PROYECTO DE LEY REFORMA AL INCISO B) DEL ARTÍCULO 3 DE LA LEY N° 9988 “CONTRATOS DE PRÉSTAMOS SUSCRITOS ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO Y EL BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA PARA FINANCIA EL PROGRAMA DE GESTIÓN FISCAL Y DE DESCARBONIZACIÓN” Y DEROGATORIA DE LEY N° 10106 “CREACIÓN DEL FONDO NACIONAL DE AVALES PARA EL APOYO A LAS EMPRESAS AFECTADAS POR EL COVID-19 Y LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA”

EmisorN° 10279
Número de registroIN2022667342
Fecha de publicación12 Agosto 2022

PROYECTO DE LEY

REFORMA AL INCISO B) DEL ARTÍCULO 3 DE LA

LEY N° 9988 “CONTRATOS DE PRÉSTAMOS SUSCRITOS

ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

Y EL BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA PARA FINANCIA EL PROGRAMA DE GESTIÓN FISCAL Y DE DESCARBONIZACIÓN” Y DEROGATORIA DE LEY N° 10106 “CREACIÓN DEL FONDO NACIONAL DE AVALES PARA EL APOYO A LAS EMPRESAS AFECTADAS POR EL COVID-19

Y LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA”

Expediente N° 23.253

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

La Asamblea Legislativa tomó la decisión de crear un Fondo Nacional de Avales para apoyar a las empresas afectadas por el COVID-19, mediante la aprobación del expediente legislativo N° 22.144, el 20 diciembre 2021, expediente que inició su trámite legislativo en agosto del 2020. Durante su tramitación legislativa la Ley N°10.106 fue objeto de una discusión legislativa que se materializó en múltiples cambios, hasta culminar en el texto que finalmente fue aprobado.

En su exposición de motivos, se argumentaba la necesidad de facilitar el acceso al crédito para apoyar a las personas físicas y jurídicas para que pudieran sostener y reactivar sus operaciones, y con ello proteger y generar empleo. De ahí que se plantearabrindar mecanismos de garantía, tales como los avales por pérdida esperada, resulta un instrumento idóneo en procura de tal fin, ya que, con esto, las entidades financieras supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), relajarían la valoración de riesgo de las solicitudes que hagan las personas interesadas para poder acceder a financiamiento, que les permita salir avante con sus operaciones comerciales y empresariales…”

Ciertamente, es indispensable para el país continuar avanzando en la adopción de medidas que faciliten el acceso al crédito. Lo anterior debe hacerse asegurando que las acciones no reproduzcan esfuerzos que ya realiza el Estado, se caractericen por su agilidad y simplicidad, respondan a un sentido de oportunidad, además de beneficiar directamente a las empresas. Así, la Ley N°10.106, tanto en su texto como en su implementación, presenta varias debilidades:

Duplicidad de esfuerzos. La propuesta inicial de proyecto transcurrió con participación de diversos actores en el rol de fiduciario o unidad ejecutora del fideicomiso planteado, comenzando por el Instituto Nacional de Seguros, pasando por el Banco Centroamericano de Integración Económica hasta llegar al Banco Popular, mediante el Fodemipyme.

Pero en realidad, hay alternativas muy puntuales como el Sistema de Banca para el Desarrollo, claro está, introduciéndole reformas de varios niveles a su funcionamiento actual, que pueden permitir crear un verdadero programa de avales, con la ventaja además de emplear su estructura y Consejo Rector para tales fines, sin necesidad de acudir a nueva estructura y a la creación de un nuevo Consejo Rector como resultó en el Ley N°10.106.

A esto abona lo planteado por la diputada León Marchena en el acta del Plenario Legislativo del 14 de diciembre de 2021, cuando afirmó: Esa discusión país pasa por analizar si Costa Rica debería tener tantos fondos de avales como tiene en este momento, o si deberíamos de centralizar todos esos fondos de avales en un gran fondo de avales nacionales…”

Tenemos el fondo del IMAS, el Fideimas; tenemos el Sistema de Banca para el Desarrollo con un fondo de avales; tenemos Fodemipyme. Ahora tenemos este fondo de avales y quizá si uno sigue haciendo el inventario encuentra más fondos de avales, para los cuales cada uno requiere de una administración, cada uno requiere de costos, cada uno requiere de duplicidades, para atender un fin que es prácticamente el mismo fin en todos los casos”.

Nótese que, el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo se encuentra integrado por distintos sectores productivos, incluyendo los ministros (as) del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), y Ministro de Turismo / Presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), actores que precisamente representan a los sectores que busca ayudar la Ley N°10.106.

En suma, el Sistema de Banca para el Desarrollo remozado y reforzado, ofrecía una alternativa de apoyo a los sectores para la creación de un verdadero programa de avales. Esto es coherente con la evidencia latinoamericana[1] donde la ejecución de este tipo de programas suele hacerse por medio de la constitución de entidades externas al Ministerio de Hacienda o la contratación de fideicomisos de administración de fondos, lo cual permite que: i) se agilice el acceso al crédito para las micro, pequeñas y medianas empresas mediante el otorgamiento de garantías, ii) se genere seguridad jurídica para los interesados, iii) se cuente con un cuadro técnico e infraestructura adecuada para atender todos los trámites previstos y brindar la información necesaria y, iv) evitar que se realicen riesgos como eventuales problemas de presupuestación que pongan en riesgo la liquidez del fondo o programa.

Pérdida de oportunidad. Aunque loable en sus propósitos, la aprobación de la Ley N. 10.106 perdió su sentido de oportunidad, pues su aprobación tuvo que superar un largo camino de discusión legislativa motivada por las distintas versiones presentada por el Poder Ejecutivo de entonces, lo que produjo una aprobación extemporánea de la ley, pues la idea original era ayudar oportunamente a las MIPYMES afectadas por pandemia.

Como ya se indicó la Ley inició su fase de discusión legislativa en agosto del 2020 y su publicación como Ley de la República tuvo lugar en enero del 2022, momento para el cual el país ya se encontraba fuera de los momentos más críticos de afectación de la pandemia.

A pesar de un contexto internacional caracterizado por la desaceleración de la economía y el incremento en los precios de las materias primas, así como de una mayor incertidumbre global, todo ello exacerbado por la guerra en Ucrania, la economía costarricense crece a buen ritmo. En abril del 2022 la variación interanual del Índice mensual de actividad económica (IMAE) fue 8,3%, explicado principalmente por la evolución de restaurantes y hoteles, la construcción, la manufactura y los servicios empresariales. La mayoría de las industrias superan el nivel de producción registrado previo al inicio de la pandemia (ver gráfico 1).

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Objetivo en discusión. El objetivo de considerar empresas que demuestren afectación por la pandemia y que aún no se hayan recuperado, es bastante discutible, por cuanto la gran mayoría de las empresas afectadas por la pandemia fueron atendidas con programas lanzados por el Sistema Bancario en 2020 y 2021.

De hecho, desde la declaratoria de emergencia nacional y conforme las medidas de restricción y distanciamiento social empezaron a impactar la economía local, las autoridades financieras adoptaron medidas enfocadas en mejorar el acceso al crédito; contribuir en el otorgamiento expedito de prórrogas, restructuraciones o refinanciamientos a los deudores; mitigar el efecto económico y el impacto sobre el desempleo; y velar por la estabilidad y solidez del sistema financiero. En febrero del 2021, por ejemplo, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) prorrogó las medidas de flexibilización crediticia hasta el 31 de diciembre del 2021, con el fin de ayudar a los hogares y empresas costarricenses que se han visto afectadas por la pandemia del COVID-19, medidas como las siguientes:

a) La posibilidad de efectuar prórrogas, refinanciamientos y readecuaciones sin necesidad de realizar análisis de estrés de deudores.

b) La suspensión temporal del concepto de “operación especial”, con el objetivo de que las entidades continúen enfocando sus esfuerzos hacia la modificación de las condiciones contractuales de los créditos que requieren sus deudores.

c) La flexibilización temporal de los requerimientos de capital asociados al plazo de las operaciones y a la medición de riesgos de mercado.

4- Costo fiscal. En la coyuntura actual, la Ley N° 10.106 resulta en un costo excesivamente alto para el Estado (US$ 270 millones) que no se encuentra acorde con las prioridades fiscales y la situación económica del país. Es indispensable revalorar el destino de los recursos a otros objetivos de política pública que pueden ayudar de forma más efectiva y general a crear un clima de mayor estabilidad y favorable a la actividad económica.

Aunque el comportamiento fiscal al primer trimestre del 2022 ha sido positivo, se debe tener cautela. Al cierre de marzo del 2022 el balance primario del Gobierno Central ascendió a 0,85% del PIB, el mejor en casi dos décadas gracias a una mejora significativa de los ingresos fiscales junto a una contención y reducción del gasto público. No obstante, para los próximos años se tienen una serie de vencimientos en moneda extranjera, principalmente concentrados entre 2023 y 2026, que hacen crítico contar con financiamiento que permita atender estas necesidades, sin atentar contra el mercado cambiario. Así, los recursos provenientes de la Ley N° 10.106 podrían utilizarse como apoyo presupuestario, a fin de evitar una participación agresiva por parte del Ministerio de Hacienda en el mercado cambiario que genere una fuerte presión sobre el tipo de cambio.

5- Beneficiarios. No existe en la Ley una delimitación clara del apoyo directo a las MIPYMES, lo que abre la posibilidad para que empresas de cualquier tamaño se acojan con sus deudas a los avales creados en esta ley. Durante la discusión legislativa la diputada León Marchena señaló: “Si bien es cierto logramos que los recursos fueran distribuidos cincuenta-cincuenta, cincuenta para empresas grandes y cincuenta para medianas y pequeñas, y microempresas, lo cierto es que ese cincuenta por ciento en el cual se meten en una sola bolsa a las medianas, a las pequeñas y a las microempresas va a hacer que entre ellas mismas se una competencia fuerte por esos recursos. Y, de esa...

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