Revocación y anulación del acto administrativo en Costa Rica
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2303-2331 |
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En el ordenamiento jurídico costarricense, concretamente a partir de la Ley General de la Administración Pública de 1978, existe, bajo la denominación general de la modificación y extinción del acto administrativo, un régimen diferenciado que distingue, nítidamente, entre la revocación por razones de oportunidad, conveniencia y mérito de un acto administrativo válido o perfecto y eficaz y la anulación por razones de legalidad que opera, exclusivamente, respecto de los actos administrativos inválidos y, teóricamente, ineficaces.
Como veremos, se trata de dos categorías jurídicas perfectamente decantadas con un régimen jurídico separado que justifica, plenamente, su abordaje dogmático segmentado.
La regla general es que los actos administrativos gozan de estabilidad por lo que no pueden ser revocados por razones de oportunidad y conveniencia, la excepción está representada por la
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Revocación y Anulación del acto administrativo en Costa Rica? Ernesto Jinesta L? revocación y la anulación que será estudiada en el epígrafe siguiente.
De conformidad con el ordinal 153, párrafo 3º, LGAP, la revocación es la extinción de un acto administrativo por razones de oportunidad, conveniencia o mérito -discrecionalidad-, con lo que se distingue, claramente, de la anulación -por nulidad absoluta o relativa- que procede, fundamentalmente, por motivos de legalidad. Es así como cabe la revocación de actos administrativos válidos, esto es, sustancialmente conformes con el ordenamiento jurídico y que se encuentran produciendo efectos -eficaces- pero inoportunos2.
Precisamente, en este aspecto se encuentra una de la diferencias fundamentales entre la revocación y la anulación (por nulidad relativa o absoluta), ya que, pueden revocarse, por razones de oportunidad, conveniencia o mérito -discrecionalidad administrativa- actos administrativos completamente perfectos o válidos y que se encuentran produciendo efectos, en tanto que en la anulación se supone que el acto nunca ha sido válido o perfecto y los efectos que puede haber producido son precarios. La revocación procede cuando se produce un desajuste entre el contenido del acto administrativo y su fin, así el numeral 152, párrafo 2º, LGAP, establece que la revocación debe tener lugar "...únicamente cuando haya divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público, pese al tiempo transcurrido, a los derechos creados o a la naturaleza y demás circunstancias de la relación jurídica a que se intenta poner fin".
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Existe una diferencia entre la revocación inicial y la sobrevenida, la primera consiste en la eliminación inicial de un acto administrativo por una inoportunidad que no es provocada por un hecho posterior, simplemente implica un cambio de criterio del funcionario público que actúa en nombre y por cuenta de la administración pública y que el acto no debió dictarse por una ausencia mínima de racionalidad, justicia y eficiencia.
La revocación sobrevenida, que es la que estudiaremos, es el acto de eliminación de otro anterior u originario por razones de oportunidad fundadas en circunstancias sobrevinientes. Para su justificación es menester un hecho nuevo que determine, objetivamente, la necesidad de eliminar el acto original para satisfacer el interés público. Si el hecho nuevo no existe, la revocación es absolutamente nula por falta de motivo. Sobre este particular, el artículo 153, párrafo 1º, LGAP dispone que "La revocación podrá fundarse en la aparición de nuevas circunstancias de hecho, no existentes o no conocidas al momento de dictarse el acto originario.".
Nuestro ordenamiento jurídico administrativo admite, también, la revocación fundada "...en una distinta valoración de las mismas circunstancias de hecho que dieron origen al acto, o del interés público afectado." (artículo 153, párrafo 2º, ibidem).
En suma, la LGAP admite la revocación por la aparición sobrevenida de nuevos hechos, por una ponderación diferente de los antecedentes fácticos que originaron el acto revocado o del interés público afectado.
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En cuanto al fundamento de la potestad revocatoria radica en que la actuación administrativa se ejerce frente a circunstancias dinámicas o mutables, las que constituyen su motivo; los hechos y los acontecimientos son los motores que impulsan la actuación administrativa y no un mero objeto de conocimiento. La realidad social y económica, está en permanente cambio por lo que obliga a la
Administración Pública a buscar nuevas soluciones jurídicas. La función administrativa se ejerce mirando el presente y el futuro y no el pasado. La potestad de dictar un acto administrativo con un motivo discrecional implica, también, la posibilidad de omitirlo y lograr el fin público sin el mismo. La potestad de revocar un acto discrecional, es una forma de omitirlo para restituir las cosas al estado anterior si así lo exige el presente o el futuro en el cual actúa la Administración
Pública. Es así como toda potestad discrecional, por el motivo, incluye la de revocar el acto que es autorizado. La revocación es un acto más, dictado en ejercicio de la potestad original para satisfacer el fin público de acuerdo con la realidad actual diferente de aquella en que se uso la potestad por primera vez. En resumen, cuando el cambio en las circunstancias aconseja que el fin público se puede cumplir sin el acto administrativo original, es posible revocarlo en uso de la misma potestad empleada para dictarlo pero que ya, de por si, originariamente permitía omitirlo.
Como vemos, la potestad revocatoria, prácticamente, está implícita en la potestad de dictar un acto administrativo discrecional, sin embargo, nuestra LGAP en los artículos 152 y siguientes la ha hecho expresa y explícita al regularla de una forma detallada. La
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Revocación y Anulación del acto administrativo en Costa Rica? Ernesto Jinesta L? normación y limitaciones a la revocación obedece a la aplicación de la doctrina o teoría de los actos propios (nadie puede liberarse de la consecuencias de sus actos propios en perjuicio de terceros) y del principio de legalidad.
El sujeto activo de la revocación del acto administrativo es el órgano o el ente que tuvo potestad para dictarlo y el sujeto pasivo es el administrado destinatario del acto favorable o de gravamen.
La LGAP sienta el principio de que el acto administrativo revocable es el discrecional -en cuanto a motivo o contenido-, incluso, cuando tiene efectos continuados (artículo 156, párrafos 1° y
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). El acto revocable puede tener una naturaleza o contenido diverso veamos:
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Acto administrativo que le confiere al administrado un derecho en precario: De acuerdo con el ordinal 154 LGAP, todo acto administrativo que le reconozca a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, como los permisos de uso de dominio público o de instalaciones públicas -v. gr. parques, plazas, mercados, aeropuertos, puertos, áreas públicas y de uso restringido de la Zona Marítimo Terrestre- puede ser revocado, por razones de oportunidad o conveniencia, en cualquier tiempo sin responsabilidad para la Administración. En tal supuesto, la revocación no puede ser intempestiva ni arbitraria y debe concedérsele al administrado un
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Revocación y Anulación del acto administrativo en Costa Rica? Ernesto Jinesta L? plazo prudencial para el cumplimiento del acto revocatorio. La Sala
Constitucional en el Voto No. 4061-03 de las 9:50 hrs. de 16 de mayo de 2003, indicó lo siguiente:
"...IV.-...En este sentido, el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública faculta a la autoridad recurrida para revocar, por razones de oportunidad y conveniencia, los permisos de uso que otorgue sobre un bien de dominio público, siempre que ello no sea arbitrario ni intempestivo. En el sub judice, se otorgó un plazo prudencial al recurrente para que dejara de efectuar su actividad comercial dentro de las instalaciones de la Junta recurrida, razón por la cual la Sala no estima arbitrario ni intempestivo su proceder...". (Véase en similar sentido los Votos Nos. 4070-03 de 16 de mayo de 2003, 7002-04 de 29 de junio de 2004,7043-05 de 7 de junio de 2005,505-06 de 27 de enero de 2006,1400-06 de 10 de febrero de 2006, 293-07 de 12 de enero de 2007, 6474-07 de 11 de mayo de 2007 y 755-08 de 18 de enero de 2008).
Tanto la PGR (dictamen C-213-98 de 15 de octubre de 1998) como la Sala Constitucional (Voto No. 5561-94 de las 12:27 hrs. de 23 de septiembre de 1994), han señalado que, en tal hipótesis, no debe observarse un procedimiento administrativo previo, siendo que la única formalidad requerida por la ley es que la revocación del derecho en precario o no consolidado no sea intempestiva y arbitraria, consecuentemente, en criterio de esos dos órganos el artículo 154 LGAP es una excepción al 215 ibidem. No compartimos la posición de la PGR y de la Sala Constitucional, puesto que, para el ejercicio regular de cualquier potestad -como lo es la revocatoria- debe observarse un procedimiento previo, máxime si el acto final produce una lesión directa a los intereses
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Revocación y Anulación del acto administrativo en Costa Rica? Ernesto Jinesta L? legítimos del administrado (artículos 215 y 308 LGAP). En todo caso, habrá situaciones en que sí se compromete la responsabilidad de la administración pública por la revocación de un permiso o derecho en precario, ello acontece, por ejemplo, cuando una Municipalidad -por desidia o error- le otorga de forma...
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