Procedimiento Administrativo en Costa Rica

AutorDr. Ernesto Jinesta
Páginas1876-1902

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Ver nota 1.

Introducción

En Costa Rica hablar de procedimiento administrativo es sinónimo de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) de 1978 (Ley No. 6227 de 2 de mayo de 1978), cuyo Libro Segundo intitulado "Del Procedimiento Administrativo", constituye una de las pioneras y más tempranas codificaciones de este instituto en Iberoamérica.

La LGAP tuvo la pretensión de establecer un procedimiento administrativo común y general, evitando la dispersión y atomización de procedimientos que imperaba en el estado de cosas anterior, con lo cual introdujo un grado importante de seguridad, homogeneidad y uniformidad en el marasmo asimétrico de trámites y procedimientos existentes antes de ese momento.

En este artículo se ofrece una visión macro y muy general sobre los procedimientos comunes y generales en la legislación costarricense, dejando al margen todo lo relativo a los procedimientos administrativos especiales, por razón de la materia, por limitaciones obvias.

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1. - Fines del procedimiento

El artículo 214, párrafo 1°, de la LGAP dispone que "El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la Administración; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico", esta norma resulta coincidente en cuanto a su espíritu y filosofía con el artículo 10, párrafo 1°, ibidem, al establecer que "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular".

2. - Tipología legal de los procedimientos administrativos
A - Procedimiento ordinario

Se encuentra regulado en el Capítulo Primero del Título Sexto "De las Diversas Clases de Procedimientos" del Libro Segundo de la LGAP (artículo 308 a 319 de la LGAP). En este tipo de procedimiento administrativo se trata de garantizar de forma amplia y suficiente el debido proceso, el derecho de defensa y el contradictorio, por la naturaleza, trascendencia y complejidad de las cuestiones que se debaten. Se pretende garantizar una discusión plenaria (cognición plena) por lo que es el rey de los procedimientos administrativos regulados.

Su objeto está predeterminado por la ley, concretamente, el artículo 308 de la LGAP, en cuanto establece que es de observancia preceptiva en tres grandes supuestos que son los siguientes:

  1. Cuando el acto final puede causar perjuicio grave al administrado, imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos e intereses legítimos y, en general, cuando se le pueda provocar una lesión grave y directa a esas situaciones jurídicas de carácter sustancial (artículo 308, párrafo 1°, inciso a, de la LGAP). En realidad el legislador de 1978 emplea una fórmula muy amplia que permite ubicar en tales hipótesis los actos administrativos desfavorables o de gravamen que cercenan la esfera patrimonial o extrapatrimonial del administrado. De modo que, a contrario sensu, podrá afirmarse, apriorísticamente, que el procedimiento sumario puede emplearse cuando el procedimiento administrativo conduzca al dictado de un acto favorable o declaratorio de derechos -en cuanto amplia la esfera del administrado (v. gr. otorgamiento de un permiso, concesión, etc.)-, sin embargo, se debe ser prudente, puesto que, formular un juicio de probabilidad de esa índole es harto difícil al incoarse un procedimiento, dado que,

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    eventualmente puede concluir con un acto denegatorio, que como tal debe sustanciarse en un procedimiento ordinario.

  2. Cuando existe contradicción o concurso de interesados frente a la Administración (artículo 308, párrafo 1°, inciso b, de la LGAP). La norma está referida a los denominados procedimientos administrativos triangulares2, en los que puede existir una pluralidad de interesados en sus diversas modalidades.

  3. Cuando se trata de procedimientos disciplinarios cuyo acto final pueda constituir una sanción de suspensión o destitución3o cualquiera otra de similar gravedad (artículo 308, párrafo 2°, de la LGAP). La norma resulta suficientemente clara interpretada, a contrario sensu, puesto que, podrán ser objeto de un procedimiento sumario, a modo de ejemplo, las amonestaciones verbales o por escrito, salvo, claro está, que en virtud de la averiguación de la verdad real se logre constatar en el curso del procedimiento que la falta está más gravemente sancionada con suspensión o despido, supuesto en el cual el sumario debe ordinariarse.

    Las diferencias del procedimiento ordinario con el sumario consisten, desde una perspectiva esquemática, en las siguientes:

  4. El procedimiento ordinario debe sustanciarse en el plazo de dos meses (artículo 261, párrafo 1°, de la LGAP). En tanto que el sumario debe concluirse por acto final en un mes (artículo 325 ibidem).

  5. En el ordinario existe una comparecencia oral y privada para admitir y recibir la prueba y alegatos de las partes (artículo 309, párrafo 1°), la cual también se aprovecha para formular conclusiones de hecho y de derecho en cuanto a la prueba y resultados de aquélla (artículo 317, párrafo 1°, inciso f, ibidem). En el sumario "(...) no habrá debates, defensas ni pruebas ofrecidas por las partes" (artículo 321, párrafo 1°, LGAP), siendo que, incluso, "Las pruebas deberán tramitarse sin señalamiento, comparecencia ni audiencia de partes" (artículo 321, párrafo 2°, ibidem), en este tipo de procedimiento, únicamente, habrá una audiencia escrita de conclusiones sucintas, una vez instruido el expediente, sobre los hechos alegados, la prueba producida y los fundamentos jurídicos en que apoyan sus pretensiones (artículo 324 ibidem).

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  6. La tercera y más relevante -desde una perspectiva sustancial u objetiva- de las diferencias, estriba en el objeto o materias que se conocen y resuelven en sendos tipos de procedimientos, aspecto al que ya se hizo referencia supra.

B - Procedimiento sumario

Está normado en el Capítulo Segundo del Título Sexto "De las Diversas Clases de Procedimientos" del Libro Segundo de la LGAP (artículo 320 a 326 de la LGAP). En lo relativo a su naturaleza, este procedimiento está imbuido por los principios de la celeridad, economía y sencillez, por lo que supone un acortamiento, reducción y simplificación de los trámites por contraste con el ordinario. En la tensión clásica entre eficiencia y garantía, el procedimiento sumario opta por la primera, razón por la cual las garantías del debido proceso y la defensa se ven reducidas. En este tipo de procedimiento existe una cognición sumaria y no plenaria como en el ordinario.

Tocante al objeto, el artículo 320 de la LGAP prescribe que "Cuando no se esté en los casos previstos por el artículo 308, la Administración seguirá un procedimiento sumario", de modo que la definición de su objeto es negativa o residual -por exclusión-. Bajo esta inteligencia, su objeto puede ser el siguiente:

  1. Cuando se trate del dictado de actos administrativos favorables o declaratorios de derechos; b) en los procedimientos lineales cuyo acto final no sea de gravamen y c) en los procedimientos disciplinarios cuyo fin sea la investigación de una falta leve o levísima que no genere una sanción de suspensión o despido.

Debe advertirse que el artículo 326, párrafo 1°, de la LGAP prevé la posibilidad de convertir el procedimiento sumario en uno ordinario por la "complejidad e importancia" de la materia a tratar. Esta es una cláusula abierta o válvula de escape que puede provocar una suerte de confusión en torno al objeto del sumario, puesto que, no cabrá observarlo, ya no solo en las hipótesis del 308 de la LGAP, sino cuando la materia que se va a resolver y conocer tenga complejidad e importancia, criterios que, eventualmente, dejan librado a la discrecionalidad de la propia administración pública la determinación de las hipótesis, pese a la audiencia y aprobación por el superior que prevé el párrafo 2° del artículo 326 ibidem.

En cuanto a las diferencias formales y sustanciales con el procedimiento ordinario, ya fueron enunciadas supra, de modo que nos remitimos al epígrafe correspondiente.

C - Procedimiento de revisión o impugnación

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El Título Octavo "De los Recursos" del Libro Segundo de la LGAP los norma. Este tema será abordado infra. De momento cabe adelantar que la LGAP regula los recursos ordinarios (revocatoria, reposición y apelación - artículos 342 a 352-) y el extraordinario de revisión (artículos 353 a 355).

D - Procedimiento de urgencia

En el Título Primero "Principios Generales" del Libro Segundo de la LGAP, se regula este procedimiento. El artículo 226, párrafo 1°, ibidem dispone, al efecto, lo siguiente:

"En casos de urgencia y para evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas, podrá prescindirse de una o de todas las formalidades del procedimiento...

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