Opinión Jurídica nº 184 -J de 19 de Diciembre de 2014, de Asamblea Legislativa

EmisorAsamblea Legislativa

19 de diciembre de 2014

OJ-184-2014

Señor

Lic. Rafael Ángel Ortiz Fábrega

Presidente

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

S. O.

Distinguido señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio CJ-110-2013 del 26 de junio de 2013, remitido por la Comisión de Asuntos Jurídicos, sobre el proyecto de ley N° 18.705, denominado “Derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico (Primera Parte)”.

Como un primer punto, advertimos que, por tratarse de una función exclusiva de la Asamblea Legislativa, corresponde a este Poder de la República definir en última instancia la conveniencia o no de aprobar el indicado proyecto de ley, por lo que omitiremos pronunciarnos en específico sobre el contenido de cada una de las normas que se pretende derogar, o la conveniencia de su eliminación del Ordenamiento Jurídico costarricense. Tal obligación de análisis, reiteramos, es una labor fundamental del Congreso mediante sus diferentes departamentos.

De allí que las observaciones que plantearemos estarán referidas al ejercicio de las competencias de la Asamblea Legislativa en cuanto a sus obligaciones y potestades de analizar y definir las leyes que puedas ser objeto de derogación o no, procurando mostrar, por nuestra parte, algunos aspectos importantes que consideramos deben ser tomados en cuenta a la hora de efectuar dicho análisis normativo.

1.- Períodos históricos de las normas:

El proyecto de ley ha sido agrupado en tres períodos históricos que comprenden entre 1824 a 1894, 1895 a 1948, y de 1949 a la fecha actual. Ello no es casualidad, sino que responde a las sugerencias hechas anteriormente por el Sistema Nacional de Legislación Vigente (Sinalevi) de la Procuraduría General de la República a los funcionarios de la Asamblea Legislativa que estaban llevando adelante esta iniciativa. La razón de ser de estas propuestas se debe al estudio de los diferentes escenarios históricos que se ha dado en la vida jurídica e institucional de Costa Rica.

En primer lugar, nótese que a pesar de que la independencia patria se dio en 1821, las normas por estudiar abarcan desde 1824 a 1895. Esto se debe a que no existen registros históricos disponibles de los primeros tres años de vida republicana, pues no había (hasta donde sabemos) algún registro oficial con el contenido de las normas emitidas anteriormente ni tenemos certeza de cuáles pueden haber sido las normas jurídicas que regían la sociedad costarricense. Las normas jurídicas en nuestro país comenzaron a publicarse en el Diario Oficial La Gaceta, así como en la Colección de Leyes y Decretos, a partir de 1824 y hasta 1990, situación que ha resultado particularmente ventajosa en cualquier proyecto de revisión legislativa por ser ambas publicaciones fuente de consulta y resolución de dudas en cuanto a la existencia de normas jurídicas. Este primer período jurídico de setenta y un años recomendamos finalizarlo en el año 1894 pues desde los albores de la independencia y hasta el año indicado parecía no existir certeza institucional sobre la concepción de un Estado de Derecho con división cierta de poderes. Debido a esto, es común encontrar en ese período leyes emitidas por el Congreso que eran modificadas por el Poder Ejecutivo, o decretos ejecutivos (según nuestra visión actual) que eran revisados o modificados por el Congreso de la época. Dada esta confusa situación histórico-jurídica, resultaba difícil distinguir cuándo estamos ante una ley o un decreto. El criterio de distinción que finalmente fue utilizado lo daba el ente emisor de la norma, de acuerdo con su naturaleza y según un juicio jurídico más actual, todo ello de acuerdo con la experiencia recogida durante la construcción y alimentación de las bases de datos jurídicas del Sinalevi.

El segundo período histórico abarca de 1895 a 1947. Del estudio de la emisión de normas en este rango de cincuenta y cuatro años es evidente una mejora notable en cuanto a la división de poderes pues es fácil distinguir las diferentes normas jurídicas, ya sean decretos o leyes. Se recomendó este segmento histórico iniciando en ese año dado que se trató de un período bastante regular en cuanto a la emisión legislativa, con la excepción del rompimiento del orden constitucional desde 1917 a 1919 que ocurrió con el derrocamiento del presidente Alfredo González Flores por Federico Tinoco, lo que provocó posteriormente una derogatoria general de todas las leyes emitidas durante ese período, incluyendo la Constitución Política de 1917. Concluye esta parte en 1947 por ser una época inmediatamente anterior a la guerra civil que se desarrollaría al año siguiente.

Finalmente, el tercer período abarca de 1949 al presente. Se trata de un período legislativo de sesenta y cinco años que se inicia con el nacimiento de la llamada Segunda República y termina en la actualidad, con lo cual se puede tener un panorama más claro de las normas que ameriten ser estudiadas, tomando en cuenta que la gran mayoría de las normas que nos rigen actualmente, desde la Constitución Política vigente, han sido emitidas desde entonces.

Dado que esta sugerencia del Sinalevi ha sido tomada en cuenta, no tenemos más observaciones en este punto.

2.- La derogatoria de normas:

Sólo la entidad jurídicamente autorizada es la que puede emitir, modificar o derogar normas. En el caso de las leyes, de acuerdo con el Principio de Legalidad y en virtud de la existencia del Principio de Reserva de Ley, es la Asamblea Legislativa, como primer poder de la República, quien tiene tales potestades. No es casualidad que esta importante y delicada función se encuentre recogida en el primer inciso del artículo 121 de la Constitución Política, donde se encarga como labor “exclusiva” del Congreso, “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica”.

De igual manera, nuestra Carta Fundamental, en su artículo 129, contiene una serie de reglas que permiten, hasta cierto punto, vislumbrar de qué manera se debe proceder para la eliminación de normas obsoletas en el Ordenamiento Jurídico:

“ARTÍCULO 129.- (...)

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.

(Así reformado el párrafo anterior por el inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002)”

Obsérvese que en la primera frase se recoge el principal postulado que debe guiar el accionar legislativo acerca del fenómeno de la derogación de normas: siempre la norma posterior derogará o abrogará la anterior. Ello implica que los principios, contenidos y supuestos de hecho de la ley nueva deben sustituir a la más antigua, en el tanto ello se aplique y exista incompatibilidad entre ambos cuerpos normativos.

El artículo 8 del Código Civil es más específico aún en cuanto a la observancia que debe guardarse en el proceso de eliminación de normas y creación de nuevas disposiciones, pues no sólo reitera el principio indicado, sino que le otorga mayor solemnidad a las reglas jurídicas al calificarlas como obligatorias a pesar de alguna práctica en contrario o falta de aplicación. El no acatamiento de la obligación señalada puede dar lugar incluso a sanciones penales:

“Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado”.

El proceso de derogación íntegra o total de normas es una función que se ha ejercido poco por parte de la Asamblea Legislativa. De acuerdo con el estudio efectuado en las bases de datos normativas del Sistema Nacional de Legislación Vigente, en ciento noventa años, desde 1824 hasta el año 2014, se han aprobado aproximadamente diecinueve mil setecientas veintitrés leyes (19.723 leyes), de las cuáles sólo se han derogado expresamente mil ciento seis (1.106 leyes), se han vetado trescientas sesenta y seis (366 leyes), y han sido anuladas en su totalidad sólo diez (10) leyes, esto último por parte de la Sala Constitucional desde el 1989, de acuerdo con el siguiente cuadro comparativo:

LEYES

1824 a 1894

(71 años)

1895 a 1948

(54 años)

1949 a 2014

(65 años)

TOTAL

(190 años)

Emitidas

3.801

7.253

8.669

19.723

...

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