REFORMA DEL ARTÍCULO 6 DEL TÍTULO IV DE LA LEY N.° 9635, FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, PARA EXCEPCIONAR A LOS ENTES PÚBLICOS NO ESTATALES DE LA APLICACIÓN DE LA REGLA FISCAL

Fecha de publicación21 Diciembre 2021
Número de registroIN2021610124
EmisorPoder Legislativo

REFORMA DEL ARTÍCULO 6 DEL TÍTULO IV DE LA LEY N.° 9635,

FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS,

PARA EXCEPCIONAR A LOS ENTES PÚBLICOS

NO ESTATALES DE LA APLICACIÓN

DE LA REGLA FISCAL

Expediente N.° 22.823

ASAMBLEA LEGISLATIVA

Con la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N.° 9635, de 3 de diciembre de 2018, se incorporó en el ordenamiento jurídico patrio el título IV denominado de la “Responsabilidad Fiscal de la República” mucho mejor conocido como la regla fiscal.

En una gran cantidad de países, la aprobación de las denominadas leyes de responsabilidad fiscal, (reglas fiscales) ha sido principalmente utilizada para el control y la sostenibilidad de los desequilibrios fiscales en la dinámica de la actividad financiera estatal, es decir, el objeto fundamental de la aprobación y posterior aplicación de las reglas fiscales es básicamente contribuir a la estabilidad macroeconómica del Estado y a la estabilización de sus cuentas fiscales, toda vez que estas son restricciones permanentes de política fiscal del Estado, que se manifiestan por medio de indicadores de resultados, tales como el déficit fiscal, el nivel de deuda pública o el componente de gastos estatales.

Claramente, lo que el legislador pretende con la aprobación de la regla fiscal es que el Estado pueda contar con una legislación tendiente a incrementar, en sus finanzas públicas, el ahorro en tiempos de auge y el control del gasto en tiempos de desaceleración y este es el objetivo del título IV de la Ley N.° 9635, tal y como lo establece su artículo 4, que establece reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal.

Sin embargo, por virtud del citado título IV, en nuestro sistema económico público la regla fiscal se le aplicó a entidades que no forman parte del sector público propiamente dicho como los entes públicos no estatales, cuyos presupuestos no tienen injerencia alguna en la imposición de límites al crecimiento del gasto corriente del Estado, que es el objetivo primario del establecimiento de la regla fiscal.

Es así como, en términos prácticos, se limita el crecimiento del gasto corriente a los entes públicos no estatales en función de indicadores que solamente le aplican, por ejemplo, al nivel de la deuda del Gobierno central en relación con el PIB. La ley los incluye y, aunque si bien presentan características similares a las demás instituciones, ostentan una naturaleza jurídica radicalmente distinta.

Es por ello que en el caso de los entes públicos no estatales, se produce una regulación injustificada del control presupuestario de este tipo de entes, pues siendo que la regla fiscal, con se ha dicho, ha sido principalmente utilizada para el control y la sostenibilidad de los desequilibrios fiscales en la dinámica de la actividad financiera estatal, es decir, se trata básicamente de contribuir a la estabilidad macroeconómica del Estado y a la estabilización de sus cuentas fiscales, por eso el establecimiento de la regla fiscal comprende restricciones permanentes de política fiscal del Estado, que se manifiestan por medio de indicadores de resultados, tales como el déficit fiscal, el nivel de deuda pública o el componente de gastos estatales.

Según lo dicho, la regulación del gasto en los entes públicos no estatales no tiene nada que ver con los objetivos del establecimiento de la regla fiscal; la naturaleza jurídica de estos entes y la constitución de su patrimonio hace que la aplicación de la regla fiscal a esos entes, no le genere al Estado beneficio limitándoles el crecimiento del gasto corriente, toda vez que el control y la sostenibilidad de los desequilibrios fiscales en la dinámica de la actividad financiera estatal, no tiene ninguna consecuencia para los entes públicos no estatales ni, al contrario, el crecimiento del gasto, o el control y la sostenibilidad de los desequilibrios fiscales en la dinámica de la actividad financiera de las entidades públicas no estatales, no tiene ninguna consecuencia ni relevancia en la dinámica financiera de los fondos públicos del Estado, ello es, como de seguido se verá, consecuencia directa de la naturaleza jurídica de los entes públicos no estatales.

La naturaleza jurídica corporativa de los entes públicos no estatales. La corporación de derecho público se ubica dentro de lo que la doctrina ha denominado administración corporativa, definición que incluye principalmente todas aquellas entidades públicas que representan intereses profesionales o económicos, las cuales han sido calificadas dentro de las llamadas corporaciones de derecho público; estas agrupaciones de particulares están dotadas de personalidad jurídica pública que junto a la defensa de intereses estrictamente privados, propios de los miembros integrantes ejercen determinadas funciones públicas. Son personas jurídicas reconocidas por el derecho como representativas de centros autónomos de intereses.

En nuestro medio ha sido don Eduardo Ortiz[3] quien con mayor profundidad ha descrito y analizado este tipo de entes. Sobre este concepto de ente público no estatal encuadrado dentro de lo que se denomina corporaciones de derecho público, lo define “como un grupo que autoadministra sus intereses mediante su organización en un ente público exponente y gestor de ellos.” Don Eduardo resume la esencia de este tipo de entes públicos no estatales en tres notas características: I) La existencia de un grupo; II) La elección del grupo en un ente jurídico (con personalidad) exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de fusión y naturaleza diversas una Asamblea General o reunión del grupo que es el órgano Supremo de la entidad de funcionamiento periódico o extraordinario que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados del ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas presupuestos normas etc.); y un cuerpo colegiado llamado consejo o junta directiva que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la Asamblea General, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; III) El origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante en relación con el grupo de base. La Junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la Asamblea General y representan su voluntad.”

Estas entidades se manifiestan sobre la base de una personalidad jurídica pública, son personas jurídicas públicas pertenecientes a la categoría de corporaciones y son creadas por los poderes públicos, lo cual las diferencias de las asociaciones, de ahí su naturaleza pública. Se configuran como grupos de personas que asumen el rol de miembros, que se organizan en el interés común, por lo que participan en la organización y administración del ente y en tanto que la voluntad de las personas que la integran la corporación conforma, al mismo tiempo, la voluntad de estas a través del fenómeno de la representación. En ese sentido, debe quedar claro que, debido a su propia naturaleza, el principio de organización que rige en el caso de los entes públicos no estatales es el principio de autodeterminación o autogobierno, lo cual no significa otra cosa más que son los miembros interesados los que gestionan sus propios asuntos.

Lo expuesto es avalado por nuestra Sala Constitucional cuando ella “opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada Administración Corporativa, que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos...

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