Opinión Jurídica nº 109 -J de 11 de Agosto de 2022, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
11 de agosto de 2022
PGR-OJ-109-2022
Señora
Cinthya Díaz Briceño
Comisi ones Legislativas IV
Asamblea Legislativa
Estimad a señora:
Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio no. AL-DCLEAGRO-043-2021 de 11 de octubre de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 21734, denominado “CAMBIO DE CATEGORIA DE MANEJO PARQUE RECREATIVO MUNICIPAL LOS CHORROS A MONUMENTO NATURAL LOS CHORROS.”
1. Carácter de este pronunciamiento.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.
Tal y como se indica en la exposición de motivos y como se dispone en el artículo 1°, el proyecto pretende transformar el actual Parque Recreativo Los Chorros, creado mediante la Ley no. 6126 de 9 de noviembre de 1977, en un Monumento Natural, conforme con lo establecido en el artículo 33 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995).
Por esa razón, debe tenerse en cuenta que, según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.
El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente clasifica las áreas silvestres protegidas en las siguientes categorías de manejo o tipos: Reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales. Y, señala, además, que todas esas áreas silvestres protegidas serán administradas por el Ministerio de Ambiente y Energía.
Específicamente, en cuanto a la categoría de manejo de monumento natural, el artículo 33 de esa misma ley dispone que se trata de áreas que contengan uno o varios elementos naturales de importancia nacional y de lugares u objetos naturales que, por su carácter único o excepcional, su belleza escénica, o su valor científico, se resuelva incorporarlos a un régimen de protección.
De particular importancia, esa misma norma establece que ese tipo de área silvestre protegida debe ser creado por el Ministerio del Ambiente y Energía y administrado por las municipalidades respectivas.
Ahora bien, el Parque Recreativo Municipal Los Chorros no es un área silvestre protegida como tal, pues no fue contemplado así en su Ley de creación y así lo expusimos en la opinión jurídica no. OJ-011-2018 de 24 de enero de 2018 al indicar que “El PLCH, en el acto de su creación, no fue declarado área silvestre protegida, de dominio público estatal, no cumplió los requisitos necesarios al efecto, ni se enmarca en ninguna de las categorías de manejo legalmente dispuestas, por lo que no podría afirmarse que tenga esa condición.”
En consecuencia, con la eventual aprobación de este proyecto de ley, se estaría transformando el Parque Los Chorros en un área silvestre protegida, específicamente, en un monumento natural. Y, por tanto, aunque la Asamblea Legislativa se encuentre facultada para declarar y crear nuevas áreas silvestres protegidas, deben tenerse en cuenta los requisitos que la legislación dispone para esos efectos.
En ese sentido, debe señalarse que la Sala Constitucional ha reconocido que el principio de inderogabilidad singular de la norma, que impide su desaplicación en casos concretos y es recogido por el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, es un principio de rango constitucional, para la totalidad del ordenamiento jurídico (véanse los votos nos. 2009-1995, 7294-1998, 13367-2012, 8701-2013 y 11606-2016). Y, específicamente sobre la aplicación de ese principio en la emisión de leyes, la Sala Constitucional ha expuesto:
“La Sala en una consulta legislativa facultativa sobre el proyecto de ley tendiente a la creación de un nuevo cantón en la Provincia de Guanacaste, dispuso que el legislador tenía que observar para tal efecto, las reglas establecidas en la Ley sobre División Territorial Administrativa:
A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.
(Sentencia de la Sala Constitucional Nº 2009-95)
Este principio es una conquista del Estado de Derecho surgido de la Revolución francesa, toda vez que era característico del antiguo régimen absolutista que el rey cambiara de criterio según sus intereses. Así que si el legislador desarrollando las garantías constitucionales a favor del ambiente, establece como requisito y garantía del derecho, que para la reducción de las áreas protegidas se requiere de ley y de un estudio técnico suficiente y completo que la justifique, tal disposición vincula, en virtud del principio, al propio órgano legislativo que la dictó.” (Voto no. 13367-2012. Se añade la negrita).
Con base en lo anterior, debe advertirse que el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente establece los requisitos que deben observarse para la creación de nuevas áreas silvestres protegidas:
“Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea...
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