Principio general de la justiciabilidad plenaria y universal de la conducta administrativa

Autor:Dr. Ernesto Jinesta
Páginas:1804-1840

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Introducción

Una de las principales preocupaciones de Eduardo García de Enterría en su prolongado apostolado jurídico lo fue la afirmación del principio de la justiciabilidad2plena y universal de la conducta

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administrativa, en sus diversas manifestaciones. Fue así como acuñó la expresión de una justicia administrativa "plenaria y universal". De esa manera, tempranamente, en su largo y proverbial trayecto académico, García de Enterría, proclamó la necesidad de evitar, a toda costa, la existencia de reductos de la conducta administrativa inmunes al control de legalidad ejercido por la justicia administrativa y, eventualmente, del control de constitucionalidad desplegado por los Tribunales, las Cortes o las Salas Constitucionales.

Una de las obras principales de García de Enterría lo fue "La lucha contra las inmunidades del poder", en la que su tesis principal coincide con la de Massimo Severo Giannini, en el sentido que la historia del Derecho Administrativo se resume en la lucha dialéctica entre autoridad y libertad, entre poder y derechos3. En esta célebre obra recién citada y de obligada referencia en el Derecho Administrativo universal, García de Enterría afirma que "El poder administrativo es de suyo un poder esencial y universalmente justiciable" a través de una "justicia judicial plenaria"4. García de Enterría, rematará sus ideas sobre la plena y universal justiciabilidad de la conducta administrativa en su clásica obra intitulada "Las transformaciones de la justicia administrativa: de excepción singular a la plenitud jurisdiccional. ¿Un cambio de paradigma5

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Se trata de un tema íntimamente vinculado al Estado Constitucional de Derecho, entendido como una fase superior del Estado legal de Derecho, puesto que, los administrados deben contar con una justicia administrativa robusta, efectiva y célere que les garantice el ejercicio y goce de sus situaciones jurídicas sustanciales o de su pleno restablecimiento, sea in natura o por equivalente (indemnización de los daños y perjuicios), frente a los desmanes de los poderes públicos. No en vano, afirmó García de Enterría que la justicia administrativa es "pieza central del orden democrático sustantivo y de lo que se ha convenido en llamar Estado de Derecho"6. De esa manera, se afirma la supremacía del bloque de legalidad, a través de la primacía judicial ejercida por la justicia administrativa, sobre las diversas conductas administrativas desplegadas por los poderes públicos.

Sin embargo, actualmente, la concepción de una justicia administrativa "plenaria y universal" que no deje ningún ámbito del poder público exento del control de legalidad, asume una connotación superior, por cuanto, son muchas las constituciones que incorporan la justicia administrativa, por lo menos, como una garantía institucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos frente a los poderes públicos7. En definitiva, muchos ordenamientos jurídicos no se conforman hoy con una regulación infra-constitucional de la justicia administrativa sino que van mucho más allá, consagrándola a nivel constitucional e, incluso, en algunos supuestos, como un derecho fundamental de los ciudadanos. Se trata de una de las manifestaciones de lo que Riccardo Gustini ha denominado la "constitucionalización del Derecho"8y, en particular,

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del Derecho Administrativo con el surgimiento del denominado "Derecho Administrativo Constitucional"9.

Otra dimensión superior y ulterior, es el reconocimiento directo o indirecto de este principio por los Tribunales regionales de protección de los derechos humanos, con lo que asume, de esa forma, la connotación de un elemento esencial del parámetro de convencionalidad -conformado por las declaraciones, convenciones y sentencias de los tribunales regionales en materia de derechos humanos- y, por consiguiente, de lo que se ha empezado a denominar el "Estado convencional de Derecho", donde se acepta, pacíficamente, por aplicación del principio de la cláusula más favorable o de los principios "pro libertate" o "pro homine" que ese corpus iuris convencional, si bien constituye un estándar mínimo de protección debe privar, prevalecer o preferirse cuando ofrece un umbral de tutela superior.

La dimensión constitucional y convencional de una justicia administrativa plenaria y universal, ha llevado a que, actualmente, la doctrina, desde la perspectiva de un ius administrativo commune, admita, por lo menos, la existencia de un principio general del Derecho Administrativo Constitucional que es el de la revisión o fiscalización jurisdiccional plenaria y universal de la función administrativa10. Las matizaciones del carácter plenario y universal

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de la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa dependerán de cada ordenamiento jurídico nacional, puesto que, algunos lo llevarán hasta su máxima expresión y otros serán más conservadores o reservados en su desarrollo, probablemente, al ejercer el denominado "margen de apreciación nacional".

En suma, según las coordenadas histórico, políticas, sociales, económicas y culturales de cada ordenamiento jurídico, el principio de la plena y universal justiciabilidad de la conducta administrativa, se comporta de manera diferente, asumiendo diversos roles, en algunos casos, el rango de tal, en otros de una garantía institucional y, finalmente, en algunos como un derecho fundamental expresamente consagrado en la parte dogmática de la Constitución con lo cual crece, exponencialmente, su densidad normativa o carácter preceptivo. Sin embargo, la incursión de los Tribunales regionales de protección de los Derechos Humanos en la materia y, en particular, su tratamiento como expresión específica de un conjunto de esos derechos expresamente regulados, nos permite, sin temor a equívocos, proclamar su condición de derecho humano universal.

En definitiva la afirmación de este principio esencial del Derecho Administrativo universal o común, resulta de trascendental importancia en la construcción de un lenguaje común o intersubjetivo entre los ius administrativistas de todo el mundo.

En la presente contribución abordaremos los principales puntos de convergencia para la construcción efectiva del principio de la plena y universal justiciabilidad de la conducta administrativa, sin reparar en la realidad jurídico-positiva de cada ordenamiento jurídico nacional o local, dado que esa tarea diluye cualquier esfuerzo dogmático con una pretensión de generalidad y abstracción. Hemos omitido, deliberadamente, en lo posible, toda referencia a cualquier ordenamiento jurídico-administrativo nacional, por cuanto, además de exceder los propósitos de esta contribución, complicaría, enormemente, la connotación de generalidad y abstracción inherente a todo principio general del Derecho Administrativo Constitucional.

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1. - Justicia administrativa

Desde una perspectiva metodológica hemos preferido la expresión "justicia administrativa" a la de "jurisdicción contenciosoadministrativa" o de "proceso contencioso-administrativo", dado que, algunos ordenamientos jurídicos siguen el modelo francés administrativista y no el judicialista con una jurisdicción especializada en la materia. En efecto, en los ordenamientos nacionales que se inspiran en el modelo francés, el órgano encargado de conocer y resolver las controversias de interés entre los administrados y las administraciones públicas o cualquier otra cuestión regida sustancialmente por el régimen del Derecho Administrativo, no se encuentra adscrito o incardinado en la organización judicial (v. gr. Consejo de Estado).

Desde tal perspectiva, el concepto de "justicia administrativa" comprende, entonces, todos los instrumentos y garantías que contemplen la posibilidad de impugnar, efectivamente, cualquier manifestación de la conducta o actuación administrativa, independientemente, del órgano y de la adscripción de éste, al que le corresponda conocer y resolver el asunto, según el modelo de justicia administrativa nacional adoptado.

2. - Posición en el Estado constitucional de Derecho de la plena y universal justiciabilidad de la conducta administrativa: De principio general del Derecho Administrativo Constitucional a Derecho fundamental y humano

La plena o integral, universal y efectiva justiciabilidad de toda forma de manifestación de la actuación administrativa o de cualquier relación jurídico administrativa, constituye un desiderátum por alcanzar, por cuanto, la intensidad y alcance de tales conceptos jurídicos indeterminados, en cada ordenamiento jurídico nacional, varía...

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