Planificación urbanística local en la jurisprudencia constitucional
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1781-1803 |
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Ver nota 1.
La Constitución Política utiliza en el artículo 169 constitucional el concepto jurídico indeterminado de administración de los intereses y servicios locales para deslindar la esfera de competencias estrictamente municipales o locales de las regionales y las nacionales.
Como concepto jurídico indeterminado debe ser concretado por la ley y la jurisprudencia constitucional2o de casación para acotar un margen de apreciación positiva y negativa y así evitar un halo de incertidumbre en su interpretación.
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Debe tomarse en consideración que la propia Sala Constitucional en el Voto No. 6469-97 de las 16:20 hrs. de 8 de octubre de 1997 (considerando IV), estimó que la descentralización territorial o el régimen municipal, no supone la supresión de las competencias asignadas constitucionalmente al Estado y otros entes de vocación nacional, de modo que existen intereses locales cuya custodia le corresponde a las corporaciones municipales y junto a éstos existen otros cuya tutela es atribuida a otros entes públicos. En ese voto se indica, igualmente, que habrá cometidos que, por su naturaleza, son estrictamente locales y no pueden ser sustraídos de ese ámbito de competencia para transformarlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad y vaciarle su contenido constitucional. Consecuentemente, en criterio del órgano de control de constitucionalidad, no es posible establecer, a priori, los límites entre lo local y lo nacional, puesto que, se trata de una cuestión casuística.
En el Voto No. 5445-99 de las 14:30 hrs. de 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional estimó lo siguiente:
"(...) I.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa -artículo 169-, hay una asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo local", sea, "la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita (...) De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia (...) por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse para que la transferencia
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del caso proceda, si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica para cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso".
En ese mismo Voto No. 5445-99, el Tribunal Constitucional precisa que
"II.- (...) la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo "local". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir "lo local", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97 (...) No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como
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nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional.
En criterio de la Sala Constitucional la potestad de planificación urbana, a través de los planes reguladores, conferida a los municipios dentro de sus límites territoriales encuadra en el concepto de intereses locales a que hace referencia el artículo 169 constitucional3, competencia que, según señala esa instancia judicial, fue reconocida por la LPU y sus reformas, específicamente en los artículos 15 y 194. El primero de esos numerales de la LPU (15) indica, claramente, que "Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconocese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor". Por su parte, el 19 estatuye que "Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad".
El órgano del control de constitucionalidad concluyó en el Voto No. 6706-93 lo siguiente:
"IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de
Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos
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correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc."
El Tribunal Constitucional ha concluido, entonces, que a tenor de los ordinales 169, 170 de la Constitución, 15 y 19 de la LPU "III.- (...) la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional (...)"5.
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Nivel nacional
En el Voto No. 6706-93, la Sala Constitucional indica que son dos órganos nacionales los que tienen competencias en materia de urbanística, concretamente, la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación y Política Económica, en cuanto son los encargados de elaborar el plan nacional de desarrollo urbano, a través del cual se fijan las políticas generales sobre el...
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