
Define las competencias de MIDEPLAN. Se especifican sus funciones como rector de empleo público y garante de que exista unicidad y reglas comunes entre las familias de puestos.
Crea el salario global solo para nuevo personal. La finalidad es no provocar incremento de gasto público por migración de personas del esquema de salario compuesto al esquema de salario global.
Elimina la creación del Consejo Consultivo. La meta es facilitar la gobernanza del empleo público y la función de MIDEPLAN como rector.
Elimina la creación del incentivo monetario. La finalidad es no presionar las finanzas públicas.
Traslada órganos a MIDEPLAN. La Dirección General del Servicio Civil y el Tribunal Administrativo se trasladan a MIDEPLAN que es el rector de empleo público.
Pone tope a vacaciones. Se reducen de 30 a 20 días hábiles.
Crea regulación para interinos. Las instituciones deberán elaborar un plan para realizar los nombramientos en propiedad, en aquellas plazas que se encuentren interinas vacantes.
El proyecto propone que, una vez aprobada la ley, habrá doce meses plazo para que entre en vigencia, con el fin de dar un plazo de ajuste institucional. El reglamento a la ley se emitiría seis meses posteriores a su entrada en vigencia.
III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.
Consideraciones generales de interés sobre el régimen de la función pública.
Tal y como lo indicamos en la OJ-132-2019, op. cit., ciertamente, el vasto complejo organizativo que hoy componen las instituciones públicas, en particular la denominada Administración Pública, está compuesto por un colectivo de personas (factor humano) en el que es dable distinguir varios grupos; por mencionar algunos: los funcionarios gobernantes de elección popular con funciones relevantes dentro del Estado, sea en el ámbito nacional o local; unos de confianza –jerarcas o subordinados- otros de período; personal permanente –aludiendo estabilidad y continuidad en el puesto- que trabaja al servicio de las instituciones en ejercicio de su profesión u oficio, quienes ingresan mediante nombramiento de autoridad competente luego de superar determinadas pruebas selectivas, vinculadas al mérito y capacidad, y cuyas relaciones con la Administración se someten a un régimen especial de Derecho Administrativo (funcionarios); empleados, obreros o trabajadores cuyas relaciones de servicio se rigen por el derecho laboral o mercantil, según sean los casos, aunque con algunas especificidades, a quienes la condición de funcionarios públicos no es inherente a ellos (arts. 111.3 y 112 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-).
Un rasgo que caracteriza el régimen jurídico particular de la función pública...
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