Opinión Jurídica nº 137 -J de 27 de Octubre de 2014, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
27 de octubre, 2014
OJ-137-2014
Licenciado
Otto Guevara Guth
Diputado Partido Movimiento Libertario
Asamblea Legislativa
Estimado señor Diputado:
Me refiero a su atento oficio de 4 de septiembre del presente año, recibido en la Procuraduría General el 9 del mismo mes, mediante el cual consulta a este Órgano Consultivo en relación con los órganos con personalidad jurídica instrumental. Al respecto, pregunta:
“1.- Cuál es el fundamento constitucional de los órganos desconcentrados con patrimonio propio y otorgamiento de personalidad jurídica instrumental en nuestro Ordenamiento Jurídico?
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- ¿Alcanza el texto vigente del artículo 83 de la Ley General de Administración Pública vigente para el otorgamiento de un patrimonio y de una personería jurídica instrumental que prácticamente se equipara a una personalidad jurídica plena como la que se otorga a una institución autónoma?
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-¿Se violenta o no, el artículo 189 inciso 3) de la Constitución Política al crearse organismos con personalidad jurídica instrumental sin la mayoría calificada exigida?
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-¿Fue el fenómeno de “desconcentración administrativa” en Legislación y Doctrina nacional una forma de delegar competencias específicas y técnicas dentro de la Administración Central o es posible, que esta forma de organización administrativa se aplique al Sector Descentralizado?
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-¿Considera la Procuraduría General de la República que el siguiente Voto de la Sala IV, Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se aparta del espíritu del Constituyente en lo que respecta a la Organización Administrativa costarricense? Citamos parte del Voto 0640-93, de las 14:00 horas del 16 de noviembre de 1993 literalmente (....).”
Manifiesta Ud. que consulta el criterio de la Procuraduría preocupado por el crecimiento del sector público en las últimas décadas, la inexistencia de un modelo uniforme de organización administrativa. Agrega que el legislador ha incurrido en los últimos años en la creación de categorías de órganos desconcentrados con patrimonio propio y personería jurídica instrumental que no encuentran fundamento en la Constitución ni en la Ley General de Administración Pública. Se cuestiona, además, si los órganos desconcentrados creados por la Asamblea Legislativa a los que se les otorgue por Ley patrimonio y personería jurídica instrumental requieren para su creación de una votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros.
El tema de las personalidades jurídicas instrumentales ha ocupado la atención de la Procuraduría en múltiples pronunciamientos. Por lo que procedemos a informar sobre el estado de la jurisprudencia sobre los puntos consultados. No sin antes recordar que la personalidad jurídica instrumental, aún cuando se trata de una personalidad limitada, debe ser otorgada por el legislador y que esta personalidad ha sido objeto de un reconocimiento por la jurisprudencia constitucional. No obstante, se trata de una figura organizativa que no puede llevar a resquebrajar la unidad de la organización estatal.
A-. EN CUANTO LA FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA
De previo a referirnos al fondo de lo consultado, procede aclarar algunos aspectos propios de la labor consultiva que, por imperio de la ley, ejerce la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.
La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo. El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas actuaciones administrativas, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Todo a efecto de que la Administración adopte la conducta que el ordenamiento prescriba. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa.
El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. Interesa aquí destacar que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.
No obstante, en un afán de colaborar con la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que los señores Diputados formulan, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.
Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los señores Diputados se sujeta los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso concreto, no debe concernir asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.
Tomando en cuenta estos límites, se entra a responder los puntos objeto de consulta.
B.- LA PERSONALIDAD INSTRUMENTAL: UNA PERSONALIDAD LIMITADA
La personalidad jurídica es la cualidad propia de la persona. En efecto, atribuir personalidad jurídica a un ente es crear un centro autónomo de imputación de derechos y obligaciones (persona). La particularidad de esa imputación radica en que se hace a la persona en tanto tal y no como parte de un ente mayor. La personalidad, además, determina que el ente no forme parte de una organización ministerial y que, por el contrario, posea un ámbito de actuación propio.
Es decir, la personalidad coloca al organismo en una posición diferente de quien, por carecer de personalidad jurídica, constituye un órgano, aún cuando éste fuere desconcentrado. Los entes en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de dirección. Dicha relación es de confianza y es incompatible con la dependencia jerárquica.
Además, en razón de la personalidad el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio propio implica una autonomía patrimonial y por ende, autonomía de gestión. Conforme con esa autonomía de gestión, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio. En ese sentido, la potestad de contratar es de principio y sólo es restringida en la medida en que la ley expresamente lo indique. Integra esa personalidad jurídica plena la autonomía patrimonial, presupuestaria y funcional. Elemento que podría llevar a cuestionar el otorgamiento de una personalidad con ese alcance a órganos administrativos.
Empero, en nuestro ordenamiento se ha consolidado la práctica de otorgar esa autonomía patrimonial y de gestión no solo a las personas jurídicas plenas sino a las llamadas personas jurídicas instrumentales o presupuestarias. Este mecanismo permite separar determinados fondos, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano determinado, al cual se le atribuye personalidad. La personalidad no es plena porque la nueva “persona” permanece integrada al ente u órgano al que pertenecía. Este conserva sus competencias sobre la materia “propia” de la nueva “persona”. Al no existir verdaderamente una descentralización de competencias, no puede afirmarse que se está ante la creación de un nuevo ente. Por ello, en la mayoría de los casos se está ante una desconcentración de funciones ligada a una personificación instrumental, lo que no excluye que en algunos supuestos no exista incluso desconcentración funcional o si existe, es en grado mínimo.
El calificativo de “instrumental” significa que se está en presencia de una personalidad limitada al manejo de determinados fondos señalados por el legislador, personalidad que permite la realización de determinados actos y contratos con cargo a esos fondos, pero que no comporta una descentralización funcional verdadera. Su atribución supone una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se personaliza, en este caso del Presupuesto del Estado. Para efectos presupuestarios, la situación de la persona instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en...
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