PROMOCIÓN Y APERTURA DEL MERCADO DE DEUDA PÚBLICA INTERNA COSTARRICENSE

Fecha de presentación28 Enero 2022
Número de Iniciativa22893
Fecha de publicación15 Febrero 2022
Tipo de proyecto de LeyPROCEDIMIENTO PROYECTO DE LEY ORDINARIO
Autor de la iniciativaEjecutivo Poder

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

PROMOCIÓN Y APERTURA DEL MERCADO DE DEUDA

PÚBLICA INTERNA COSTARRICENSE

PODER EJECUTIVO

EXPEDIENTE N° 22.893

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS

UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

NOTA: A solicitud del proponente, este Departamento no realizó la revisión de errores formales, materiales e idiomáticos que pueda tener este proyecto de ley

PROYECTO DE LEY

PROMOCIÓN Y APERTURA DEL MERCADO DE DEUDA

PÚBLICA INTERNA COSTARRICENSE

EXPEDIENTE N° 22.893

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

1. Justificación

El Estado costarricense ha cerrado la brecha entre ingresos y gastos, en los últimos años, por la vía del financiamiento. Este financiamiento ha implicado que el Ministerio de Hacienda se convierta en emisor en el mercado de deuda local. De igual forma, el Ministerio de Hacienda ha concurrido a los mercados de deuda internacionales para acceder a recursos, así como a los préstamos de apoyo presupuestario que ofrecen diferentes organismos multilaterales.

El acceso al financiamiento en el mercado de deuda pública anotada local lo realiza el Ministerio de Hacienda en estricto apego a la normativa emitida por el Consejo Nacional de Supervisión Financiera (CONASSIF), para ello realiza un Comunicado de Hecho Relevante por medio del cual convoca a la comunidad inversora a participar en la colocación y distribución de sus instrumentos de deuda. Este proceso de oferta pública de valores en el mercado local, por parte del Ministerio de Hacienda, se ha venido perfeccionando desde 1998, fecha en que se realizó la última reforma integral a la Ley Reguladora del Mercado de Valores.

Desde la vuelta del país a los mercados internacionales de bonos en 1998, los inversores extraterritoriales han mostrado apetito por las emisiones de deuda pública del país.

Para llevar a cabo estos procesos de colocación el Ministerio de Hacienda ha requerido de la autorización mediante una ley por parte de la Asamblea Legislativa para emitir títulos valores en el mercado internacional y realizar los procesos de contratación de los servicios requeridos para acceder a dichos mercados. Por lo general, las leyes que autorizan la emisión en los mercados internacionales señalan que su fin es convertir deuda interna en deuda externa o cancelar deuda externa para mejorar las condiciones en términos de plazo y tasa de interés efectiva.

El financiamiento vía colocación de valores y préstamos puede clasificarse en deuda interna y deuda externa. Sobre el tema, la Procuraduría General de la República (PGR) en el Dictamen C-042-2010 de 18 de marzo de 2010, señala como deuda interna:

(...) la emitida y pagada dentro del país, deuda que se rige por las leyes nacionales y respecto de la cual son competentes los tribunales nacionales (...)”.

En Costa Rica, la deuda interna del Gobierno Central se constituye en el rubro de mayor participación, con un peso relativo de más del 76% del total de la deuda, en los últimos seis años. A noviembre 2021, el saldo de la deuda pública del Gobierno Central ascendió a ¢27.095.668 millones, de los cuales un total de ¢20.660.267 millones correspondió a deuda emitida dentro del país y por tanto deuda que se rige por las leyes nacionales. En otras palabras, un 76,2% del saldo de la deuda se rige bajo las condiciones pactadas en el mercado de deuda pública local.

Participación porcentual

de la deuda interna y externa del Gobierno Central

2016-2021

Fuente: Ministerio de Hacienda

Nota: El dato del 2021 corresponde al saldo registrado a noviembre.

El mercado de valores local se caracteriza por contar con grandes inversores, los cuales provienen del sector bancario, fondos de pensión, fondos de inversión y seguros, así como una base de inversionistas físicos, entre otros. Las emisiones del Gobierno de Costa Rica, representan una importante cuota de las emisiones que se colocan en el mercado primario de valores costarricense.

Debe tenerse presente que el sector financiero (banca, pensiones, valores, seguros y otros) deben cumplir con una serie de regulaciones prudenciales y decisiones estratégicas referentes a los principios de diversificación, gestión de riesgos, indicadores y límites de inversión, que podrían afectar la demanda de los instrumentos financieros ofrecidos por el Ministerio de Hacienda en el mercado local, y por ende reducir las posibilidades de cubrir las necesidades de financiamiento del Ministerio de Hacienda.

Si el Estado costarricense no es capaz de atender las necesidades de financiamiento, podría verse forzado a aumentar las tasas de interés faciales de las nuevas emisiones, o experimentar una baja en los precios de los instrumentos en circulación para adecuar los rendimientos a las nuevas condiciones de mercado. Esta variación de las condiciones de mercado, que implica un aumento de los rendimientos de colocación, se traduciría en que la financiación de la inversión de las empresas resultaría más difícil y onerosa, lo cual resultará en que ciertas inversiones de carácter privado dejen de ser rentables. Esta afectación en la rentabilidad de los proyectos de inversión privada es el fenómeno conocido como efecto desplazamiento o efecto expulsión (“crowding-out”).

La forma de mitigar la aparición del efecto desplazamiento es con la promoción y expansión del mercado de deuda pública local, pues de esta forma no se limitaría la disponibilidad de recursos exclusivamente a la capacidad de ahorro interno de la economía costarricense, sino que una apertura del mercado de deuda pública local a inversores extraterritoriales, permitiría atraer recursos de ahorro externo y de esta forma fomentar la inversión extranjera de portafolio en títulos valores emitidos bajo la legislación costarricense.

En otras palabras, se pretende que la inversión extranjera de portafolio, se convierta en una fuente adicional de recursos en el mercado de deuda pública local, y por ende, para la economía costarricense. La promoción y apertura del mercado de deuda pública permitirá a los inversores extraterritoriales decidir por criterios de gestión de portafolio su participación en el mercado de deuda pública local. Y al Ministerio de Hacienda aumentar la participación de inversores en los mecanismos de colocación de sus títulos valores.

La participación de inversionistas no residentes ha sido baja, nunca ha superado más allá del 6%, y concretamente en los últimos dos años se ha reducido. A junio de 2021, el monto de la deuda interna en posesión de inversionistas no residentes es de ¢461.128 millones, lo cual representa un 2% del monto de la deuda interna en circulación. Por lo que existe un importante margen para incrementar la participación de inversionistas no residentes en el mercado de deuda pública local.

Tenencia de la Deuda Interna del Gobierno Central

por clasificación de residencia % del total

(2016-2021)

Fuente: Ministerio de Hacienda

Nota: El dato del 2021 es el saldo registrado a junio.

En términos generales los beneficios esperados de la promoción y apertura del mercado de deuda pública, son los siguientes:

  • Ampliar la base de inversionistas de la deuda pública. El facilitar el acceso de inversores extraterritoriales a los mecanismos de negociación de la deuda pública local, ampliaría la cantidad de participantes y con ello la disponibilidad de fondos prestables para atender las necesidades de financiamiento del Estado costarricense.

Esto le permitiría al Ministerio de Hacienda diversificar los tenedores de la deuda pública y no depender únicamente de la base inversora local. Asimismo, el aumento de la base inversora implicaría aumentar la heterogeneidad en la gestión de portafolios, pues estos podrían variar por sus horizontes de inversión, preferencias de riesgos y costo de su liquidez. Todos estos aspectos son relevantes para llevar a cabo una profundización de la liquidez, tanto de mercado primario como del mercado secundario.

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