Reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2173-2193 |
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Ver nota 1
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante el Voto No. 9928-2010 de las 15 hrs. del 9 de junio de 2010, definió, con claridad meridiana, los contornos y características constitucionales de la jurisdicción contencioso-administrativa (plenaria, universal, mixta) y del modelo de justicia administrativa adoptado por el constituyente. El extremo más destacable del Voto No. 9928-2010 es la regla sentada acerca de la reserva constitucional de
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la competencia material de ese orden jurisdiccional por virtud de lo dispuesto en el artículo 49 del texto fundamental.
El Voto No. 9928-2010, surge con motivo de dos acciones de inconstitucionalidad que fueron acumuladas contra los artículos 3, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de 2006, entrada en vigencia el 1° de enero de 2008), 4°, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 de 12 de marzo de 1966) y la jurisprudencia vertida por la Sala Primera de Casación, a la luz del último numeral citado en cuanto remitía a conocimiento y resolución de la jurisdicción laboral cualquier controversia surgida en el seno de una relación de empleo público o estatutaria.
Uno de los puntos capitales del Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010, es resaltar la relevancia de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto encarna el control de legalidad de los poderes públicos, que constituye, junto con el control de constitucionalidad, uno de los ejes fundamentales del Estado de Derecho.
Es así, como la Sala Constitucional señala lo siguiente:
"Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
(...) IV.- REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE UNA COMPETENCIA. El constituyente originario y el poder reformador se ocuparon de definir la competencia material y, por consiguiente, la extensión y alcances de dos jurisdicciones esenciales para el Estado Social y Democrático de Derecho. En efecto, en los ordinales 10 y 48 se establece la competencia material de la jurisdicción constitucional y, en el numeral 49, la de la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior deja patente, en la voluntad del constituyente originario y del poder reformador, la trascendencia tanto del control de constitucionalidad como de legalidad de los poderes públicos en aras de garantizar el goce y ejercicio efectivos de los derechos fundamentales y humanos consagrados, respectivamente, en el texto constitucional y los instrumentos del Derecho Internacional Público. Sin duda
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alguna, tales preceptos constitucionales encarnan lo que la doctrina ha denominado la cláusula regia del Estado Constitucional de Derecho. En lo que se refiere, particularmente, a la jurisdicción contenciosoadministrativa, el artículo 49 constitucional, después de la reforma parcial por virtud de la Ley No. 3124 de 25 de junio de 1963, dispone lo siguiente:
"Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.
La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos.
La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados".
De esta manera, la Sala Constitucional, en cuanto último y definitivo intérprete de la Constitución, deja patente que el constituyente originario o el poder reformador se encargaron de definir la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa (al igual que la constitucional), fenómeno que no se da respecto del resto de las jurisdicciones (v. gr. penal, civil, laboral o agraria). Lo anterior obedece, como se apuntó, a la trascendencia de sendas jurisdicciones (constitucional y contenciosoadministrativa) para actuar la cláusula de Derecho o de juridicidad del Estado. Esta afirmación, no significa que el resto de las jurisdicciones carecen de importancia, por el contrario, únicamente, tiene la finalidad de resaltar la relevancia de las jurisdicciones con que cuentan los ciudadanos o administrados frente a la arbitrariedad de los poderes públicos.
Una de las consecuencias esenciales del Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010, es indicar que a partir del tenor literal del artículo 49 constitucional, nuestro sistema jurídico optó por un modelo judicialista de justicia administrativa, con lo que el control de legalidad de la función administrativa de los poderes públicos le es confiada a un orden jurisdiccional especializado con una competencia material definida constitucionalmente. Lo anterior a diferencia de otros ordenamientos jurídicos, que siguiendo el modelo francés, optaron por un "modelo administrativista", donde la fiscalización de la función administrativa le es confiada a un órgano que no está inserto en la organización jurisdiccional, sino más bien administrativa (v. gr. el Consejo de Estado Francés).
Sobre el particular, la Sala Constitucional indicó lo siguiente:
"IV.- (...) 1°) El constituyente derivado o poder reformador optó por un modelo de justicia administrativa "judicialista",
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esto es, encomendándole a un orden jurisdiccional especializado del Poder Judicial la competencia y atribución de ejercer la fiscalización de la legalidad de la función administrativa, esto es, su conformidad sustancial o adecuación con el bloque de legalidad. Este sistema ofrece garantías y ventajas comparativas considerables para el justiciable, tales como la especialización, lo que acompañado de la carrera judicial dispuesta de manera infra-constitucional, representa una verdadera garantía de acierto y de cumplimiento del imperativo constitucional contenido en el ordinal 41 de la Constitución de una "justicia cumplida"."
Una segunda gran consecuencia que extrae la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, a partir de la exégesis del artículo 49 constitucional, es que hay una clara definición constitucional de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, a través de un concepto jurídico indeterminado que es el de la "función administrativa", el que comprende diversas y múltiples manifestaciones de las administraciones públicas al ejercer sus competencias y prestar servicios públicos. Concepto jurídico indeterminado que, obviamente, no puede ser soslayado por ningún operador o interprete jurídico de la Constitución y, desde luego, del ordenamiento infra-constitucional que desarrolla el artículo 49 de la Constitución. Asimismo, la Sala Constitucional resalta que el concepto jurídico indeterminado englobante de "función administrativa", no permite hacer distinciones o excepciones, con lo que, a nivel constitucional, se consagra, como regla o principio, una jurisdicción contencioso-administrativa "plenaria o universal" que no deja ninguna manifestación de la función administrativa fuera de su esfera de control.
Así, la Sala Constitucional consideró, sobre este tópico, lo siguiente:
"IV.- (...) 2°) El poder reformador definió, con meridiana claridad, la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, al indicar que su objeto es "garantizar la legalidad de la función administrativa". Cabe acotar que la norma constitucional no distingue, de modo que a ese orden jurisdiccional especializado le compete la fiscalización de cualquier manifestación específica de la función administrativa, sin excepciones. El constituyente derivado consagró, así, una justicia administrativa plenaria y universal, evitando que haya reductos o ámbitos de la función administrativa exentos del control o fiscalización de legalidad. La "función administrativa" es un concepto jurídico indeterminado, empleado por el poder reformador a partir de 1963, que comprende o
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engloba cualquier manifestación específica o concreta de ésta, esto es, toda conducta administrativa -por acción u omisión- (v. gr. la actividad formal, las actuaciones...
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