Oralidad en los procedimientos administrativos: Perspectivas, problemas y ventajas

AutorDr. Ernesto Jinesta
Páginas1716-1735

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Ver nota 1.

Introducción

Los procedimientos administrativos suelen ser lentos, fragmentados y barrocos, razón por la cual se debe pensar en la introducción de algunas instituciones para imprimirles mayor celeridad y agilidad. Dentro de tales institutos figura la oralidad con todos los principios que supone como la inmediación, la concentración, la publicidad y la celeridad.

Cuestión fundamental por despejar es si la oralidad debe operar en todo procedimiento administrativo, sea tanto en el constitutivo destinado a formar la declaración administrativa de voluntad, juicio o conocimiento, como durante la fase de impugnación o de los recursos administrativos2. De igual manera, se

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debe elucidar si la oralidad debe regir de manera plena o si es preciso que algunos actos de las partes, por razones de seguridad jurídica, sean escritos para asegurar su fijación. Asimismo, surge la disyuntiva de si la oralidad en el procedimiento administrativo debe ser un trámite facultativo -quedando a discreción del órgano administrativo o del propio administrado que gestiona su observancia- o preceptivo.

En la gran mayoría de los ordenamientos jurídicos el procedimiento administrativo suele ser, predominantemente, escrito, tanto que, como uno de los principios generales de éste se predica la "escrituridad"3. El carácter escrito de los procedimientos administrativos constitutivos no es una opción injustificada, sino que obedece a la estructura piramidal y jerárquica de la organización administrativa, donde el órgano decisor, usualmente, no tiene tiempo para ocuparse de la tramitación del procedimiento, por el volumen y nivel de sus competencias y responsabilidades, adicionalmente, debe tomarse en consideración que, los órganos administrativos cumplen una función administrativa activa, consultiva o de fiscalización, no siendo su vocación primordial la de resolver conflictos de interés, como si resulta predicable de los órganos jurisdiccionales. Consecuentemente, las bondades que se pueden predicar de los procesos orales en el ámbito jurisdiccional (inmediación, concentración, celeridad, identidad física del órgano que resuelve) no son aplicables al procedimiento administrativo, por cuanto, el órgano decisor, normalmente, no tiene contacto con las fuentes de prueba4. La acreditación de este aserto resulta de constatar que, también, uno de los principios, por excelencia, de los procedimientos administrativos lo suele ser el de la mediación5, de modo que, por la falta de tiempo y disponibilidad del órgano decisor, la instrucción del procedimiento suele ser delegada en un "órgano instructor" denominado por nuestra Ley General de la Administración Pública (LGAP) de 1978 como "órgano director" del procedimiento6. Empero, nada obsta para implantar una "oralidad imperfecta o disminuida" aún en los

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procedimientos administrativos constitutivos mediante una o varias audiencias. Decimos "oralidad imperfecta", por cuanto, como veremos infra, en la gran mayoría de los procedimientos constitutivos no rigen algunos principios inherentes a la oralidad como la inmediación y la identidad física entre el órgano que se relaciona con las partes interesadas y participa de la producción de la prueba y que es el que decide.

La moderna y clara tendencia de crear "tribunales administrativos" especializados y con competencias exclusivas incardinados en la organización administrativa, con una función materialmente administrativa de resolver denuncias -procedimientos constitutivos- o de conocer la apelación administrativa -procedimiento administrativo de impugnación-, ha supuesto un replanteamiento de la "oralidad imperfecta o disminuida" que suele regir en la sede administrativa. A tales "tribunales administrativos", además de la competencia técnica exclusiva dicha, se les dota de un grado importante de objetividad e imparcialidad, al organizarse como órganos desconcentrados en grado máximo -apartados de los criterios políticos- con personalidad jurídica instrumental y posibilidad de agotar la vía administrativa. También presentan la ventaja de constituirse como órganos colegiados, plurimembres o democráticos que refuerza las posibilidades de acierto al resolver definitivamente un asunto. Estos "tribunales administrativos" especializados no enfrentan el problema de los órganos administrativos decisores ordinarios que deben asumir, diariamente, sus competencias activas normales y, al propio tiempo, resolver en la sede gubernativa, con lo que se frustra la inmediación objetiva y subjetiva y la identidad del órgano que participa de la evacuación y producción de la prueba y el que decide. Estos "tribunales administrativos", por su competencia administrativa técnica y especializada, permiten realizar una oralidad plena o perfecta en la que rigen, también, los principios de la inmediación e identidad física del órgano instructor y decisor.

La creación de los "tribunales administrativos" especializados ha abierto la posibilidad relativa de implantar una oralidad perfecta y plena en los procedimientos administrativos para acelerarlos, simplificarlos y transparentarlos. Esta tendencia, se ha empezado a notar en Costa Rica, a partir de la década de los noventas del siglo pasado con la creación de algunos tribunales administrativos especializados expresamente sujetos, en sus procedimientos, al principio de la oralidad, tales como el Tribunal Ambiental Administrativo (creado por la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995) y el Tribunal Administrativo de Transportes (concebido mediante la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi No. 7969 de 22 de diciembre de 1999).

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Esta contribución pretende demostrar que la oralidad -aún imperfecta o debilitada-, es posible introducirla en los procedimientos administrativos con el propósito de acelerarlos, agilizarlos y hacer más transparente la gestión administrativa. Para tal efecto, se debe reparar en los avances de la oralidad en materia jurisdiccional, evitando caer en la nefasta tendencia de judicializar los procedimientos administrativos, así como los intentos por implantarla en los procedimientos administrativos constitutivos y de impugnación.

1. - Oralidad en los procedimientos administrativos
A - Oralidad: Idea símbolo

En el Derecho procesal común, como lo ha indicado Cappelletti, la oralidad constituye una idea símbolo en los dos últimos siglos para impulsar una serie de movimientos de crítica y reforma de los procesos jurisdiccionales en los sistemas romano-canónicos, emprendidos después de la Revolución Francesa y del movimiento codificador7.

Esta idea, elevada a principio procedimental, obviamente, hoy se proyecta con plena intensidad al ámbito del procedimiento administrativo que, tradicionalmente, ha mostrado un carácter predominantemente escrito, fragmentado y disperso que lo prolonga en el tiempo de manera indebida e injustificada, todo en perjuicio del administrado que busca dirimir un conflicto con la propia administración pública en un plazo razonable.

Los procedimientos administrativos absolutamente escritos presentan una serie de inconvenientes tales como los siguientes:

  1. Lo que no consta en el expediente administrativo no existe en el mundo (inadmisibilidad e invalidez absoluta de los elementos orales quod non est in actis no est de hoc mundo);

  2. ausencia de inmediatez, tanto en el procedimiento administrativo constitutivo -en el que, tradicionalmente, existe un órgano instructor y otro decisor- y durante la fase de impugnación, sea de resolución y conocimiento de los recursos administrativos ordinarios y c) ausencia de concentración, puesto que, el procedimiento está constituido por una serie de etapas y fases concatenadas y prolongadas además de estar llenas de vicisitudes y eventualidades, esto es, un procedimiento administrativo difuso, disperso o desconcentrado que propicia los procedimientos anómalos y abusivos por su naturaleza laberíntica o la mala fe de alguna de las partes que intervienen.

La oralidad -aún la imperfecta- en los procedimientos administrativos, por su parte, supone una serie de ventajas tangibles tales como la celeridad, simplicidad, economía procedimental, concentración y publicidad. Al suprimir las barreras de papel entre el administrado y el órgano encargado de resolver,

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se produce una mayor humanización del procedimiento administrativo y un acercamiento del administrado con el aparato público al tener una comunicación más expedita y libre con quienes tienen la responsabilidad de resolver sus pedimentos.

B - Procedimientos administrativos predominantemente mixtos

En la doctrina del Derecho procesal común, la oralidad y la escritura asumen una posición antagónica, puesto que, la primera es representación de lo moderno y contemporáneo, en tanto la segunda encarna lo vetusto y desfasado8. Esta lucha dialéctica -comunicación procedimental entre ausentes o presentes- también se reproduce en el terreno del procedimiento...

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