Sentencia de Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, 21-03-2019

EmisorSección III (Tribunal Contencioso Administrativo de Costa Rica)
Número de expediente1
Fecha21 Marzo 2019
Número de sentencia140-2019

Tribunal Contencioso Administrativo,

II Circuito Judicial de San José, Edificio Anexo A

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EXPEDIENTE: 18-001698-1027-CA

ASUNTO: RECURSO DE APELACIÓN

RECURRENTE: HERBALIFE INTERNACIONAL COSTA RICA S.R.L.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ

N° 140-2019

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. G., a las quince horas del veintiuno de marzo de dos mil diecinueve .

Conoce este Tribunal, en su condición de contralor no jerárquico de legalidad, del Recurso de Apelación, interpuesto por Marcelo G.L., portador de la cédula de identidad número 3-0451-0617, como apoderado especial administrativo de la empresa HERBALIFE INTERNACIONAL COSTA RICA S.R.L, con cédula jurídica 3-102-341004, contra la resolución N°ALCALDÍA-01749-2017 del 03 de octubre del año 2017, emitida por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SAN JOSÉ.

R.e.J..C.T.; y,

CONSIDERANDO.

I.- Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Que el 3 de octubre del 2017, la Alcaldía Municipal de San José con resolución N° ALCALDÍA-01749-2017, resuelve el recurso de apelación planteado por la empresa HERBALIFE INTERNACIONAL COSTA RICA S.R.L, y confirma lo dispuesto en el oficio DGT-PF-099-2016. (Ver folios 226 a 233 del expediente administrativo aportado por el Ayuntamiento). 2) Que mediante escrito recibido ante la Municipalidad de San José, el 11 de octubre de 2017, el señor G.L. en representación de la empresa impugnante, interpone Recurso de Revocatoria con Apelación en subsidio contra la resolución N° ALCALDÍA-01749-2017. (Ver folios 234 a 239 del expediente). 3) Que en fecha 15 de febrero de 2018, el señor Alcalde de San José en atención al recurso de revocatoria planteado, mediante la resolución N°ALCALDÍA-00331-2018 decide enderezar todo el procedimiento recursivo dejando sin efecto inclusive su resolución N° ALCALDÍA-01749-2017, al considerar que "...el acto recurrido quedó firme desde el 25 de febrero del 2016 -efectivamente el oficio DGT-PF-0099-2016 fue notificada a las 11:55 horas del 17 de febrero del 2016 vía correo electrónico sin que fuese impugnado en el plazo de ley que era de cinco días hábiles...", sin embargo eleva la apelación ante este Tribunal y emplaza a la parte recurrente por el plazo de cinco días.(Ver folios 264 a 269 del expediente).

II. En cuanto a la modificación del acto apelado. De la revisión pormenorizada del expediente, se desprende que la representación de la empresa HERBALIFE INTERNACIONAL COSTA RICA S.R.L, presenta formalmente su recurso de apelación que abre la competencia de este Tribunal -a la luz del ordinal 181 de la LGAP N°6227- el 11 de octubre de 2017, contra la resolución N° ALCALDÍA-01749-2017 que se refiere a la confirmación por el fondo de lo dispuesto en el oficio DGT-PF-0099-2016 y la resolución de rechazo del recurso de revocatoria N°DGT-454-2017, ambos actos emitidos por el Departamento de Gestión Tributaria de la Corporación Municipal. En el recurso de apelación se exponen una serie de motivos entre ellos, se cuestiona una indebida aplicación del procedimiento de fiscalización y determinación del tributo, y solicita dicha representación a este Tribunal que se declare con lugar su recurso así como la nulidad de los actos emitidos por la Municipalidad de San José dentro del presente expediente administrativo, inclusive el oficio que le origina -DGT-PF-099-2016-. Por su parte, la Alcaldía Municipal de San José en su resolución N°ALCALDÍA-00331-2018 del 15 de febrero del 2018 (tres meses después de presentada la apelación), decide modificar lo expuesto en la resolución apelada ALCALDÍA-01749-2017, en el tanto considera que no debió conocerse impugnación alguna contra el oficio DGT-PF-0099-2016 por cuanto estaba firme, dado que no fue recurrido en tiempo a la luz del Código Municipal y con ello concluye "...precluída la fase recursiva contra el citado acto administrativo desde el 25 de febrero del 2016, enderezando las actuaciones precedentes. Así por las razones de hecho y Derecho expuestas, no correspondería ulterior análisis de las impugnaciones establecidas por HERBALIFE INTERNACIONAL COSTA RICA contra el oficio N°DGT-PF-0099-2016...". (Lo resaltado es propio) (Ver folio 268 ibídem). De lo anterior, se desprende que el acto impugnado fue sustancialmente reformado por el mismo Alcalde que lo dictó, a instancia de la empresa recurrente con la interposición del recurso ordinario de revocatoria, toda vez que se emitió una nueva resolución con una motivación completamente distinta. Dada esta circunstancia resulta importante recordar el contenido de los siguientes artículos de la Ley General de la Administración Pública N°6227:

"Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:

(...)

d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo..."

"Artículo 180.-Será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o el contralor no jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley." (Lo resaltado no es parte del original)

Al aplicarse esta última norma en el ámbito municipal debe distinguirse dos tipos de conductas administrativas formales que, pese a ser en apariencia similares, tienen una naturaleza jurídica distinta. Por una parte está la resolución que simplemente resuelve un recurso de revocatoria, y por otro lado, está aquella que al conocer del recurso horizontal, reemplaza el acto impugnado con uno distinto. La primera no es impugnable -salvo claro está que la ley expresamente lo permita como acontece en los artículos 166 y 172 del Código Municipal o en el artículo 145 letra b) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios-. La resolución que simplemente atiende el citado recurso horizontal -la primera- tiene tres posibles contenidos, estos son: a- La confirmación del acto impugnado, aquí el órgano mantiene lo previamente resuelto sin ninguna variación; b- La anulación de la conducta cuestionada, en este caso simplemente se da una supresión de lo ordenado anteriormente, y; c- El acogimiento -estimación- o rechazo -desestimación- parcial del recurso de revocatoria, es simplemente una modificación al acto recurrido, que consiste en un cambio de graduación de lo otorgado para dar menos de lo concedido antes, o conferir más de lo que ha sido negado. En todos los supuestos anteriores, la parte o partes recurrentes acceden a un resultado favorable o no, que era previsible, según las reglas procedimentales contenidas en los artículos transcritos y el numeral 351 de la LGAP. En este escenario, si la impugnación es rechazada total o parcialmente (en caso del acogimiento de algunos extremos del recurso), la apelación mantiene su interés y pertinencia. El órgano llamado a resolverla se pronunciará respecto de los agravios expuestos en contra del acto impugnado, que no fueron acogidos por la resolución que resolvió el recurso de revocatoria. Como se indicó antes, el esquema anterior DEBE distinguirse del supuesto completamente distinto, que se configura cuando, al conocer de un recurso de revocatoria alguno de los órganos que conforma la diarquía municipal: Alcaldía - Concejo Municipal, emite una resolución que no corresponde con ninguno de los tres supuestos previamente indicados, sino que, el respectivo jerarca con base en el artículo 180 de la LGAP, emite un nuevo acto, con un contenido y una motivación que no ha sido conocida ni debatida en el procedimiento (e incluso puede suceder que en aplicación del artículo 102 también de la LGAP, anule o modifique conductas previamente emanadas de órganos que le estén subordinados). Evidentemente en este supuesto no se está resolviendo el recurso de revocatoria abriéndose la competencia para la atención del de apelación, dado que obviamente los agravios expuestos previamente por la parte recurrente, pierden todo interés y pertinencia dado que, en el caso que el nuevo acto administrativo sea contrario a los intereses del apelante, los motivos de reproche no tendrían relación con la nueva conducta administrativa emitida. Adicionalmente, el ordenamiento administrativo vigente, contempla también la potestad de la Administración para anular lo resuelto de forma oficiosa -sin recurso de revocatoria- a la luz del ordinal 183 de la LGAP, lo que implica una vez más, que antes de conocerse el recurso de apelación puede la Municipalidad sustituir el acto dictado, con la misma consecuencia antes indicada. Es claro entonces que al estar ante una nueva conducta administrativa, con un contenido novedoso y autónomo del anterior, esta podrá ser recurrida por la parte que se vea afectada por ella, debiendo la administración municipal en aplicación del artículo 245 LGAP, indicar expresamente que dicha resolución es impugnable. Lo contrario conduciría al sinsentido que el órgano llamado a conocer el recurso de apelación, deba pronunciarse respecto de un recurso planteado contra un acto que ya no existe, pues ha sido reemplazado por otro, respecto del cual la parte impugnante no se ha pronunciado y ni siquiera se tiene certeza de su interés de impugnarlo. En este caso, indubitablemente estamos ante un nuevo acto administrativo dictado por la Alcaldía Municipal, con su fase impugnaticia autónoma, es decir, pese a ser un acto dictado dentro de la escalerilla recursiva de un acto del inferior la modificación del acto se produce en la revisión del superior sobre su propia actuación, y por ello estamos efectivamente ante una excepción a la regla de inimpugnabilidad de las resoluciones dictadas en atención de un recurso de revocatoria, comúnmente conocida como "el recurso sobre recurso"....

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