REFORMA DEL ARTÍCULO 6. FISCALIZACION PARAR GARANTIZAR LA CALIDAD DE LA RED VIAL NACIONAL, DE LA LEY N.º 8114, LEY DE SIMPLIFICACIÓNY EFICIENCIA TRIBUTARIAS, Y SUS REFORMAS
| Fecha de publicación | 27 Julio 2021 |
| Número de registro | IN2021567982 |
| Emisor | Poder Legislativo |
REFORMA DEL ARTÍCULO 6. FISCALIZACION PARAR
GARANTIZAR LA CALIDAD DE LA RED VIAL
NACIONAL, DE LA LEY N.º 8114, LEY DE
SIMPLIFICACIÓNY EFICIENCIA
TRIBUTARIAS, Y SUS REFORMAS
Expediente N° 22.571
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
Actualmente la red vial costarricense e infraestructura pública se encuentran rodeados de diversas críticas y dudas sobre la calidad de sus obras, vida útil y sobreprecios debido a actos de corrupción entre empresas privadas en coordinación a la institucionalidad del estado; representados por el MOPT y el CONAVI.
El Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme UCR) tiene un rol estratégico para el estado las tareas de fiscalización y procesos de auditorías. Tras 19 años de existir bajo el mandato de la Ley N.°8114, su función ha constado esencencialmente en auditar gran parte de las obras viales más relevantes que se han ejecutado en Costa Rica. Los cuantiosos casos de fracaso en la planificación, ejecución y gestión de la infraestructura vial invisibilizan la labor de la auditoría técnica, pero en realidad los hallazgos emitidos y sus respectivas recomendaciones han servido de insumo para mejoras en la calidad de los proyectos viales que actualmente se ejecutan.
En cuanto a las funciones establecidas mediante la Ley N.º 8603, “Ley de modificación de la ley de simplificación y eficiencia tributarias”, el legislador estableció en el artículo 6 las labores que a su juicio debía realizar el Lanamme, con el propósito de cumplir con el objetivo específico al que estaban destinados los recursos, sea garantizar la calidad de la red vial y que los recursos públicos se inviertan en dicha red de la forma más eficiente posible.
Lamentablemente, los informes de auditoría técnica sobre conservación vial e infraestructura son archivados por el Consejo Nacional de Vialidad o, en el mejor de los casos son tomados sus sugerencias de forma parcial, dejando valiosas advertencias y recomendaciones, que evitarían grandes pérdidas al estado en recursos otorgados a obras que presentan deficiencias alarmantes.
En el Informe LM-PI-AT-022-2018 “15 años de fiscalización del sector vial en Costa Rica: La experiencia de la Auditoría Técnica del LanammeUCR 2002-2017”, se resumen los siguientes hallazgos:
- Las principales debilidades que se han presentado se encuentran en los diseños de mezclas asfálticas, diseños de la estructura de pavimento (capas del pavimento), diseño de drenajes y diseños geométricos del trazado de las carreteras.
- Algunos de los hallazgos u observaciones están relacionados con sobreestimación de valores de resistencia del suelo, valores de bombeo inadecuado inconsistencias en la proyección del tránsito e insuficiencia en el sistema de drenajes en cuando a su capacidad hidráulica.
- También diseños de mezclas asfálticas, que se encontraron incompletos o insuficientes, donde a pesar de haber presentado un diseño adecuado la mezcla colocada en sitio no cumple con lo definido.
- Igualmente, los diseños estructurales de pavimentos han presentado deficiencias como uso de un valor de tránsito promedio diario sin respaldo técnico, construcción de carriles que no cumplen el soporte de cargas del tránsito o incluso ausencia de diseño en algunas obras, tal como se observa en la siguiente Figura.
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A partir de estos hallazgos y muchos otros planteados en el Informe, desarrollados durante varios años y mediante casos reales observados en visitas técnicas, inspectores de obra y a profesionales. Y de acuerdo a las necesidades detectadas se encontraron áreas donde se deben buscar mejoras en el ámbito de la Red Vial Nacional de Costa Rica.
Así, con el fin de analizar la amplia variedad hallazgos y observaciones de auditoría técnica en el período 2002-2017, se establecieron para la función del ente auditor siete categorías: Gestión y Planificación, Diseño, Construcción, Inspección, Control De Calidad, Desempeño (de las obras) y Seguridad Vial.
Los aspectos relacionados con gestión y planificación de obras y el control de calidad de materiales fueron los más evidenciados. En cuanto a este tema, sobresalen debilidades relacionadas con el sistema de pago, los requisitos contractuales y variaciones en el monto, objeto y plazo de los contratos.
Con relación a asuntos de Control de Calidad, se evidencian debilidades en las especificaciones y falencias en los ensayos para el control de la calidad de los materiales en las obras viales.
Y así con las demás categorías. Una breve descripción de cada una de estas se presenta en la siguiente figura:
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En esta misma idea, según lo establecido en la Ley N.°8114, Lanamme ha generado durante el período 2002-2017 un total de 2573 hallazgos u observaciones de auditoría técnica, los cuales han sido reportados a la Administración desde el año 2002.
De estos, las categorías donde más se presentaron anomalías en el período analizado fueron gestión y planificación (26,4%), control de calidad (22%), desempeño (12,2%) y construcción (12,1%). Desempeño (12,2%), Inspección (8,2%), Seguridad Vial (7,7%), Diseño (2,2%) y Acotaciones positivas (9,3%).
De lo anterior, amerita destacar que en cuanto a “Inspección” y “Control de Calidad”, se detallan que, si se pasan por alto obras con debilidades constructivas o en la calidad de los materiales, sea porque no se inspeccionó o porque no hubo la suficiente cantidad de ensayos de laboratorio a un material, automáticamente sube el riesgo de aparición de deterioros antes de que finalice el período de vida útil del diseño.
Por otro lado, en el caso de la actividad de conservación vial, se determinó que para el período de 2012-2017, las zonas de conservación vial con mayor cantidad de hallazgos u observaciones determinadas por visitas realizadas fueron Santa Cruz, Puntarenas y Limón.
En general se puede determinar que los resultados presentados por este Laboratorio, constituyen un valioso insumo para que la Administración establezca acciones que contribuyan a superar las barreras en la gestión vial que el LanammeUCR ha identificado y comunicado desde el año 2002, a través de la Unidad de Auditoría Técnica de su Programa de Infraestructura del Transporte (PITRA), mejorando así la eficiencia de la inversión realizada en estas obras.
En la siguiente figura, relacionada con el rubro de “Construcción” se puede observar una amplia variedad de temas donde se han reportado debilidades en los procesos constructivos:
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En cuanto a la categoría de “Desempeño”, la cual reviste de importancia en el tanto muestra la eficacia de la inversión hecha en la red vial nacional. Se denotan problemas como los “deterioros prematuros”, siendo una de las clases de observación más frecuentes. Así como otros presentes en la siguiente figura:
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Por lo anteriormente descrito se presenta esta iniciativa de Ley, que tiene el objetivo que las recomendaciones resultantes de las auditorías realizadas a proyectos en ejecución y de las evaluaciones efectuadas a la red vial nacional y cantonal, las carreteras y los puentes en concesión y otras obras viales complementarias, realizadas por el Lanamme UCR, sean vinculantes para el Consejo Nacional de Vialidad, así como para el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Es decir, se define claramente que las disposiciones resultantes de las auditorías técnicas de Lanamme UCR relacionadas con la red vial nacional y cantonal en la ejecución de obras deberán ser vinculantes y acatadas obligatoriamente por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las Municipalidades.
Diferentes instituciones del estado señalan la importancia para el país sobre las auditorias y fiscalización para garantizar la calidad de las obras entre ellas:
La Procuraduría General de la República en oficio C-087-2002, de fecha 04 de abril del año 2002, señaló:
“...La fiscalización que realiza la Universidad de Costa Rica a través del Laboratorio es una fiscalización externa, que trasciende los contratos de mérito y, por ende, obras específicas, para abarcar la totalidad de la red nacional pavimentada (por ende, proyectos ya finiquitados) y que incluso podría considerarse “superior”, en el sentido en que debe fiscalizar también los laboratorios que realizan análisis de calidad, auditar proyectos en ejecución, entre otros aspectos, evaluar la capacidad estructural y determinar los problemas de vulnerabilidad y riesgos de esa red, lo cual implica una fiscalización a quienes podrían estar fiscalizando proyectos concretos”.
Por su parte, la Contraloría General de la República, en su informe N.º DFOE-OP-IF-7-2010, de 30 de abril de 2010, señala lo clave para nuestro estado la necesidad de la coordinación con las instituciones del estado encargadas de las obras de la red vial y lo urgente que los señalamientos de Lanamme sean vinculantes:
“Resulta sumamente difícil para el Laboratorio maximizar el impacto de sus funciones en las inversiones públicas en carreteras, si estas no son coordinadas con el ministro rector del sector de infraestructura y transportes, dentro de todo el engranaje de este sector, donde tanto el Lanamme UCR como las otras entidades del sector tengan claro su rol respecto del ejercicio de las funciones de Lanamme UCR, sus potencialidades, la factibilidad de hacer uso de esas potencialidades y, quizá lo más importante la vinculación o no de atender los resultados de sus investigaciones, evaluaciones bienales y de las auditorías técnicas. Esta falta de coordinación también se da con respecto a las municipalidades
Ahora bien, esta no es la primera vez que se discute un proyecto de esta naturaleza en la Asamblea Legislativa. Anteriormente, proyectos como este fueron consultados a la Sala Constitucional, por lo cual es menester rescatar la resolución. Nº 2013014411, en el cual este Tribunal indicio categóricamente lo siguiente:
“No existe alterac...
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