Régimen jurídico-administrativo de las marinas y atracaderos turísticos (Costa Rica)1
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2112-2132 |
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En Costa Rica se toma conciencia de la trascendencia y potencial económico de la actividad náutica de carácter turístico, recreativo y deportivo con la promulgación de la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos No. 7744 de 19 de diciembre de 1997 (en adelante LCOMT) y el Reglamento a la Ley de concesión y funcionamiento de Marinas Turísticas -Decreto Ejecutivo No. 27030-TURMINAE-S-MOPT de 25 de mayo de 1998- (en adelante Reglamento a la LCOMT), dado que, antes de tales instrumentos normativos no existía una regulación de los puertos menores de carácter turístico y deportivo. Ese nuevo régimen jurídico obedece, probablemente, al desarrollo turístico costero intenso que se ha producido en los últimos diez años -sobre todo en el sector de Guanacaste-, a la riqueza y diversidad biológica marina, a la creciente demanda nacional e internacional de servicios náuticos, a la diversificación del turismo y al impulso de políticas públicas de turismo sostenible o ecológico. Prácticamente, antes de la normativa apuntada, la regulación jurídica recaía, preponderantemente, sobre los puertos comerciales, pesqueros y de refugio.
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Las marinas y atracaderos turísticos, evidentemente, constituyen una actividad en la que se conjugan armónicamente la iniciativa privada y el control estatal, para prestar servicios a la actividad náutica turística, deportiva y recreativa. Sin embargo, ese régimen jurídico público no deja de plantear serios desafíos al Derecho Administrativo y Constitucional, puesto que, se tata de una actividad en la que confluyen varias instituciones jurídicas tales como el dominio público costero -zona marítimo terrestre y mar territorial-, las concesiones para el uso o explotación de bienes de dominio público (usos privativos), las limitaciones al Derecho de propiedad, la expropiación, el servicio público impropio o virtual, etc.
Esta modesta contribución -en el marco del Congreso Internacional de Derecho Turístico organizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM- es una primera aproximación al régimen jurídicoadministrativo de las marinas y atracaderos turísticos en Costa Rica, que tiene por objeto describirlo e identificar algunos puntos polémicos, para estimular su discusión y reflexión jurídica.
A.1.- Definición
La marina turística es definida por el artículo 2° de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas (LCOMT) No. 7744 de 19 de 12 de 1997, como "(...) el conjunto de instalaciones, marítimas o terrestres, destinadas a la protección, el abrigo y la prestación de toda clase de servicios a las embarcaciones de recreo, turísticas y deportivas,
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de cualquier bandera e independientemente de su tamaño, así como a los visitantes y usuarios de ellas, nacionales o extranjeros (...)".
Desde esta perspectiva, lo singular de una marina turística es que las instalaciones son levantadas por un sujeto de Derecho privado en bienes de dominio público, como lo constituyen la propia zona marítimo-terrestre, en sus áreas pública y de uso restringido, y el mar territorial -área adyacente cubierta permanentemente por el mar-, con lo cual adquieren un indubitable interés público en su regulación. De otra parte, parece que las marinas turísticas pueden ser configuradas como un servicio público virtual o impropio, puesto que, atienden y satisfacen una necesidad colectiva como lo constituye brindar abrigo, protección y toda clase de servicios a las embarcaciones turísticas, de recreo o deportivas nacionales o extranjeras, sus pasajeros y tripulación. La condición de servicio público virtual es confirmada por cuanto se trata de una actividad prestada por sujetos de
Derecho privado pero sometidas a un fuerte e intenso régimen de Derecho administrativo.
Las circunstancias de encontrarse involucrados bienes de dominio público y de tratarse de un servicio público virtual, determinan que es una actividad de gran interés para el Derecho Administrativo, tanto que el legislador ordinario se ocupa del tema a través de una ley sectorial.
A.2.- Infraestructura marina turística
De acuerdo con la LCOMT (artículo 2°) forman parte de una marina
"(...) los inmuebles, las instalaciones, las vías de acceso a las distintas áreas y los demás bienes en propiedad privada, destinados por sus dueños a brindar servicios a la marina turística, y que se hayan considerado en la concesión (...)".
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Esta norma plantea una cuestión jurídico administrativa de gran relevancia que consiste en que los bienes de titularidad privada, esto es, de la empresa turística que desarrolla la marina que estén destinados a brindar servicios y contemplados en la concesión resultan afectados al dominio público. Así, el referido precepto legislativo dispone que "(...) Para afectar estos bienes, es necesario que sus dueños acepten, en forma expresa, tal afectación, que debe ser incorporada a la planificación del proyecto. La cesión será determinada por la Comisión Interinstitucional de marinas y atracaderos turísticos, que deberá considerar lo dispuesto por el
Plan Regulador Costero de la zona que se trate (...)". Esta última parte de la norma de comentario puede ser un tanto discutible, por cuanto, el legislador no menciona, en ningún momento, el tema de la expropiación y de la indemnización previa, tal y como lo estatuye el artículo 45 de la
Constitución Política al establecer el principio de la intangibilidad del patrimonio. En nuestro criterio, no basta con que el propietario, esto es, la empresa turística que pone en operación y administra la marina otorgue su consentimiento expreso para la cesión respectiva -del dominio privado al público-, es preciso que se produzca una expropiación por razones de utilidad pública y se le indemnice a éste, de lo contrario, se produce una confiscación o expropiación de hecho. En esencia, se trata de un sacrificio singular que le impone a la empresa que decide construir, operar y administrar la marina y que, por consiguiente, al quebrantarse el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33 de la constitución Política), demanda una indemnización.
A.3.- Servicios mínimos
De conformidad con la LCOMT (artículo 3°) y su Reglamento
(artículo 3°, incisos e y f), las marinas deben contar con una infraestructura
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Régimen jurídico-administrativo de las marinas y atracaderos turísticos (Costa Rica) y servicios mínimos -so pena de la caducidad de la concesión- que son los siguientes:
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Señalamiento para la entrada y salida de embarcaciones, de acuerdo con las normas técnicas y con respeto de las convenciones internacionales; b) instalaciones para el atraque y amarre que permitan atender un mínimo de embarcaciones; c) suministro de agua potable y energía eléctrica para las embarcaciones que lo requieran; d) suministro de combustible y lubricantes; e) iluminación general adecuada y vigilancia permanente; f) medios de varado y botadura; g) mantenimiento de embarcaciones y reparaciones menores de emergencia; h) oficina de radiocomunicaciones para informar de las condiciones climáticas y rutas de navegación; i) equipo contra incendios; j) baños y servicios sanitarios; k) recolección y disposición de desechos y aceite y planta de tratamiento de aguas residuales; l) oficina administrativa del concesionario con el registro de los usuarios; m) instalaciones para que las autoridades públicas ejerzan las competencias de control; n) póliza de seguros que cubra la responsabilidad del concesionario; ñ) personal capacitado para la operación de la marina; o) parqueo con capacidad para un vehículo por cada dos barcos; p) edificios comerciales.
El artículo 2° LCOMT, párrafo in fine, define los atracaderos turísticos como "(...) los desembarcaderos, los muelles fijos o flotantes, las rampas y otras obras necesarias a fin de permitir, para el disfrute y la seguridad de los turistas el atraque de embarcaciones recreativas y deportivas menores".
El Reglamento a la LCOMT (artículo 6°, incisos b y c), por su parte, distingue entre atracadero menor y mayor, estableciendo que son
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Régimen jurídico-administrativo de las marinas y atracaderos turísticos (Costa Rica) instalaciones portuarias de un solo puesto de atraque para brindar seguridad a los turistas en el arribo de embarcaciones, respectivamente, hasta 40 metros de eslora o de más de 40 metros.
En esta materia encontramos una serie de competencias de carácter exclusivo o excluyente que se suceden a lo largo del trámite o procedimiento para obtener la concesión y durante la operación de la marina, conferidas a varios órganos, tanto de la administración central como...
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