Responsabilidad administrativa en Costa Rica
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2194-2210 |
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En lo relativo al desarrollo de la responsabilidad administrativa en nuestro ordenamiento jurídico, durante el siglo pasado y el presente, podemos identificar dos grandes etapas2.
La primera fase estuvo marcada por la promulgación de la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, que contiene una serie de principios, valores y preceptos que le dan fuerte asidero constitucional a la responsabilidad administrativa o de los poderes públicos frente a los administrados (v. gr., entre otros, principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas -artículos 18 y 33-, el derecho resarcitorio y el acceso a la jurisdicción para hacerlo efectivo -artículo 41- y el principio de la intangibilidad del patrimonio -artículo 45-). Desde esa fecha y hasta 1978, esto es, por más de veintinueve años, pese a los vanos intentos y contribuciones doctrinales que abogaron, en su momento, por una aplicación directa e inmediata de la Constitución, en la práctica judicial, la responsabilidad administrativa permaneció fuertemente anclada en las categorías dogmáticas propias de la responsabilidad civil extracontractual o aquiliana contenidas en el Código Civil de 1886. Por supuesto que durante este período se produjeron serios
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problemas hermenéuticos y de aplicación al resolverse las reclamaciones por responsabilidad planteadas por los administrados contra las administraciones públicas, puesto que, el carácter predominantemente subjetivo de la responsabilidad del Derecho común, prácticamente hacia irresponsable e inmune a los poderes públicos a pesar de haberle causado una lesión antijurídica a un particular al desplegar su función administrativa. Lo anterior, pese a que en el interregno se dictaron leyes de especial importancia en el ámbito del Derecho administrativo formal o adjetivo, tales como la reforma parcial al ordinal 49 de la Constitución Política por medio de la Ley No. 3124 del 25 de junio de 1963, propugnando un control plenario y universal de legalidad de la función administrativa y la creación de la Jurisdicción especializada Contencioso-Administrativa, con la Ley Reguladora de ese orden jurisdiccional No. 3667 del 12 de marzo de 1966, la cual en su artículo 2°, inciso b), dispuso, claramente, que sería de conocimiento de esa jurisdicción "(...) las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y demás entidades de la Administración Pública", adicionalmente, indicó en su ordinal 4°, inciso b), que los actos políticos o de gobierno (relativos a las relaciones entre los Poderes del Estado o relaciones internacionales) si bien estarían exentos de la fiscalización de su legalidad y validez, las indemnizaciones que fueran procedentes, como consecuencia de su adopción, sí serían de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. Empero, a pesar de tales avances formales en materia de responsabilidad administrativa, se requeriría de doce largos años más para un desarrollo sustantivo de esta institución, siendo que durante ese período los jueces que integraron, en sus diversas instancias, la jurisdicción contencioso-administrativa no asumieron el reto y la aventura intelectual de acuñar pretorianamente la responsabilidad administrativa para propiciar su plena efectividad ante la carencia de textos legales que procuraran su desarrollo. Podemos afirmar que, durante esta etapa, se acarició el sueño de una responsabilidad administrativa autónoma e independiente, cuya negación fue una realidad que se tradujo en una jurisprudencia fuertemente anquilosada en los criterios de imputación subjetivos y las limitaciones propias de la responsabilidad extracontractual del Derecho civil.
La segunda etapa deviene con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública No. 6227 del 2 de mayo de 1978 -en adelante LGAP-, que supuso un giro copernicano al codificar de forma clara y coherente las reglas y principios propios de la responsabilidad administrativa extracontractual, en el Título Sétimo del Libro Primero "De la responsabilidad de la Administración y del servidor público" (artículos 190-211). La Ley General de la Administración Pública de 1978, tiene la virtud de recoger los más significativos avances en materia de responsabilidad fraguados durante centurias por la legislación y jurisprudencia de países europeos como Francia, España, Italia y Alemania. Este instrumento legislativo, con alguna que otra laguna o antinomia normativa, perfectamente salvable por vía de interpretación, plasmó un sistema de responsabilidad absolutamente objetivo y completo. En efecto, según la mejor tradición doctrinal y legislativa, la Ley General de la Administración Pública, contiene unas disposiciones generales (Sección Primera, Capítulo Primero, Título Sétimo del Libro Primero) y un régimen común (Sección Cuarta) que le brindan coherencia, plenitud y autonomía a la responsabilidad administrativa. De otra parte, regula, de forma prolija, los dos grandes sistemas
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de responsabilidad administrativa, así la Sección Segunda está referida al régimen de responsabilidad por falta de servicio por conducta ilícita (actividad formal) o funcionamiento anormal (actuaciones materiales) de las administraciones públicas. La Sección Tercera se ocupa del sistema de responsabilidad sin falta o por sacrificio especial, esto es, por conducta lícita (actividad formal) y funcionamiento normal (actuaciones materiales). De esa manera, todas las lesiones antijurídicas causadas a los administrados y que no tengan la obligación de soportar, derivadas de las distintas y múltiples formas de manifestación de la función administrativa, son eventualmente resarcibles, superándose la inmunidad e irresponsabilidad administrativa. Debe indicarse que los dos sistemas concebidos en la Ley General de la Administración Pública tienen fuerte fundamento en criterios de imputación de carácter objetivo, tales como el recientemente reconocido por la Sala Constitucional derecho fundamental de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos y la noción correlativa de falta de servicio (incumplimiento de una obligación administrativa preexistente) y el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas.
A lo anterior debe agregarse que la Ley General de la Administración Pública dedica una sección (Primera del Capítulo Segundo) a la responsabilidad por falta personal del funcionario, único supuesto en que se toman en consideración criterios de imputación subjetivos (dolo o culpa grave), estableciendo una clara solidaridad entre éste y el ente público para el cual sirve. Incluso, en esa hipótesis la ley acude a criterios eminentemente objetivos para vincular la falta personal con el servicio público tales como los de conexión instrumental, circunstancial -tiempo y lugar- y teleológico. Finalmente, en la Sección Segunda del Capítulo Segundo está contemplada la acción de regreso o de recuperación de lo pagado, indispensable, en un sistema de responsabilidad basado en la solidaridad frente a la víctima del ente con el funcionario, para efectos de moralidad administrativa, de evitar cualquier empobrecimiento ilícito de la Administración y la eventual distribución interna de responsabilidades entre la propia Administración y sus funcionarios o entre éstos cuando concurren en la causación del daño.
Pese a la regulación de avanzada, suficiente y completa contenida en la Ley General de la Administración Pública de 1978, se puede identificar en la jurisprudencia una etapa de transición o, quizá, de confusión entre la aplicación de los principios y criterios hermenéuticos propios del Derecho ordinario y los del Derecho administrativo contenidos en ese instrumento legal. Hubo que esperar varios años para que los conceptos de la ley de 1978 se asentaran y asimilaran en la práctica judicial, siendo que, por una suerte de inercia, algunos órganos jurisdiccionales continuaron anclados en ciertas categorías del Derecho civil. Actualmente, se persiste, en menor medida, en ciertos equívocos y desenfoques en el abordaje y solución casuística de los asuntos de responsabilidad administrativa, situación probablemente atribuible al desconocimiento y falta de capacitación de algunos jueces, más que a una intención acomodaticia de privatizar la responsabilidad administrativa.
Como se ve, en nuestro ordenamiento jurídico, durante la primera etapa, se produjo una suerte de irresponsabilidad o de responsabilidad administrativa desteñida o desnaturalizada propiciada por el indebido empeño judicial de aplicar los criterios de imputación subjetivos a las organizaciones colectivas del
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Derecho público, con las consiguientes dificultades por el carácter normalmente anónimo de las lesiones producidas a los administrados. Durante esta época, los jueces centraron su atención en el autor del daño, con lo cual la responsabilidad administrativa asumió un claro contorno sancionador cuyo efecto principal fue que al no encontrar un responsable equivalía a declarar responsable al damnificado. A partir de la segunda fase surge un concepto de responsabilidad administrativa reparadora fuertemente asido en criterios de imputación objetivos, que le permiten a la víctima o damnificado, quien no tiene la culpa de que el funcionario público no haya incurrido en alguna falta, exigir y obtener una indemnización efectiva de la lesión antijurídica irrogada por un ente o funcionario público.
Dentro de esta segunda fase, podemos ubicar...
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