Responsabilidad Administrativa, Constitución y Derechos Fundamentales
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2211-2253 |
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Frecuentemente el instituto de la responsabilidad administrativa es concebido como exclusivo del Derecho Administrativo, sin embargo existen una serie de vertientes de la institución que le atañen directamente al Derecho Constitucional. Sobre el particular, se puede afirmar, sin temor a equívocos, que la responsabilidad administrativa tiene un fuerte asidero en el Derecho de la Constitución -principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales-, incluso muchas de sus aristas específicas no pueden ser comprendidas sin acudir a ese nivel supremo del ordenamiento jurídico. Es así como, respecto de la responsabilidad administrativa, es plenamente
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aplicable la frase de Hauriou en el sentido que las grandes cabezas de capítulo del Derecho Administrativo se encuentran en el Derecho Constitucional.
En esta ponencia abordaremos todos los aspectos del Derecho de la Constitución asociados con la responsabilidad administrativa y sus diversos regímenes, desde los principios, valores y preceptos constitucionales que le brindan fundamento, hasta los derechos fundamentales que son actuados a través de la figura.
Del bloque de constitucionalidad puede inferirse el principio de responsabilidad de los poderes públicos, el cual no se encuentra expresamente proclamado, sin embargo de la relación de una serie de preceptos constitucionales y de los valores que encarnan se puede arribar al mismo.
El artículo 9° de la Constitución Política establece que el "(...) Gobierno de la República es (...) responsable (...)" y lo ejercen los tres poderes. En sentido estricto, la norma establece la responsabilidad de la administración central, sin embargo resulta extrapolable al resto de las administraciones (descentralizadas institucional, territorial y corporativa).
El artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política, después de su adición por la Ley No. 8003 del 8 de junio del 2000, introdujo el principio de evaluación y rendición de cuentas para todas las administraciones públicas, con lo cual le impone a los entes y órganos públicos el deber de actuar de forma eficaz y eficiente y de cumplir cabalmente con sus obligaciones preexistentes, con la "(...) la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (...)".
De la relación de los ordinales 18 y 33 de la Constitución Política surge el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas el cual, según veremos, constituye el fundamento del sistema o régimen de responsabilidad sin falta o por sacrificio especial. Este principio, evoca, al propio tiempo, el de una justicia distributiva, según el cual la carga para la producción de una utilidad colectiva debe ser proporcionalmente distribuida entre todos los miembros de la colectividad y no debe pesar sobre uno solo, por lo que todo sacrificio sufrido por un ciudadano en su patrimonio más allá
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de lo que contribuye en aplicación de la potestad tributaria debe ser compensado por el erario público. Tal y como señala Royo-Villanova "Los particulares no deben soportar, los unos más que los otros, las cargas impuestas en interés de todos. La justicia distributiva exige el reparto por igual entre todos los ciudadanos de la carga derivada de una actividad realizada en interés público; de donde resulta que los perjuicios excepcionales deben ser sufridos por todos aquellos en cuyo beneficio ha actuado el Poder público"3.
El artículo 41 establece el derecho fundamental resarcitorio o a obtener una indemnización por las lesiones antijurídicas sufridas por un administrado en su esfera patrimonial y extramatrimonial, el cual supone la obligación correlativa del ente público de resarcirla. Este derecho, a su vez, está vinculado, al derecho a una justicia pronta y cumplida ante los tribunales de la república (tutela judicial efectiva) para el pleno restablecimiento de las situaciones jurídicas que hayan sido lesionadas ante la hipótesis de la falta de un cumplimiento voluntario de parte del sujeto obligado al resarcimiento. Es así como dispone que "Ocurriendo a las leyes -aplicadas por los tribunales-, todos han de encontrar reparación por las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad, o intereses morales". El propio texto constitucional distingue, para efectos de indemnización o reparación, entre el daño corporal, patrimonial y moral o de afección. De esa forma se convierte en un imperativo de orden constitucional el resarcimiento del daño moral o extrapatrimonial. Este precepto constitucional sugiere o, más bien, impone que los sistemas de responsabilidad desarrollados a nivel infraconstitucional o legal deben ser objetivos, puesto que, no exige que el sujeto pasivo haya incurrido en algún criterio de imputación subjetivo, en otras palabras, existe un imperativo constitucional para la objetivación de la responsabilidad. Cabe agregar que el referido precepto constitucional al indicar que "Ocurriendo a las leyes (...)", desconstitucionaliza la definición, alcances y extensión sustantivo y formal -procesal- del respectivo régimen de responsabilidad.
El ordinal 45 recoge el principio de intangibilidad del patrimonio privado, conforme al cual el patrimonio -propiedad- de los administrados no puede ser cercenado por las administraciones públicas, a no ser que medie una causa de utilidad pública que justifique la expropiación, previa indemnización o una limitación por razón de interés social impuesta por una ley reforzada
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(votada por los dos tercios de la totalidad de los miembros de la asamblea legislativa). Esta norma constitucional, resulta de gran utilidad para el régimen de responsabilidad administrativa, puesto que, señala un caso concreto de sacrificio especial que quebranta el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas -expropiación- que demanda indemnización y enuncia las limitaciones por razón de interés social, como una forma de carga general no indemnizable.
El numeral 49 de la Constitución Política tiene una gran significación para la responsabilidad administrativa, puesto que, reconoce, explícitamente, la demandabilidad de los sujetos de derecho público, con lo que, a su vez, les reconoce personalidad jurídica sustancial, siendo estos dos extremos básicos para la existencia de un sistema de responsabilidad administrativa. El principio de responsabilidad, se infiere de la personificación jurídica del Estado y del resto de los entes públicos menores como sujetos de derechos y obligaciones, esto es, basta el reconocimiento de su personalidad jurídica como sujetos de derecho para admitir la idea de responsabilidad, puesto que, ésta es consecuencia jurídica obligada de ese reconocimiento. De otra parte, un corolario obligado de la personificación de los entes públicos es su demandabilidad.
En materia ambiental, el artículo 50 de la Constitución Política le establece al ente público mayor o Estado el deber de defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y lo responsabiliza por incumplir con esa obligación constitucional. La responsabilidad del Estado podría surgir cuando omite ejercer los controles previos al establecimiento de una actividad privada potencialmente contaminadora (v. gr. estudios de impacto ambiental) o posteriores a su entrada en funcionamiento (v. gr. revisiones o monitoreos periódicos).
El principio de la solidaridad nacional enunciado en el artículo 74 de la Constitución Política cumple, desde luego, un rol trascendente en materia de responsabilidad extracontractual administrativa, puesto que, por su aplicación ningún administrado o grupo de éstos debe soportar los daños por el despliegue de las diversas funciones administrativas. En efecto, tal y como indica Martín Rebollo "(...) si la actividad de la Administración, en principio, beneficia a todos, los daños producidos por causa de esa actividad no deben
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revertir al azar sobre los patrimonios individuales, sino que deben ser soportados por todos"4
En lo que respecta al Poder Ejecutivo, tenemos en el texto constitucional dos normas de gran proyección como lo son el 148 y el 149, al establecer la primera que el Presidente de la República "será responsable del uso que hiciere de aquellas atribuciones que según esta Constitución le corresponden en forma exclusiva", la responsabilidad conjunta del Presidente y del Ministro de Gobierno del sector (Poder Ejecutivo en sentido estricto) por el ejercicio de los deberes y atribuciones conferidos en el numeral 140 de la Constitución Política y la responsabilidad del Consejo de Gobierno por el ejercicio de las competencias que le atribuye el ordinal 147 ibidem. La segunda norma citada (149 de la Constitución Política) establece una responsabilidad conjunta del Presidente de la República y del respectivo Ministro cuando comprometan, la libertad, independencia política o la integridad...
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