Reforma del Derecho Administrativo codificado frente a la globalización y la sociedad del conocimiento: A 30 años de la promulgación de la LGAP
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2020-2050 |
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Ver nota 1
Cuando se habla de codificación del Derecho administrativo en nuestro medio, inmediatamente pensamos en la LGAP que este año cumplió su 30 aniversario. A través de estas reflexiones nos proponemos analizar el proceso de codificación, las acepciones de ese término, su
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fundamento ius-filosófico, su componente político y constitucional, sus fines y esclarecer si en nuestros días la codificación tiene vigencia o no. Nos plantearemos si la codificación del Derecho administrativo debe ser integral o parcial, si resulta oportuna y posible, habida cuenta de algunas características singulares de nuestra disciplina jurídica y de varios factores históricos y sociales como la sociedad de la información, el uso de las TIC´s, la globalización, la experiencia práctica de 30 años en su aplicación y del Derecho de la Constitución. Ulteriormente, determinaremos si la codificación del Derecho Administrativo tiene actualidad y cuáles son sus perspectivas, haciendo énfasis particular en todas aquellas medidas y previsiones que, desde nuestra perspectiva, deben orientar la tarea codificadora en el Derecho Administrativo.
Esclarecido ese panorama general, pasaremos a efectuar un juicio crítico de la LGAP de 1978, como un primer paso en un proceso que tendremos que determinar si ha sido de pre-codificación o de codificación. El análisis de la LGAP pasará por determinar si la labor del legislador ordinario de 1978 fue suficiente o no para la época, para, finalmente, establecer con claridad, frente a fenómenos que han revolucionado y aportado nuevos enfoques para el Derecho administrativo, si la LGAP se ajusta y responde a las nuevas exigencias sociales, económicas y políticas o a los planteamientos de nuestra disciplina jurídica bajo el prisma del siglo XXI.
Falzea ha manifestado que un código constituye lo que la cultura humana ha producido de más evolucionado y perfecto en el sistema cultural del Derecho, ofreciendo a los ciudadanos irremplazables instrumentos de conocimiento de las reglas que rigen su actividad2.
En cuanto a la expresión codificación se puede emplear en dos sentidos3uno más antiguo y otro relativamente moderno -por cuanto el proceso codificador tiene más de 200 años de haberse iniciado-.
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Según una acepción antigua, la codificación hace referencia a una recopilación de leyes o normas jurídicas de carácter sectorial surgidas aislada y esporádicamente que se encuentran dispersas y que no forman un solo cuerpo, por lo que conservan sus particularidades o fisonomía inicial4 (v. gr. Corpus iuris civilis del Derecho romano justinianeo, el Corpus iuris canonici del Derecho Canónico, compilaciones pre-justinianeas como los Códigos Gregoriano, Hermogeniano o Teodosiano, las Siete Partidas de Alfonso el Sabio, las Leyes de Indias, la "Novísima recopilación de las leyes de España" de 1805, etc.). Esa reunión de normas puede obedecer a razones de materia o simplemente de seguridad jurídica para conocer el universo normativo existente, por lo que se traduce en una simple acumulación de textos inalterados, desprovistos de unidad y coherencia, referidos a una pluralidad de supuestos concretos y que conservan cada uno su valor y eficacia.
El sentido de codificación más moderno hace referencia a una forma de legislar específica, con lo cual el código comprende un conjunto de normas jurídicas que pertenecen a una rama o disciplina jurídica determinada o parte de ésta, ordenadas sistemática o coherentemente con una pretensión de integridad, suficiencia y unidad5. Estamos hablando, entonces, de un sistema de reglas jurídicas orgánicamente subordinadas y coordinadas, con pretensión de generalidad y de plenitud, ordenadas por institutos jurídicos para regular supuestos de hecho generales y previendo consecuencias jurídicas, también, generales, evitando todo vínculo histórico o casuístico para resolver cualquier conflicto de intereses presente o futuro6. Marienhoff indica que "codificar implicar hacer o formar un código, y esto se logra reduciendo a una unidad orgánica y homogénea, metódica y sistemática, las normas que han de regular una rama
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determinada del derecho"7. Wieacker indica que los código modernos se distinguen "de todas las anteriores fijaciones escritas del Derecho en que no pretender consignar el Derecho (científico o precientífico) existente, ni recopilarlo o mejorarlo ("reformarlo") ni continuarlo (...) sino que tienden a planear extensamente la sociedad mediante nuevas ordenaciones sistemáticas y creadoras (...)"8
Las precisiones anteriores nos permiten distinguir entre "código" y "recopilación" o "compilación", en efecto el código es una ley única que puede tener un contenido vasto -según la rama jurídica regulada- en la que se agrupan sistemáticamente una serie de normas jurídicas, en tanto que la recopilación es la simple reunión de varias leyes dictadas en distintos momentos, conservando cada una la sustantividad propia y que se publica en uno o varios volúmenes para facilitar su manejo9.
De nuestra parte, utilizaremos la expresión codificación conforme con la segunda acepción, es decir, la moderna. Entenderemos, entonces, por codificar una forma muy específica de legislar que consiste en reducir a un estatuto o ley una parte muy importante del ordenamiento jurídico a través de una ordenación sistemática que implica la formulación de un conjunto de principios y de normas generales y abstractas con un claro sentido de permanencia en el tiempo, para facilitar su comprensión, interpretación y aplicación por los operadores jurídicos de una disciplina jurídica determinada10.
Históricamente la codificación surge como un intento de racionalizar y modernizar la vida jurídica de los pueblos, de establecer un derecho común ante la dispersión jurídica existente, sea de normas escritas (leyes, reglamentos, ordenanzas, etc.) y no escritas (v. gr. costumbres), consecuentemente, la codificación, desde un plano ideológico, se vincula con la Ilustración, el racionalismo y el iusnaturalismo racionalista (Escuela Racional del Derecho Natural) que predica la existencia de un Derecho
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racional universal y absolutamente válido -conjunto de principios universales e inmutables que preceden a cualquier ley cognoscibles por la razón humana-, así Pescatore manifesta que la codificación fue "el triunfo de la razón jurídica natural"11. Al respecto se señala que "(...) la Ilustración es un nuevo modo de sentir la vida y de estar en el mundo que pretende (...) convertir el Derecho natural de la razón en el Derecho positivo de los pueblos. De esta manera, la alianza del Derecho natural con la "planificación política y cultural" de la Ilustración produjo, a fines del siglo XVIII y a principios del siglo XIX, la primera oleada de codificaciones modernas en los grandes Estados autoritarios de Europa central y en el occidente europeo, siguiendo el ejemplo de la Francia revolucionaria y, poco más tarde, en las nuevas repúblicas de la América española, como pilares de su independencia"12. De su parte Medrano señala que "Esa forma específica de legislar, la codificación en su sentido moderno, supone -al menos en sus momentos iniciales- una cierta concepción racionalista en cuanto a la virtualidad de la razón humana para crear normas susceptibles de prever de una vez y para siempre, o al menos durante un tiempo prolongado, los comportamientos humanos futuros. Se trata de prescindir así de lo tradicional, lo histórico e inveterado en cuanto éstos tienen de desordenado y de caótico, o al menos de someter lo tradicional, lo histórico e inveterado a una severa crítica para recibirlos y darles nueva vida -ordenada esta vez- mediante las aludidas normas "racionales"13.
En palabras de García de Enterría el sistema nomológico perfecto que preconiza la codificación liberará al ciudadano del complejo de servidumbres, limitaciones, fueros y privilegios del antiguo régimen lo que realiza una serie de aspiraciones rousseaunianas14.
Importa señalar que, ulteriormente, la codificación y, concretamente, el principio inherente a ésta de la plenitud hermética del ordenamiento jurídico o de su auto-integración, es decir, que es pleno y no presenta lagunas, contribuirá al surgimiento del positivismo jurídico al reducir todo el Derecho a la ley del Estado, precisamente por esto...
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