Planificación del desarrollo en Costa Rica. Lecciones de la experiencia.

Author:Meo
Pages:99(43)
 

Resumen y Conclusiones de Waterston

Para resumir, los sistemas administrativos del gobierno en casi todas las naciones menos desarrolladas y con economías mixtas, son anacrónicos. Las naciones que recientemente han alcanzado su independencia tienen maquinarias administrativas que están suficientemente adaptadas para realizar funciones policiacas, judiciales y de recaudación de rentas del gobierno, pero no son eficaces en la realización de las funciones requeridas por las sociedades en desarrollo dinámico. Las naciones que tienen una larga tradición independiente, también tienen maquinarias administrativas que no pueden afrontar las demandas del desarrollo acelerado. Pero, además, la mayor parte de estas naciones no tienen siquiera administraciones eficientes para realizar los servicios usuales del gobierno, la recaudación de impuestos y la preservación de la ley y el orden.

Un intento organizado para planificar el desarrollo de una nación introduce nuevas y poco familiares tareas empresariales y administrativas a escal as sin precedentes. Pocas naciones pueden hacer frente a ciertos problemas administrativos que la planificación del desarrollo trae consigo. Estos problemas son tan complejos, que en la mayoría de las naciones menos desarrolladas la limitación para ejecutar los planes no proviene de los recursos financieros, sino de la capacidad administrativa. La influencia pol ítica en el enrolamiento y las promociones, en el exceso de personal a bajos niveles y la escasez del mismo a niveles superiores, la mala utilización del personal capacitado y los sueldos bajos, son factores determinantes de importancia de la baja moral, la incompetencia, la pereza y el desperdicio. Las regulaciones rígidas en materia de personal protegen al ineficaz y ahuyentan a los más capacitados y competentes. La organización en gran escala, los procedimientos que años de repetición y cautela, han hecho convincentes, han dado origen a la "rémora" y a la "inerte mano de la burocracia". Excesivo papeleo, expedientes que van de mano en mano, una general resistencia a asumir responsabilidades, por una parte, y el no del egar autoridad, por la otra, inducen la excesiva centralización y las demoras en la toma de decisiones.

En muchas de las naciones menos desarrolladas, los arcaicos controles financieros y contables también han inducido considerables demoras en la realización de los planes del desarrollo. Las medidas adoptadas para evitar los abusos, o la acción oficial arbitraria, han tenido como efecto impedir los desembolsos de fondos disponibles para el desarrollo. Algunas comprobaciones, por supuesto, son esenciales, pero cuando tienen como resultado la creación de muchos congestionamientos, pueden costar más de lo que ahorran.

La toma de decisiones y los controles de los gastos centralizados algunas veces son defendidos como necesarios para la coordinación de las actividades del desarrollo. Pero los hechos revelan que la coordinación, en el sentido de guía administrativa unificada, está generalmente ausente. La coordinación se hace más difícil, y el desperdicio así como las disputas jurisdiccionales se acentúan por la excesiva dispersión de funciones y por la diseminación de responsabilidades en la ejecución de los proyectos y los programas. La coordinación entre diversos ministerios, departamentos y agencias es difícil de lograr. Es aún más difícil de obtener entre el gobierno central y los gobiernos regionales, provinciales, locales y con las oficinas rurales.

Existe una notable tendencia en muchas naciones de tratar de superar las deficiencias administrativas, especialmente en la agricultura, mediante la creación de nuevas organizaciones. Esta solución a menudo aumenta las dificultades para alcanzar la coordinación apropiada. En algunos casos, se obtienen claras ventajas del establecimiento de organizaciones públicas autónomas. Pero cuando tales entidades son establecidas para realizar las funciones normales del gobierno, sobre todo para eludir las deficiencias administrativas, éstas probablemente crearán más problemas de los que resuelvan. El máximo problema es cómo conciliar la autonomía que éstas requieren para la eficiencia operativa, con la necesidad de coordinar una política de desarrollo en el sector público.

Las regulaciones del gobierno a menudo interfieren con la operación eficiente de las empresas públicas. Aquéllas también pueden tener el mismo efecto en las empresas del sector privado. La aprobación del gobierno a muchos propósitos comerciales solamente se obtiene después de prolongadas demoras. Esto fomenta el favoritismo, el soborno y otros abusos. Además de las objeciones éticas contra la corrupción, esto aumenta el costo del desarrollo, porque parece inducir a la selección de las peores en ve/ de las mejores opciones entre las alternativas del desarrollo. No obstante, el aumento en el costo del desarrollo por la corrupción es frecuentemente inferior al costo incrementado de parte de las deficientes tácticas de personal, los procedimientos administrativos dilatorios y la inadecuada organización.

Cada nación que inicia la planificación seriamente, ha reconocido que tiene que mejorar su maquinaria administrativa. Muchos informes al respecto han sido escritos en muchas naciones. No faltan, por tanto, conocimientos de lo que está mal, y de lo que se necesita hacer. Como un inf luyente periódico de la India lo ha dicho:

Es demasiado tarde para decir nada especialmente nuevo sobre la reforma administrativa ... Han habido tantos informes, tantas investigaciones, toda la materia ha sido cubierta con tal acuciosidad ... que el problema de hoy no es tanto de ilustración sino de ejecución. (106)

No están de acuerdo los expertos acerca de si las mejoras administrativas deben preceder, seguir o acompañar al desarrollo, pero existe el consenso general de que realizar las reformas requiere mucho tiempo. No obstante, se elaboran muchos planes cuya ejecución depende de cambios básicos en la administración en unos cuantos años, a lo largo de las directrices seguidas en las naciones avanzadas. Esto no es posible ni conveniente. Es necesario reconocer que cada nación debe adaptar sus propias instituciones a los propósitos del desarrollo, en vez de cambiarlas por un nuevo conjunto que sea ajeno a su propia tradición. Debe también entenderse que ejecutar esto requiere tiempo.

Los planificadores deben ir más allá que anunciar las deficiencias administrativas que impiden el desarrollo, recomendando que sean corregidas. Deben considerar como una parte de sus tareas el ayudar a establecer sistemas administrativos que puedan realizar los planes del desarrollo. Sería más factible, sin embargo, que los planificadores establecieran una meta más limitada que las reformas integrales realizadas a corto plazo. Así, un método prudente sería seleccionar unos cuantos proyectos y programas importantes y concentrar a su alrededor las mejoras administrativas, con la esperanza de que estos "núcleos" más tarde se conviertan en trampolines para reformas más amplias. En el caso de otros proyectos y programas, sería bueno reconocer que la mala administración se traduce en costos más altos y periodos de ejecución más prolongados. Como regla práctica, un enfoque realista consiste en incrementar los costos y el tiempo original de las estimaciones de terminación sometidas por los patrocinadores de los proyectos y los programas, mediante factores cuantitativos que tomen en cuenta los efectos de las inadecuaciones administrativas. Hasta que las mejoras administrativas sean claramente previsibles, los planificadores deben preparar planes que tomen en cuenta la capacidad administrativa. Esto significa, entre otras cosas, que las formas complejas de planificar deben ser evitadas cuando la administración de una nación no está lista para ellas.

106 Economic Times, 19 de octubre de 1963. El lector habrá leído el último razonamiento de Waterston en el sentido de que "los planificadores" debían preocuparse por recomendar cambios administrativos además de diagnosticar los problemas idem, y que debían asimismo privilegiar y promover como "parte de sus tareas" las reformas parciales en vez de las "integrales", pues así podían demostrar cambios en pequeña escala, en programas y proyectos o en áreas o núcleos muy microadministrativos del universo institucional de los países, y apoyarse en los logros asociados para luego convencer sobre reformas más integrales.

Con respecto a este punto, el suscrito analista e investigador reconoció en su momento diversos factores que marcaron una diferencia interpretativa y prospectiva entre la recomendación de Waterson y la nuestra propia: quien esto escribe, reconoció cuando leyó ese trabajo pionero y sobre todo cuando nos incorporamos a la Oficina de Planificación Nacional en setiembre de 1974, que no era posible que los "planificadores" de entonces, así contextualizado el problema--todos o la mayoría economistas--, asumieran esa tarea pues no estando formados académicamente en materia administrativa pública o burocrática, no podían vislumbrar diagnósticos ni diseños institucionales que pudieran alcanzar una aceptable condición de validez fáctica o viabilidad operativa.

Los problemas administrativos públicos en 1974: ¿han variado hoy?

Ello nos motivó a buscar respuestas originales al "problema administrativo" del Estado que marcaran una ruta de conocimiento sólido de tales problemas, y no como parte precisamente de las labores del planificador económico o social, sino de especialistas en materia administrativa pública aunque ciertamente integrados orgánica y funcionalmente con la actividad de planificación, hombro a hombro con los planificadores de otras diversas especialidades sustantivas o técnicas, economistas incluidos. De aquí surgieron diversos y serios aportes nuestros que explicaremos abajo, sobre planificación administrativa, adecuados a Costa Rica y con pleno sustento en la entonces reciente Ley No. 5525 de 1974.

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