Sentencia Nº 000359-F-S1-2021 de Sala Primera de la Corte, 18-02-2021

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Exp. 16-002169-1027-CA

Res. 000359-F-S1-2021

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas del dieciocho de febrero de dos mil veintiuno.

Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por ADOLFO VILLALTA MADRIZ, en su condición personal y como apoderado generalísimo sin límite de suma de TRANSPORTES VILLALTA MADRIZ SOCIEDAD ANÓNIMA; contra la UNIVERSIDAD DE COSTA RICA, representada por su apoderada general judicial, María del Rocío Marín Arguedas, TRANSPORTES SAN BLAS SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Ronald Calderón Aguilar. Figuran como apoderados especiales judiciales, de la parte actora, José Pablo Badilla Villanueva; por la UCR, Hugo Luis Amores Vargas, Jorge Sibaja Miranda, Adriana Gutiérrez Monge; por Transportes San Blas, Francisco Martí Meneses.

Redacta el magistrado Molinari Vílchez

CONSIDERANDO

I.- Según los hechos tenidos por probados, y no recurridos por la casacionista, a partir del 09 de marzo de 2010, la Universidad de Costa Rica y la empresa Transportes Villalta Madriz S.A., se vincularon jurídicamente a partir del "Acuerdo de Servicio de Transporte Especial", conforme el cual, en síntesis y en lo que interesa, la empresa relacionada se comprometió a prestar el servicio especial y exclusivo de transporte para estudiantes, personal administrativo y docentes de ese centro de enseñanza superior, a cambio del pago en su favor por parte de cada persona usuaria del servicio, de lo que se identificó como una tarifa previamente determinada, esto dentro del plazo comprendido entre el 09 de marzo y el 31 de diciembre, ambos del año 2010, prorrogable hasta un máximo de un año, por mutuo acuerdo entre las partes. El 25 de noviembre de 2011, dichos sujetos suscribieron un contrato con el mismo objeto y forma de pago indicados, cuyo plazo correría desde el 01 de marzo hasta el 31 de diciembre, ambos meses del 2012, prorrogable hasta un máximo de un año, de ser ello acordado mutuamente entre las partes. El 23 de noviembre de 2012 nuevamente suscribieron un contrato con el mismo objeto y forma de pago indicados, con plazo entre el 01 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2015. El 08 de diciembre de 2015, suscribieron otro contrato, con el mismo objeto y forma de pago ya apuntados, con plazo entre el 01 de enero y el 31 de marzo, ambos del 2016. En la especie, la empresa Transportes Villalta Madriz S.A. y Adolfo Antonio Villalta Madriz demandaron a la Universidad de Costa Rica y a Transportes San Blas S.A., pretendiendo se declare: "... la existencia de un funcionamiento anormal por parte del ente demandado al no haberse prorrogado el Convenio de Transporte Estudiantil hasta el día 31 de diciembre del 2016, al igual que a todos los demás permisionarios. / Que en consecuencia se declare ilegal el convenio de transporte estudiantil como está al día de hoy, únicamente en cuanto estableció como vigencia del mismo hasta el día 31 de marzo del 2016, y en su lugar al tenor del control constitucional emanado del canon 49 Constitucional, establezca que este convenio se deberá emitir hasta el día 31 de diciembre del 2016. Que en caso de llegar a despojarse a la parte de la explicación de la ruta de transporte estudiantil Cartago-Ciudad Rodrigo Facio y viceversa a partir del 31 de marzo del 2016, se condene al ente demandado al pago de los daños y perjuicios que serán liquidados en ejecución de sentencia. Que en caso de oposición se condene a la demandada al pago de ambas costas de la acción". La Universidad co-demandada contestó negativamente y opuso defensas de actos no susceptibles de impugnación, falta de interés actual y falta de derecho. La empresa co-demandada contestó negativamente y no planteó excepciones. La Sección IV del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, mediante sentencia no. 54-2018 de las 15 horas 23 minutos del 25 de junio de 2018, dispuso: “Se rechaza la excepción de falta de interés actual, debiéndose tener además por rechazada la excepción de actos no susceptibles de impugnación, ambas interpuestas por la representación de la Universidad de Costa Rica. En lo que la demanda fue incoada por parte del señor Adolfo Antonio Villanta Madriz en contra de la Universidad de Costa Rica y en lo conducente, en contra de la compañía denominada Transportes San Blas Sociedad Anónima, se declara de oficio la falta de legitimación activa en la causa, una falta de derecho en ese sentido y en consecuencia, sin lugar la demanda en todos sus extremos. En lo que la demanda fue incoada por la compañía denominada Transportes Villalta Madriz Sociedad Anónima, en contra de la Universidad de Costa Rica y en lo conducente, en contra de la compañía denominada Transportes San Blas Sociedad Anónima, se acoge la excepción de falta de derecho y en consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos. Son ambas costas a cargo de ambas partes demandantes en favor de las demandadas. La determinación de lo correspondiente a las costas en cuanto a su importe, se habrá de finar por el juez competente en la fase de ejecución de sentencia a ruego de la parte vencedora” (sic). Inconforme con lo resuelto, la parte actora formula recurso de casación.

II.- En el primer agravio acusa violación de los artículos 133, 190 y 191 de la Ley General de la Administración Pública. Alega, el demandado inobservó las siguientes tres cuestiones: 1) Para las autoridades universitarias competentes es potestativo escoger al empresario privado que mejor convenga a sus intereses, para que se encargue de prestar el servicio de transporte estudiantil; 2) Que por la sumisión de la función pública universitaria al bloque de normatividad, esa relación entre el ente demandado y el empresario privado de transporte estudiantil no puede dejarse abandonada a la autonomía de la voluntad , sin reglas precisas y estables, sino que debe haber un marco normativo -el convenio de transporte- que regule y preceptúe las reglas y condiciones exactas en que se ofrecerá la prestación del servicio por parte del particular, así como las potestades y sanciones exactas con que cuenta la Administración en caso de incumplimiento (en estricto acatamiento del principio de legalidad); 3) Que al administrado transportista, solo por los medios y procedimientos expresos, y bajo el abrigo del régimen sancionatorio pre establecido, se le puede castigar. Apunta, la empresa promovente fue electa por la administración superior de la UCR, desde el curso lectivo 2010, para prestar el servicio de transporte estudiantil entre la sede Rodrigo Facio en Montes de Oca y la ciudad de Cartago, y viceversa, y con ocasión de esta decisión pública se le entregó un convenio, mediante el cual se determinaron las reglas precisas y exactas de prestación del servicio público, así como el régimen sancionatorio en caso de incumplimiento. Prosigue, si bien es cierto, en una reunión de finales del mes de noviembre de 2015, un funcionario de servicios generales le indicó al señor Villalta Madriz sobre una posible falta por parte de su empresa en la prestación del servicio de transporte estudiantil, nunca hubo intimación formal, ni debido proceso u oportunidad de defensa. Reclama, la Comisión Institucional se limitó a entregarle un contrato en el mes de diciembre, con una vigencia hasta el 31 de marzo de 2016, en carácter de sanción por haber incurrido en una falta grave. Subraya, esa situación fue reclamada por el señor Adolfo Villalta en dos ocasiones; en la primera, obtuvo una respuesta insuficiente, mediante la cual se ratificó la fecha de vigencia del contrato sin explicársele en forma escrita por qué se dio un trato diferente a los demás permisionarios, y por qué motivo se le sancionaba con la resolución del convenio. En la segunda solicitud, asegura, no se le entregó documento alguno. Asevera, lo importante de la situación apuntada, es que bajo el funcionamiento señalado de los funcionarios universitarios -evidentemente anormal, al no haberle dado la vigencia que correspondía al convenio- se le causó un daño a la parte actora, que no está obligada a soportar. En este tipo de situaciones, señala, en las cuales el funcionamiento anormal de la Administración subyace a una actividad o inactividad directa de un funcionario, la doctrina ha desarrollado un concepto de imputación de responsabilidad denominado “ocasionalidad causal”, figura recogida en el numeral 191 de la LGAP. Dice, en el subjúdice existió un funcionamiento anormal por parte de los funcionarios universitarios, quienes, en detrimento de la ley y las normas del Convenio de Transporte Estudiantil, aplicaron una sanción a la parte actora, sin indicar nunca su contenido, sin seguir el debido proceso y sin brindar oportunidad de defensa. Sostiene, de haberse ponderado correctamente la gravedad de la supuesta falta que se endilgaba a la actora, no se habrían tenido elementos de juicio suficientes para no prorrogarle el contrato que venía teniendo continuidad desde el año 2010, de manera que esa sanción deviene desproporcionada. Reprocha, al no concederse la prórroga del contrato se conculcaron los ordinales 190 y 191 de la LGAP.

III.- El cargo deviene inútil, razón por la cual habrá de ser rechazado. Advierte esta Sala, la parte casacionista no combate -ni desvirtúa- los argumentos esgrimidos por el Tribunal de instancia como fundamento de lo resuelto, incumpliendo así con el deber que le imponía el cardinal 139 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Nótese que, en síntesis, el alegato de la casacionista radica en que existió un funcionamiento anormal de parte de la Universidad demandada, en el tanto supuestamente le aplicó una sanción sin la debida intimación y procedimiento disciplinario, sanción que implicó la resolución del contrato de transporte estudiantil que venía siendo ejecutado por la empresa actora desde el año 2010. A juicio de la recurrente, tal accionar le causó un daño que no tiene el deber de soportar, y por ende debe serle indemnizado. No obstante, no esboza ningún argumento tendiente a rebatir los motivos concretos señalados por el Tribunal como fundamento de la denegatoria de la demanda como tal, sino que se limita a expresar discrepancias de criterio de carácter genérico, que no guardan relación con lo resuelto y ante los cuales esta Sala carece de competencia funcional para ejercer su facultad revisora. Nótese que, en cuanto a la primera pretensión de la demanda, el Tribunal advirtió “(…) Quienes demandan aspiran a que en sentencia se declare lo que sigue: "... la existencia de un funcionamiento anormal por parte del ente demandado al no haberse prorrogado el Convenio de Transporte Estudiantil hasta el día 31 de diciembre del 2016, al igual que a todos los demás permisionarios. / Que en consecuencia se declare ilegal el convenio de transporte estudiantil como está al día de hoy, únicamente en cuanto estableció como vigencia del mismo hasta el día 31 de marzo del 2016, y en su lugar al tenor del control constitucional emanado del canon 49 Constitucional, establezca que este convenio se deberá emitir hasta el día 31 de diciembre del 2016. Que en caso de llegar a despojarse a la parte de la explicación de la ruta de transporte estudiantil Cartago-Ciudad Rodrigo Facio y viceversa a partir del 31 de marzo del 2016, se condene al ente demandado al pago de los daños y perjuicios que serán liquidados en ejecución de sentencia. Que en caso de oposición se condene a la demandada al pago de ambas costas de la acción". Lo así pretendido, en asocio con las estructuras argumentativas esbozadas en el escrito de demanda presentan una incongruencia de base, que incluso torna confuso el objeto del proceso. Véase que se propone como pretensión principal, primero, el que se declare que ha mediado una conducta anormal desplegada por parte de la universidad demandada y que en consecuencia, segundo, que se declare "ilegal" - para expresarlo de mejor manera- la cláusula del convenio suscrito por el representante de la universidad accionada y el de la empresa actora el día 08 de diciembre del 2015, que fue aquella mediante la que se determinó como plazo de lo convenido, uno de tres meses que se extendería del 01 de enero y el 31 de marzo, ambos del 2016. Luego, se formula una pretensión accesoria de corte exclusivamente patrimonial dirigida al resarcimiento de daños y/o perjuicios, condicionada a la materialización del vencimiento del plazo, en lo que el mismo se encontró definido a partir de la cláusula convencional que se impugna. La confusión en que incurre la dirección procesal de quienes demandan como se verá, está residenciada en que por un lado se vincula la pretensión accesoria dirigida a la condena al pago de daños y/o perjuicios, con conducta material que sería objeto de impugnación en esta causa, mientras que por otro, dice encontrarse impugnando de la misma forma, una conducta formal, identificada como una cláusula incluida en el identificado como el "Acuerdo de Servicio de Transporte Especial", mismo que guarda plena identidad como manifestación de la voluntad de la Administración demandada, con una conducta formal. De este modo, como se verá adelante, la dirección procesal de la parte actora yerra y parece estar confundida, al estimar que ha mediado una conducta material que guarde identidad con un funcionamiento anormal de la administración, cuando ella misma ha identificado con claridad, que el único desajuste con el ordenamiento jurídico se ha dado a partir de la inclusión de una cláusula en determinación del plazo por el que habría de regir un contrato o convenio suscrito con la universidad demandada, que estima debió serlo por un período de tiempo mayor al en ella estipulado. Luego, como únicos reproches contra lo así actuado, se ha afirmado primero, que con el despliegue de esa conducta, que se describe como formal, se solapó una sanción administrativa que se estaría pretendiendo "cobrar o ejecutar" a la empresa demandada, lo que habla de un vicio en el elemento material objetivo del acto identificado como el fin, y segundo, que tratándose de una sanción lo que en el fondo pretendió la administración imponer por esa vía, lo fue sin que hubiese mediado un procedimiento administrativo previo, lo que habla de un vicio asociado a un elemento formal del acto administrativo. En ninguno de los supuestos descritos por los propios accionantes se describe el despliegue de una conducta material activa y/u omisiva, menos una vía de hecho, o en su caso, que la conducta cuestionada lo haya sido en el marco de la prestación de los servicios que de ordinario brinda el centro de enseñanza superior. Finalmente, en lo que corre patrimonial lleva la acción, con alguna falta de rigor en técnica jurídico procesal, quienes demandan omitieron indicar siendo que se trata de dos partes actoras quienes peticionan, en qué tanto lo hace cada una para sí, partiendo del supuesto lógico racional vervigracia de lo dispuesto en el numeral 58, en relación con el 42, ambos del Código Procesal Contencioso Administrativo, de que para constituirse en parte activa en la relación jurídica procesal, así habrá de serlo so pena de estarse incurriendo en un vicio formal en el escrito de demanda que debió ser subsanado en el momento procesal oportuno, no pudiendo ser parte quien no pide para sí. Véase que se desconoce que pretende en lo patrimonial cada uno de los demandantes, mientras que no puede desconocerse con total independencia del fin de la creación de la persona jurídica que demanda, que se trata de dos personas (una física y otra jurídica) diversas y autónomas para efectos jurídicos. Lo indicado a este punto torna en improcedente la primera de las pretensiones formuladas por quien demanda en el sentido de que se declare la existencia de un funcionamiento anormal, y así se declara lo propio, aún y si se entendiese que se trata de una pretensión de fondo de corte declarativo” (el énfasis es del original). Según se apuntó, la casacionista no combate lo resuelto en el acápite transcrito; se limita a afirmar que existió un funcionamiento anormal de la Administración que le generó un daño indemnizable, mas no refuta la incongruencia advertida por el Tribunal en la formulación de la pretensión de análisis y la consecuente imposibilidad de avocarse a su conocimiento en los términos como fue planteada. En el mismo sentido, la recurrente no abona ningún argumento preciso y debidamente fundamentado (a nivel fáctico y jurídico) que ataque en forma razonada, y por ende propicie una revisión de fondo de las Consideraciones esgrimidas por el Tribunal de instancia en el acápite intitulado “Sobre la ausencia de un derecho subjetivo en cabeza de la empresa actora para acceder a lo peticionado”, en el cual, como consecuencia del ejercicio de valoración probatoria y de aplicación del derecho realizado, se determinó “ (…) En criterio de esta Cámara, el análisis efectuado en los términos de la sentencia anterior resulta plenamente aplicable al caso concreto, lo que supone de entrada que quien demanda lleve razón o no en algunos de sus argumentos -lo cual resulta irrelevante- carece de un derecho que le coloque en situación jurídica de exigir con respaldo en el ordenamiento jurídico la prórroga del plazo de un acuerdo en que ella misma convino en un primer nivel, con su firma concurrente con la del representante de la UCR, en tres meses, lo que vino a ratificarse por parte del centro de enseñanza superior ante alguna gestión aclaratoria -si se quiere- planteada por la empresa actora por parte del Coordinador de la Comisión Institucional de Transporte de la UCR, quien le habría informado a quien demanda en lo conducente, que según acuerdo en firme de esa Comisión adoptado en su sesión del 08 de febrero del 2016, el plazo de vigencia relacionado en el hecho probado anterior se mantenía hasta el 31 de marzo del 2016. Ninguno de los actos impugnados refiere a la imposición de una sanción, de modo que además, tratándose de actuaciones formales quien demanda debería de atenderse a su contenido. Luego, la ausencia de un derecho de fondo a la prórroga de un contrato o convenio como el que nos ocupa, por no haber sido pactada o acordada por las partes, torna irrelevante si algún funcionario informó o no a quienes demandan, que ello habría obedecido a la comisión de faltas graves a lo convenido, cuando lo cierto es que lo contratado no fue resuelto en ningún momento y en su lugar, fue ejecutado a cabalidad en los términos acordados por ambas partes. Por otra parte, no solamente en el convenio que se impugna en parte ninguna disposición se incluyó que refiera a posibles prórrogas, sino que y además pero mucho más relevante, ya y de previo la Administración habría informado a la actora que el plazo sería invariable. Todas las demás estructuras argumentativas en tanto el fenecimiento del plazo previsto no requiere de ulterior pronunciamiento, en relación con el procedimiento seguido para el establecimiento del plazo y/o la existencia de un vicio en el fin de lo dispuesto en el convenio y demás, resultan inútiles, si de todas formas no media derecho en la actora que suponga conforme al ordenamiento jurídico, que la UCR haya debido actuar de forma diversa a aquella en que así lo hizo”. Ahora bien, en lo que respecta al co-accionante Adolfo Villalta Madriz, nótese que la recurrente no impugna lo sentenciado en cuanto a la falta de legitimación activa apreciada de oficio por el Tribunal, y que conllevó a la desestimación de la demanda planteada a título personal por don Adolfo (Considerando VI, punto 3). Así las cosas, en vista de las falencias argumentativas apuntadas, y siendo que la sentencia se mantiene incuestionada en sus razonamientos medulares, el agravio formulado deviene inerte a los efectos de generar una revisión de lo resuelto, pues los alegatos planteados resultan meros alegatos de disconformidad, reiterativos de los argumentos vertidos con la demanda y desvinculados con los motivos concretos que, en criterio del Tribunal, ameritaban la denegatoria de la demanda. Por consiguiente, el reparo será denegado.

IV.- En el segundo motivo objeta la condenatoria en ambas costas del proceso. Aduce, actuó de buena fe y tuvo motivo suficiente para litigar. Asegura, siempre ha creído que le asiste la razón y el derecho material de interponer la presente demanda, ello por cuanto actuó con plena seguridad jurídica por la relación contractual que le asistía. Alega, pese a contar “con dichos documentos” nunca imaginó que se toparía con la negativa de parte del ente universitario para continuar en su condición de prestatario del servicio de transporte. Acota, la pretensión y teoría del caso no fue descabellada ni carente de sentido, lo cual se refuerza con los hechos tenidos por probados 4), 8) y 10) de la sentencia recurrida.

V.- Según lo ha conceptualizado este Órgano casacional, tener motivo suficiente para litigar implica no sólo la convicción de la parte vencida en la tesis defendida por ella, sino también que ese convencimiento se haya sustentado en datos objetivos del proceso, a partir de los cuales la persona juzgadora pueda concluir que la parte perdidosa tenía motivos racionalmente fundados para creer en la bondad de su pretensión, o de su defensa, según sea el caso. En la especie, estima esta Sala, no se evidencia que la actora haya tenido motivo suficiente para litigar. En cuanto al co-accionante Villalta Madriz, en vista de la falta de legitimación activa para accionar en este proceso, debido a la inexistencia de una relación jurídica que lo vinculara con la Universidad demandada y que a la vez lo legitimara para demandar en su carácter personal (aspecto que no ha sido recurrido ante esta sede). En lo referente a la empresa accionante, no se observa existan datos objetivos y racionalmente fundados que le hayan hecho creer en la procedencia de su pretensión. Nótese que, según se determinó en sentencia y no fue debidamente impugnado en esta sede, lo aducido como una resolución contractual a título de sanción disciplinaria, en realidad no fue tal, sino que se trató de la suscripción de un contrato de transporte para estudiantes, personal administrativo y docentes de la institución universitaria, con plazo fijo y sin disposición alguna sobre una eventual prórroga, acordado así por la Universidad de Costa Rica y la empresa actora (hecho tenido por probado 4; no recurrido en casación). Es decir, la accionante ya tenía conocimiento de ese hecho fundamental. Por consiguiente, no se considera haya tenido motivo para accionar, puesto que su teoría del caso no se ajusta a los datos objetivos del expediente que evidenciaban la improcedencia de su demanda. En consecuencia, se denegará la censura aducida.

VI.- En mérito de lo expuesto, se declarará sin lugar el recurso, con sus costas a cargo de la promovente (artículo 150.3 del CPCA).

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de casación formulado por la parte actora, a quien se imponen las costas generadas con su ejercicio.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga

Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales

William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez

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