Responsabilidad del Estado Legislador

Autor:Dr. Ernesto Jinesta
Páginas:1455-1494
 
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1. - Ejercicio de la función legislativa y responsabilidad

El ente público mayor o Estado puede ser responsable por el dictado de leyes. En un Estado social y democrático de derecho no hay actividad más lícita que la potestad legislativa, la cual reside en el pueblo quien la delega, mediante el sufragio en la Asamblea Legislativa (artículo 105 CP). La ley goza de una presunción de legitimidad o de validez superior a la cualquier otro acto público hasta tanto no se demuestre lo contrario en la

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sede constitucional a través de alguno de los procesos diseñados para el control de constitucionalidad de la ley.

El legislador tiene libertad de configuración y de regular o desarrollar todas aquellas materias necesarias para la existencia de la organización política (artículo 121 CP), obviamente en el ejercicio de esa potestad legislativa está sujeto al bloque de constitucionalidad representado por los preceptos, valores, principios y jurisprudencia constitucionales y, desde luego, por aquellos convenios o instrumentos internacionales debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa que tienen un rango supra legal (artículo 7° CP). Igualmente, en cuanto al procedimiento de formación de la ley, el legislador está sujeto al reglamento interno de la Asamblea Legislativa, el cual constituye un parámetro formal de la constitucionalidad.

Pese a la presunción de legitimidad o validez de la ley y al carácter legítimo del ejercicio de la potestad legislativa, el Estado, a través, de su órgano constitucional Asamblea Legislativa puede causarle un daño (antijuridicidad) a algún administrado.

2. - Resistencia para admitir la responsabilidad del Estado-Legislador

Debe indicarse que la teoría de la responsabilidad del Estado por el dictado de leyes es relativamente moderna y no ha sido un asunto pacífico, puesto que, antes del primer tercio del siglo pasado se afirmaba que la ley era un acto soberano que beneficiaba a todos. Demostración de lo anterior, lo constituyen las afirmaciones de Laferriere y Michoud, autores franceses del siglo antepasado, al manifestar, respectivamente, lo siguiente: "Es principio que los daños causados a particulares por medidas legislativas no le dan ningún derecho a indemnización. La Ley es, en efecto, un acto de soberanía y lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin que pueda reclamar ninguna compensación. Sólo el legislador puede apreciar si debe acordar esta compensación"1y "(...) la cuestión de la responsabilidad por falta no se puede plantear en relación con los actos del poder legislativo. Puede decirse en verdad que el legislador no comete falta en sentido jurídico del término, porque su derecho no tiene límite de orden constitucional o legal"2.

Desde luego, que, también, históricamente se acudió a la máxima inglesa conforme a la cual "The King can do not wrong"3(el Rey no se puede equivocar).

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En efecto, durante el siglo XIX y principios del XX el poder legislativo es reputado como el depositario de la soberanía, por lo que al ser manifestación de la voluntad nacional, es considerado, por definición, como omnipotente, irresistible e irreprensible, de modo que la responsabilidad se admitirá respecto de las autoridades administrativas, las cuales, por esencia, se estiman subordinadas, vicariales, fiscalizables y política y jurídicamente responsables4.

No obstante, pronto el principio de la soberanía legislativa entraría en franca crisis y se abrirían las puertas de la responsabilidad del EstadoLegislador. Algunas de las razones de tal estado crítico fueron las siguientes:

  1. La integración de los conceptos de Sociedad y Estado, al concluirse que el parlamento es un órgano estatal. De esta forma se supera la separación Estado y Sociedad propia del Estado Liberal de Derecho, concepción según la cual la Asamblea Legislativa o el Parlamento se reputa como un órgano de la sociedad opuesto al Estado, por lo que al ser un órgano independiente de la organización estatal, los actos legislativos no se imputan al Estado y, por consiguiente, no existe responsabilidad por su dictado.

  2. El diputado es un funcionario del Estado o titular de un órgano del Estado. Se trasciende la noción del diputado como un representante popular dotado de absoluta autonomía, idea bajo cuyo alero se estimó que la relación orgánica del diputado no se daba con el Estado sino con la propia sociedad, con lo cual cualquier mecanismo de imputación -inherente a la responsabilidad- quedaba nulificado.

  3. Entender el acto legislativo como un acto del Estado, con lo que se abandonó el dogma de la ley como acto de soberanía y, por consiguiente, la imposibilidad de restringirlo o limitarlo con una obligación de indemnizar.

  4. El establecimiento de los sistemas de control de constitucionalidad ejercidos a través de los Tribunales Constitucionales, puesto que, la soberanía se desplazó de la ley a la Constitución, con lo que la primera dejó de ser una manifestación de una potestad ilimitada para transformarse en una proposición fiscalizable por contrariar el bloque de constitucionalidad.

  5. La admisión de efectos concretos y particulares de las leyes, con lo que se trascendió el dogma de su carácter general y abstracto.

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Fundamento ético y teórico de la responsabilidad por conducta lícita radica en el principio de justicia distributiva de acuerdo con el cual la carga necesaria para la obtención de una utilidad colectiva debe distribuirse proporcionalmente entre todos los miembros de la colectividad y no recaer en uno solo, esto es, que todo sacrificio soportado por un administrado o grupo de éstos más allá de la contribución a través de la carga tributaria debe serle compensado por el erario público. De otra parte, el concepto de enriquecimiento sin causa da fundamento a este tipo de responsabilidad como una forma de sujetar a la Asamblea Legislativa a una suerte de orden moral.

Actualmente, persisten opiniones jurídicas que abogan por una admisión cuidadosa y restrictiva de la responsabilidad del EstadoLegislador, siendo que los principales argumentos empleados para oponerse a la misma lo sigue constituyendo el concepto clásico y tradicional de soberanía democrática -la entienden como un límite a la potestad legislativa de quienes representan al pueblo-, el denominado "progreso legislativo, normativo o jurídico" y el seudo peligro de la "petrificación normativa". Así Quintana López estima, conservadoramente, que el reconocimiento del derecho de los administrados al resarcimiento de los daños causados por el poder legislativo "(...) debe estar rodeado de cautelas, pues de lo contrario el legislador perdería operatividad, con el consiguiente anquilosamiento del ordenamiento jurídico, situación abiertamente incompatible con la esencia misma del Estado Social de Derecho"5y, luego, más adelante afirma que debe conjurarse el "peligro de la petrificación normativa" "(...) una de cuyas manifestaciones sería vincular la evolución del ordenamiento a la satisfacción sistemática de indemnizaciones, con lo cual el legislador perdería la capital posición que ocupa en nuestro Estado Social y Democrático y con ello quedaría igualmente incumplido el mandato de progreso (...)" que impone el texto constitucional6. Este autor español plantea una tensión dinámica o lucha dialéctica entre la seguridad, la buena fe e, incluso, la confianza legítima de los administrados a la estabilidad y permanencia del ordenamiento jurídico -como exigencias constitucionales que pueden dar fundamento a la responsabilidad del Estado Legislador- y el desarrollo normativo y progresivo necesario para la configuración social y económica. Estima que efectivamente la confianza legítima de los administrados en la estabilidad del ordenamiento jurídico le da sustento a la responsabilidad del EstadoLegislador como consecuencia de una modificación normativa que altera

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situaciones jurídicas cuya permanencia era legítimamente esperable, sin embargo, estima que ese principio debe ceder ante el poder...

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