Perspectiva constitucional de la casación contencioso-administrativa
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1771-1780 |
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Cualquier reflexión sobre el recurso extraordinario de casación en cualquier orden jurisdiccional y, específicamente, en lo contencioso-administrativo, inmediatamente evoca una serie de valores, principios y derechos fundamentales o humanos que constituyen su fundamento primordial.
El análisis de la perspectiva constitucional de la casación, se enmarca dentro del fenómeno que Ricardo Guastini ha denominado la "constitucionalización del Derecho"2, siendo que singularmente, también, podemos hablar de una "constitucionalización del Derecho Procesal". Ese fenómeno quedó, particularmente, patente, durante todo el proceso de preparación y redacción del Código Procesal Contencioso-Administrativo (en adelante CPCA), que arrancó en 1998 y culminó con la aprobación legislativa de ese instrumento adjetivo en el año 20063. Como miembro de las Comisiones Redactora y Revisora de ese código puedo dar fe y testimonio fiel de la consigna de todos los miembros de las mismas de reflejar, de la mejor manera posible, en todas las instituciones y categorías dogmático-procesales recogidas en ese instrumento, lo que Hauriou llamó el "Derecho de la Constitución"4. En efecto, el principal desvelo de las comisiones referidas que integramos a la postre fue actuar el parámetro de constitucionalidad, sea vaciar en los moldes
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procesales los valores, principios, preceptos y jurisprudencia constitucional en aras de alcanzar un proceso contenciosoadministrativo más garantista y respetuoso de los derechos fundamentales y humanos de los administrados frente a los poderes públicos. En definitiva, uno de los principales fines de los que participamos en la redacción del CPCA fue lograr la plena adecuación de la jurisdicción contencioso-administrativa al modelo constitucional. Desde luego, que tampoco se soslayaron los principios constitucionales que inspiran y dan fundamento a las prerrogativas y privilegios de las administraciones públicas, tales como los de eficacia, eficiencia, legalidad, etc.
En el caso particular de la casación, como veremos, la actuación del bloque de constitucionalidad, se logro a plena cabalidad. En esta pequeña contribución procuraremos poner de manifiesto todos los ribetes constitucionales que inspiraron y cuya plena realización quedaron cristalizados en la regulación del recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa. Debe tomarse en consideración que a diferencia de la derogada y vetusta Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966 -que remitía para todos los efectos a la regulación procesal civil-, el nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo de 2006 en su articulado efectuó un abordaje prolijo del recurso de casación con lo que se le quizó, ex profeso, dotarlo de una singularidad propia, tanto que bajo el Título VII -Recursos- los Capítulos II y III fueron dedicados, respectivamente, al "Recurso extraordinario de casación" y al "Recurso de casación en interés del ordenamiento jurídico", los que comprenden un total de 19 artículos.
A través de la casación contencioso-administrativa, se pretende actuar uno de los pilares del Estado de Derecho o lo que la doctrina alemana ha denominado el "parágrafo regio del Estado de Derecho"5. Se trata, concretamente, del artículo 49 constitucional que establece, con una doble dimensión de principio constitucional y de derecho fundamental, el control de legalidad de la función administrativa desplegada por los poderes públicos, en todas sus posibles manifestaciones (v. gr. actividad formal, actuaciones materiales, omisiones formales y materiales, relación jurídico-
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administrativa, etc.). En efecto, ese numeral constitucional dispone, bajo el Título IV -Derechos y garantías individuales- "Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa (...)"6.
La casación viene a rematar el modelo del control de legalidad diseñado en la Constitución, por cuanto, tiene, precisamente, como una de sus principales funciones, la nomofiláctica, sea velar por la uniforme interpretación y aplicación del bloque de legalidad. Desde esa perspectiva, la casación contencioso-administrativa es una garantía indiscutible para los administrados, por cuanto, esa instancia bien puede anular o casar las interpretaciones o aplicaciones indebidas o erróneas efectuadas o la falta de aplicación por los órganos administrativos en la sede gubernativa previa -actualmente facultativa por virtud del VSC No. 3669-2006 y el artículo 31 del CPCA7- o por el juzgado o tribunal contenciosoadministrativo, con lo que la casación se inviste como el interprete último y definitivo del bloque de legalidad. Se constituye, así, la casación, en la última atalaya para la defensa y protección de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, lo cual dependerá, obviamente, de la especialidad, formación y sensibilidad de los jueces de casación.
La relevancia de la casación contencioso-administrativa, para actuar el control de legalidad de la función administrativa desplegada por las administraciones públicas, cuando se repara en que la jurisprudencia de casación tiene en el ordenamiento jurídicoadministrativo, desde la Ley General de la Administración Pública de 1978 (en adelante LGAP), el carácter y la condición de fuente no escrita, siendo que, además de servir para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, tienen el rango de la norma que interpreta, integra o delimita y,
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eventualmente, ante lagunas normativas, tiene rango de ley (artículo 7°, párrafos 1° y 2°, previsiones ulteriormente incorporadas, en 1993, en la Ley Orgánica del Poder Judicial, artículo 5°, párrafo 3°). Desde esa perspectiva, la jurisprudencia de casación bien puede integrar el parámetro de legalidad al que deben ceñirse, cotidianamente, los poderes públicos al ejercer su función administrativa. Desde esa perspectiva la casación además de actuar el control de legalidad, contribuye, positivamente, en la conformación del parámetro de legalidad, pudiendo enriquecerlo o ampliarlo a través de sus pronunciamientos.
Como se ha indicado el CPCA de 2006, para ser congruente con el numeral 49 de la Constitución y, concretamente, con el principio de la revisión universal o plena justiciabilidad de la función administrativa, reguló un elenco amplísimo de conductas administrativas objeto del proceso y de pretensiones para evitar que quedaran fisuras o ámbitos exentos del...
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