Sentencia Nº 000166-F-TC-2020 de Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, 17-09-2020
| Número de sentencia | 000166-F-TC-2020 |
| Número de expediente | 12-000143-1027-CA |
| Fecha | 17 Septiembre 2020 |
| Emisor | Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda |
*120001431027CA*
Exp. 12-000143-1027-CA
Res. 000166-F-TC-2020
TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. S.J., a las once horas seis minutos del diecisiete de setiembre de dos mil veinte.
En proceso de conocimiento, declarado de puro derecho, interpuesto por Ó.F.F. contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, el ESTADO y A.L.M.F., la Contraloría General de la República y el Estado formulan recurso de casación contra la sentencia no. 118-2019-VII de las 10 horas 45 minutos del 29 de noviembre de 2019 y 118-2019-VII-Bis de las 10 horas 10 minutos del 06 de enero de 2020, emitida por el Tribunal Contenciososo Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sétima, a las 10 horas 45 minutos del 29 de noviembre de 2019. En este asunto figuran, como apoderados especiales judiciales de las partes, los abogados E.R.F. -actor-, F.N.M. y C.Z.P. -CGR-, A.C.G.-.- y F.M.S. -codemandada M.F.-.
Redacta el magistrado Solís ZelayaCONSIDERANDO
I. Conforme a los hechos tenidos por acreditados en la instancia previa, en torno a los que no existe controversia, esta disputa se basa en los siguientes antecedentes fácticos de relevancia. El señor O.F.F. fue designado como Alcalde de la Municipalidad de G., en las elecciones del periodo 2007-2011 y fue reelecto para el periodo siguiente en las elecciones celebradas el 05 de diciembre de 2010. Entre abril de 2009 y abril de 2010, en tal condición, formuló -cuando menos- cinco solicitudes para que se nombrara al hijo de su cónyuge en ese ayuntamiento, por periodos consecutivos de dos meses, inicialmente en la plaza de misceláneo y luego de oficinista, todo lo cual condujo efectivamente a las respectivas designaciones. El 05 de noviembre de 2010, la Contraloría General de la República (CGR) abrió un procedimiento al señor F. por haber contratado a su hijastro como funcionario municipal, violentando la prohibición establecida en el artículo 127 del Código Municipal. Luego del trámite de rigor, en la resolución PA-11-2011 del 31 de enero de 2011, la CGR declaró la responsabilidad del investigado, recomendó su despido sin responsabilidad y la cancelación de sus credenciales. El afectado formuló revocatoria y apelación. Ambas gestiones fueron rechazadas, esa última mediante resolución no. R-DC-147-2011 del 22 de agosto de 2011. La decisión fue comunicada al Tribunal Supremo de Elecciones, quien luego de dar audiencia al actor, canceló la credencial que le acreditaba como Alcalde de la Municipalidad de G. y designó a A.L.M.F. como nueva alcaldesa, todo lo anterior en resolución 8184-M-2011 del 16 de diciembre de 2011. El señor F. formuló proceso de conocimiento contra la CGR, el Estado y A.L.M.F., en el que pretende se declare la nulidad de las resoluciones PA-11-2011 del 31 de enero de 2011 y R-DC-147-2011 del 22 de agosto siguiente, se ordene su reinstalación y, en caso de alargarse el proceso más allá del periodo para el cual fue designado, se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios que consisten en el salario, aguinaldo, salario escolar, salario en especie, uso de vehículo, celular y restantes beneficios del puesto, estimados en ₡100 000 000,00. También solicitó la indexación de los salarios desde el momento en que debieron pagarse, con base en la tasa básica pasiva aplicable al momento de la cuantificación. Los demandados se opusieron. El Estado invocó la falta de derecho, la CGR procedió de igual modo y adicionalmente invocó la falta de legitimación pasiva. La señora M. reclamó cosa juzgada material, falta de interés actual y falta de derecho. Al resolver el fondo del asunto, mediante sentencia no. 47-2015-VII de las 11 horas 45 minutos del 18 de mayo de 2015, la Sección VII del Tribunal Contencioso Administrativo consideró que la sanción era nula, pues no había sido declarada la ilegalidad de los nombramientos del hijastro del señor F., con base en lo cual denegó las defensas invocadas, dispuso la nulidad absoluta de todo el procedimiento y de las decisiones que condujeron a su destitución y al retiro de sus credenciales. Además, ordenó eliminar toda referencia en cualquier base de datos de la CGR sobre ese procedimiento, impuso a las entidades demandadas el pago de los salarios caídos y demás extremos salariales, sumas que habrían de indexarse y devengarían intereses y, finalmente, impuso ambas costas a las entidades accionadas, declaró sin lugar la demanda contra la señora M. y resolvió el asunto sin especial condena en costas a su respecto. Ese órgano jurisdiccional, mediante adición, señaló que las costas del proceso corrían a cargo de las entidades codemandadas. Disconforme con lo decidido, la CGR acudió al Tribunal de Casación. Este último, en su sentencia no. 79-F-TC-2017 de las 09 horas 15 minutos del 15 de junio de 2017, consideró que el procedimiento administrativo seguido contra el actor era de carácter sancionatorio y podía realizarse válidamente sin que le precediera un procedimiento de control de legalidad sobre los actos que le acarrearon la responsabilidad disciplinaria, por lo que acogió el recurso, anuló la sentencia del órgano de instancia y dispuso el reenvío del asunto para la emisión de un nuevo fallo ajustado a derecho. Luego de ello, el Tribunal Contencioso volvió a resolver el fondo del asunto en su sentencia no. 85-2017-VII, 85-2017-VII-BIS y 85-2017-VII-TER. En esta ocasión consideró que si bien la conducta endilgada al actor era típica, no sucedía lo mismo con la sanción y no procedía la integración con otras normas, pues las acciones del señor F. no habían sido enmarcadas en la Ley de Control Interno (LCI) ni en la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (LCCEIFP) y la sanción administrativa no motivó las razones por las que procedía aplicar esas disposiciones. Con base en ese razonamiento, de nuevo, denegó las excepciones alegadas, declaró la nulidad absoluta del procedimiento administrativo sancionador, dispuso la nulidad de las resoluciones atacadas y de las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones del 20 de setiembre de 2011 (sin número) y no. 8184-M-2011 del 16 de diciembre de 2011 en la que el órgano electoral le canceló su credencial. Asimismo, ordenó eliminar las referencias sobre la existencia de ese procedimiento en las bases de datos de la CGR y del Tribunal Supremo de Elecciones. Además, le impuso a la Contraloría el pago de los salarios caídos y demás extremos laborales a los que habría tenido derecho el actor desde la fecha de su separación y hasta que debió mantenerse en el cargo, sumas que deberán indexarse y devengarán intereses. Asimismo, acogió la excepción de falta de legitimación pasiva invocada por la señora M., rechazó la demanda incoada en su contra y resolvió sin especial condena en costas a su respecto. La CGR y el Estado formularon recurso de casación. Este Tribunal de Casación, en su resolución no. 11-F-2019 de las 9 horas 30 minutos del 06 de febrero de 2019, ante la protesta de los recurrentes, consideró que no existía vacío normativo en el artículo 127 del Código Municipal respecto a la sanción aplicable a la conducta del actor, pues se trataba de una norma administrativa en blanco que debía ser integrada con diversos preceptos del bloque de legalidad, a saber; 18 inciso d) del Código Municipal (CM), 4 y 39 de la LCCEIFP y 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR). En consecuencia, acogió ambos recursos y anuló la sentencia recurrida. Sin embargo, declinó pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones, pues estimó que el Tribunal de instancia había omitido examinar otras razones de nulidad invocadas por el actor, por lo cual dispuso el reenvío del asunto a fin de que ese órgano resolviera los extremos pendientes.
II. Luego de ello, el litigio volvió a su asiento de origen, donde el Tribunal de instancia emitió las resoluciones no. 118-2019-VII y 118-2019-VII-BIS, cuestionadas en esta oportunidad. En la primera de ellas, a modo de preámbulo, ese Tribunal señaló que la “Sala Primera de la Corte” (siendo lo correcto el Tribunal de Casación), en su pronunciamiento previo (11-F-2019) “entró a realizar un análisis sustantivo -y no sólo formal- del proceso judicial (…). Pero pese a lo anterior (…) el alto Tribunal se devuelve sobre lo andado y procede a anular la sentencia (…) se devuelve al análisis formal de la resolución (…) y pese a haber emitido parcialmente su criterio sobre el fondo del proceso (…) luego decide anular la sentencia de instancia y ordenar la devolución de los autos (…) lo procedente evidentemente no era anular, sino que la Sala procediera a resolver por el fondo el presente asunto, ejerciendo como superior las competencias que la ley le asigna y por ende, si no compartía el criterio de esta cámara, proceder a revocar lo resuelto y dar la solución que en su criterio era la procedente (…) pero no invocar consideraciones de fondo o sustantivas para anular (sanción por excelencia aplicable a los defectos formales de una resolución judicial) el fallo sometido a su conocimiento” Luego detalló las indicaciones del fallo de este Tribunal de Casación en el sentido de que era necesario examinar los argumentos de nulidad invocados por la parte actora, pendientes de análisis, a partir de la consideración de que sí existía una sanción prevista para la conducta investigada, a lo cual el órgano de la instancia previa reparó: “Y es que no puede perderse de vista, que el pretender imponer a un tribunal colegiado, un criterio jurídico ajeno al que se arribe a lo interno del órgano judicial mismo, por parte de sus integrantes, en cualquier caso implica una flagrante vulneración al principio de independencia judicial, el cual garantiza la sujeción de las personas que ejercen la actividad jurisdiccional, únicamente a la Constitución y a la legislación vigente (artículos 39, 41 y 154 de la Constitución...
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