Sentencia Nº 2018-002003 de Sala Segunda de la Corte, 21-12-2018

EmisorSala Segunda de la Corte (Corte Suprema de Costa Rica)
Número de resolución*120018211178LA*   Corte Suprema de Justicia SALA SEGUNDA   Exp: 12-001821-1178-LA 2018-002003 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del veintiuno de diciembre de dos mil dieciocho. Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José (oral- electrónico), por ELVIDA BRICEÑO CUBERO, enfermera, y KATTIA ALFARO MOLINA, enfermera, contra el ESTADO, representado por su procurador adjunto el licenciado Ricardo Vargas Vásquez, casado. Actúa como apoderado especial judicial de las actoras el licenciado Hubert May Cantillano, casado. Todos mayores y vecinos de San José. RESULTANDO:               1.- El apoderado especial judicial de las actoras, en escrito de demanda de fecha diecisiete de setiembre de dos mil doce, promovió la presente acción para que en sentencia se ordene al Estado, en forma solidaria, en la figura del Ministerio de Salud y de la Dirección General de Servicio Civil, acatar y ejecutar la resolución 02-102-02 de la Comisión Permanente de Enfermería y que se le ordenara expresamente lo siguiente: 1.- A la Dirección General de Servicio Civil y al Ministerio de Salud que en acatamiento de la resolución de la Comisión Permanente y en aplicación de los lineamientos y análisis factorial allí consignados deberá realizar la homologación de puestos, en forma inmediata y sin dilación alguna de la siguiente manera: Bachiller de Salud a Enfermera 4 Bachiller; Profesional de Salud 1 a Enfermera 4 Licenciada; Profesional de Salud 2 a Enfermera 5 Licenciada; Profesional de Salud 3 a Enfermera 6 Licenciada; Jefe de Unidad de nivel regional a Enfermera 7 Licenciada; Jefe de Unidad de nivel central a Enfermera 7 A Licenciada, pertenecientes todos a los grupos C de cada clase, y en su caso el Director de nivel central a Enfermera 8 Licenciada. 2.- Que se le ordene al Ministerio de Salud, acatar la referida homologación y proceder a reubicar a las actoras dentro de institución en el puesto y con la clasificación que les corresponde, según resolución de Comisión Permanente actuando de conformidad con la referida homologación hecho por el órgano administrativo. 3.- Que se les ordene al Ministerio de Salud y a la Dirección General de Servicio Civil readecuar y cancelar los salarios de los profesionales en Enfermería tomando en cuenta la homologación descrita. Asimismo, que reconozcan a las actoras las diferencias salariales que se derivan de la Homologación, contadas desde fecha 1 de enero del 2000 y hasta 17 de setiembre de 2012 y hacia futuro. Tales diferencias salariales incluirán todos los rubros salariales, pluses y componentes salariales existentes o que lleguen a existir, a saber: salario base, salario de ingreso, dedicación exclusiva, horas extras, disponibilidades, vacaciones, aguinaldos, salario escolar, zonaje, prohibición, anualidades, carrera profesional, etc. 4.- Que las sumas que en definitiva se concedan, sean indexadas a valor presente; y además, que devenguen intereses de ley, contados desde el 1 de enero del año 2000 y según la fecha en que debían de haber sido canceladas y hasta la fecha efectiva de cumplimiento efectivo de la sentencia definitiva que recaiga en este proceso. 5.- Que se condene en ambas costas a la parte demandada.               2.- La representación estatal contestó la acción en el memorial de fecha diecinueve de noviembre de dos mil doce y opuso la excepción de  falta de derecho.               3.- El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José (oral- electrónico), por sentencia de las diez horas quince minutos del once de diciembre de dos mil catorce, dispuso: “Con base en lo expuesto, normativa legal citada y resoluciones dichas, se acogen las excepciones de Falta de Derecho y Pago. Se declara sin lugar Demanda ordinaria sector público, empleo público establecida por ELVIDA BRICEÑO CUBERO, mayor de edad, Enfermera Profesional, portadora de la cédula de identidad número 2-317-746, vecina de San José y KATTIA ALFARO MOLINA, mayor de edad, Enfermera Profesional, portadora de la cédula de identidad número 1-883-499, vecina de San José; contra EL ESTADO, representado por el Procurador Asesor Ricardo Vargas Vásquez. Se condena a ELVIDA BRICEÑO CUBERO, portadora de la cédula de identidad número 2-317-746 y KATTIA ALFARO MOLINA, portadora de la cédula de identidad número 1-883-499, al pago de las costas procesales y personales. Fijándose las personales en el monto de cien mil colones, por cada una de las actoras…”. (Sic).               4.- La parte actora apeló y el Tribunal de Trabajo, Sección Tercera del Segundo Circuito Judicial de San José, por sentencia de las nueve horas quince minutos del dieciocho de marzo de dos mil dieciséis, resolvió: “No existiendo en autos vicios que puedan causar nulidad, en cuanto fue motivo de agravio, se confirma la sentencia impugnada por razones diferentes a las dadas en la instancia precedente. Tómese en cuenta lo dicho en el considerando primero de esta sentencia”. (Sic). 5.- El apoderado especial judicial de las actoras formuló recurso para ante esta Sala, en memorial fechado el once de julio de dos mil dieciséis, el cual se fundamenta en las razones que de seguido se dirán en la parte considerativa.               6.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Olaso Álvarez; y, CONSIDERANDO:               I.- ANTECEDENTES.- El apoderado de las actoras interpuso proceso ordinario laboral contra el Estado en el que manifestó que los profesionales en enfermería ostentan una ley específica que regula su actividad profesional, la número 7085 “Estatutos de Servicios de Enfermería”. Explicó que del análisis del expediente legislativo en que se encuentra consignada la discusión y voluntad del legislador, se resaltan dos objetivos fundamentales que persigue la referida ley: 1) ser el “estatuto” específico y prevalente que norma la relación de empleo público de las personas profesionales en enfermería y 2) garantizar una remuneración digna y acorde con las funciones desempeñadas. La correlación entre salario y tipo de actividades se desarrolla en el Reglamento de la referida ley, el Decreto Ejecutivo 18190-S (artículos 20 a 26). Indicó que los artículos 10 y 11 de la Ley 7085 establecen un órgano interinstitucional, la “Comisión Permanente Adscrita al Colegio de Enfermeras”, cuya atribución  legal específica lo faculta para dirimir los diferendos que operen en materia de clasificación de puestos que se susciten en una institución  en donde se ejerza la profesión de enfermería, siendo las decisiones de tal órgano vinculantes para la administración. Añadió que con motivo de una restructuración acaecida en el Ministerio de Salud en el año 2000, en la que se modificó la clasificación del personal de enfermería de dicho Ministerio, se elevó la discusión ante la Comisión Permanente de Enfermería, la cual ejerció sus competencias legales y falló el asunto dictando la resolución número 02-102-02 de las 13:00 horas del primero de abril de 2002, la cual es vinculante para la Administración al tenor del principio de legalidad; no obstante, tanto la Dirección General del Servicio Civil, como el Ministerio de Salud se han negado a ejecutarla. Expuso que en tal resolución y luego de haberse agotado todas las instancias y recursos propios, se determinó la clasificación correcta de los puestos de enfermería que rigen en el Ministerio de Salud. Agregó que un grupo de profesionales en enfermería entablaron un proceso judicial solicitando se declarara que la resolución de la Comisión Permanente es obligatoria y vinculante para la Administración y que debe ser acatada, cumplida y puesta en ejecución, proceso que se tramitó en el expediente 03-000445-0163-CA. Resaltó que la resolución 02-102-02 del primero de abril de 2002 de la Comisión Permanente de Enfermería que resolvió en definitiva el diferendo suscitado entre profesionales de enfermería que laboran para el Ministerio de Salud y la Dirección General de Servicio Civil se encuentra firme y es definitiva y ejecutoria, razón por la cual dichas instituciones debieron ejecutarla en vía administrativa, lo que no han hecho en el caso de las actoras, y eso ocasiona que se les adeuden diferencias salariales. Por lo anterior solicitó: “Se ordene al Estado, en forma solidaria para todos los efectos, y en la figura del Ministerio de Salud y de la Dirección General de Servicio Civil, que deberá acatar y ejecutar la resolución 02-102-02 de la Comisión Permanente de Enfermería y se le ordenará expresamente lo siguiente: UNO: A la Dirección General del Servicio Civil Y al Ministerio de Salud que en acatamiento de la resolución de la Comisión Permanente y en aplicación de los lineamientos y al análisis factorial allí consignado deberá realizar la homologación de puestos, en forma inmediata y sin dilación alguna, de la siguiente manera: Bachiller de la Salud a Enfermera 4 Bachiller. Profesional de la Salud 1 a Enfermera 4 Licenciada. Profesional de la Salud 2 a Enfermera 5 Licenciada. Profesional de la salud 3 a Enfermera 6 Licenciada. Jefe de Unidad de Nivel regional a Enfermera 7 Licenciada. Jefe de Unidad de Nivel Central a Enfermera 7 A Licenciada, pertenecientes todos a los grupos C de cada clase, y en su caso Director de Nivel Central a Enfermera 8 Licenciada. DOS: Al Ministerio de Salud: Se le ordenará acatar la referida homologación y proceder reubicar a los actores dentro de la institución en el puesto y con la clasificación que les corresponde según resolución de la Comisión Permanente actuando de conformidad con la referida homologación hecha por el órgano administrativo. TRES: Al Ministerio de Salud y a la Dirección General del Servicio Civil que deberán readecuar y cancelar los salarios de los profesionales en Enfermería tomando en cuenta la homologación descrita. Asimismo  deberán reconocer a los actores las diferencias salariales que se derivan de la Homologación, contadas desde fecha 1 de enero del 2000 y hasta el 17 de setiembre del 2012 y hacia futuro. Tales diferencias salariales incluirán todos los rubros salariales, pluses y componentes salariales existentes o que lleguen a existir a saber: salario base, salario de ingreso, dedicación exclusiva, horas extras, disponibilidades, vacaciones, aguinaldos, salario escolar, zonaje, prohibición, anualidades, carrera profesional, etc. CUARTO: Las sumas que en definitiva se concedan deberán ser indexadas valor presente; y además devengarán los intereses de ley contados desde el 1 de enero del año 2000 y según fecha en que debían de haber sido canceladas y hasta la fecha efectiva de cumplimiento efectivo de la sentencia definitiva que recaiga en este proceso. CINCO: CONDENATORIA EN COSTAS: Se condenará en ambas costas de este proceso a la parte demandada” (archivo incorporado en fecha 19-09-2012). La representación estatal contestó negativamente la demanda e interpuso la excepción de falta de derecho (archivo incorporado en fecha 20-11-2012). En primera instancia la demanda se declaró sin lugar y se condenó a las demandantes al pago de ambas costas, fijando las personales en la suma de ¢100.000,00, por cada una de las actoras (archivo incorporado en fecha 08-12-2014). Contra ese fallo apeló el representante de la parte actora (archivo incorporado en fecha 19-12-2014). El Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José lo confirmó (archivo incorporado en fecha 30-03-2016).               II.- SÍNTESIS DEL RECURSO.- El apoderado de las actoras discrepa de la condenatoria en costas, porque las actoras litigaron de buena fe y tuvieron suficientes motivos para hacerlo, con lo cual solicita se les exima del pago de este rubro. Añade que el Decreto Ejecutivo 18190-S (que desarrolla la Ley 7085) -en sus artículos 18 y siguientes- define una Clasificación de Puestos que no puede ser desconocida por vía de actos administrativos o actuaciones materiales del Estado de menor jerarquía y que normativamente no ostentan el rango de Decreto Ejecutivo. Indica que el mencionado decreto establece un verdadero Manual de Puestos de Enfermería, con el rango legal de la normativa en que se encuentra inserto, de manera que no es acertado admitir que el Servicio Civil pueda sustituir por vía de actos y actuaciones administrativas esta normativa y emitir un manual distinto, como se hizo en este caso, en el que se desaplicó la normativa de enfermería. No comparte la afirmación del Tribunal en cuanto a que la Comisión Permanente no tiene competencia para establecer una homologación distinta a la establecida por el Servicio Civil, porque es al contrario: es el Servicio Civil el que no tiene competencia para emitir una regulación distinta ni para hacer una definición diferente a la establecida en el Decreto Ejecutivo 18190. Expone que según los artículos 10 y 11 de la Ley 7085, la competencia de la Comisión está dada para resolver los diferendos que se presenten con motivo de la aplicación de la ley 7985 y del Decreto 18190, y no se limita a casos individuales sobre concursos o clasificaciones particulares de puestos, como entendió el órgano de alzada. Estima que es claro que la función de la Comisión es velar porque se respete la ley y el reglamento en las “instituciones empleadoras” y ello no se lograría si el mecanismo fuere únicamente con motivo de impugnación de resultados de concursos o de actos individuales de clasificación. El artículo 36 del Decreto Ejecutivo 18190-S es claro en relación con la competencia de la Comisión Permanente y de su extensión el Tribunal de Árbitros, instancia última que fue instada por el Servicio Civil, pues el Director General del Servicio Civil apeló la resolución 02-102-02, haciendo uso del derecho previsto en el artículo 34 reglamentario. Transcribe los citados numerales 10 y 11 de la Ley n.° 7085 y los artículos 36, 41, 42 y 44 del Decreto n.° 18190. Destaca que a diferencia de lo indicado por el Tribunal de Trabajo, sólo hay una situación de excepción que le permite al Servicio Civil incursionar en materia de clasificación de puestos y se trata del caso de los puestos de subjefe de enfermería en el nivel nacional (ver artículo Transitorio 5 del Decreto 18190-S). Por ello, concluye que la sentencia del Tribunal de Trabajo contradice el artículo 12 de la Ley 7085 pues tal norma expulsa al Servicio Civil de la materia de Clasificación y valoración de puestos en el caso del gremio de enfermería, todo lo cual fue desconocido en este asunto y por ello la clasificación que hiciere el Servicio Civil no se sustentaba, ni jurídica ni técnicamente, situación que fue ampliamente razonada por la Comisión de Enfermería en su resolución 02-102-02. En todo caso, esa resolución se encuentra vigente, es válida y eficaz, y su legalidad y legitimidad no ha sido controvertida en contrademanda en este juicio, de manera que no es correcto ordenar su desaplicación tal y como lo hizo el Tribunal. Por lo anterior solicita se revoque el fallo recurrido y se declare con lugar la demanda en todos sus extremos. Como pretensión subsidiaria, requiere que se exima de costas a la parte actora.               III.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO.- Las actoras laboran como enfermeras del Ministerio de Salud, el cual sufrió un proceso de reestructuración. Como consecuencia de éste, la Dirección General de Servicio Civil realizó los estudios técnicos correspondientes y emitió la resolución DG-071-2001, en la cual  se modificó el Manual Institucional de Clases de dicho Ministerio, con nomenclatura distinta a la prevista en el Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería. Algunos profesionales en enfermería  mostraron disconformidad con los nuevos puestos y clases creadas, por lo que acudieron a la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras (os) considerando, con base en el artículo 10 del citado Estatuto, que dicho órgano es el encargado de resolver las objeciones contra la homologación practicada. Esta Comisión emitió la resolución 02-102-02, en la que estimó que existían perfiles que se avenían mejor a las necesidades del Ministerio de Salud y que lesionaban menos los intereses de los profesionales en enfermería, y con ello estimó que los puestos creados por el Servicio Civil para el Ministerio de Salud no debían aplicarse, sino que se debía partir del cargo de Enfermera 4 Bachiller previsto en el Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería y de ahí hasta el puesto de Enfermera 8 Licenciada, que a su juicio se identificaba con el creado por aquel Servicio, de Director de Nivel Central. El conflicto radica entonces en establecer si el Estado (Ministerio de Salud) está en la obligación de cumplir la decisión de la Comisión Permanente, por lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 7085, del 20 de octubre de 1987, que a la letra dice: “Las discrepancias que puedan surgir en cuanto a la clasificación de puestos en los establecimientos y en la organización de sus divisiones de trabajo, así como las apelaciones de los resultados de los concursos, deberán ser dirimidas por una comisión permanente adscrita al Colegio de Enfermeras de Costa Rica, formada por dos delegados de ese Colegio, un delegado de enfermería del Ministerio de Salud, un delegado de enfermería de la Caja Costarricense de Seguro Social, un delegado de la Dirección General de Servicio Civil y un delegado de la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería. Esta comisión será presidida por uno de los delegados del Colegio de Enfermeras de Costa Rica./ Para resolver un caso concreto, se agregará a un miembro delegado de la institución interesada, con voz y voto./ Aparte del recurso de revocatoria para las decisiones de la comisión permanente, solamente habrá apelación, en la vía administrativa, ante el Tribunal de Árbitros Arbitradores, cuando se alegue violación, interpretación o aplicación indebida de esta ley o su reglamento”. Ante la situación expuesta, esta Sala formuló consulta a la Sala Constitucional mediante resolución de las 9:40 horas del 10 de febrero de 2017, a efecto de determinar si el referido numeral presentaba roces de constitucionalidad en virtud de lo que se regulaba en el artículo 191 de la Constitución Política. En el análisis efectuado se indicó que aquella norma (artículo 191 de la Constitución Política) establece: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficacia de la administración”. Por su parte, en relación con esa disposición normativa, se analizó el contenido de lo dispuesto en los numerales 1, 13 y 16 del Estatuto de Servicio Civil y 104 de su reglamento. El primero de estos artículos (1 del Estatuto de Servicio Civil), se dijo, expone: “Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficacia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores”. El inciso a) del artículo 13 del Estatuto, a su vez, le otorga en forma exclusiva y excluyente la competencia para realizar la clasificación de los puestos cubiertos por dicho Estatuto, a la Dirección General de Servicio Civil, estableciendo: “Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil: a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública número 2166 de 9 de octubre de 1957”. Concretamente, en cuanto a la clasificación de puestos, el ordinal 16 del Estatuto de Servicio Civil regula: “La Dirección General de Servicio Civil elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil, que contendrá una descripción completa y sucinta, hecha a base de investigación por la misma Dirección General de Servicio Civil, de las atribuciones, deberes y requisitos mínimos de cada clase de empleos en el Servicio del Estado a que se refiere esta ley, con el fin de que sirvan como base en la elaboración de pruebas y en la determinación de los salarios”. Finalmente, el artículo 104 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, define el Manual de Puestos de la siguiente manera: “El Manual Descriptivo de Clases contempla el conjunto de descripciones y especificaciones de clases. Para su aplicación e interpretación, se contará con instrumentos auxiliares, tales como descripciones de cargos, manuales descriptivos de puestos, manuales de especialidades y otros que se requieran, los cuales serán elaborados y actualizados por la Dirección General con la participación de los ministerios e instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil. La descripción de clase expresará el título de la clase, la naturaleza del trabajo correspondiente a los puestos que la integran y las tareas básicas; la especificación de clase expresará las condiciones organizacionales y ambientales, las características personales y los requisitos exigibles a quienes deban ocupar los puestos. Esta descripción y especificación de clase no es restrictiva ni limitativa de las tareas y características de cada puesto”. Así, se explicó que, con base en la normativa citada podía colegirse que por mandato constitucional es la Dirección General de Servicio Civil, previo estudio, la que de manera exclusiva  tiene a su cargo realizar la clasificación de los puestos de los funcionarios del Poder Ejecutivo, como lo son, sin lugar a dudas, los y las profesionales en enfermería del Ministerio de Salud. La Sala Constitucional atendió esa consulta judicial facultativa, mediante voto n.° 231 de las 11:00 horas, del 10 de enero del 2018, en el cual, en lo conducente, se consigna: “si bien este Tribunal ha reconocido que en nuestro país el legislador optó por regular la relación de empleo público bajo diversas regulaciones y no en un solo estatuto, lo hizo valorando el contexto fáctico y jurídico que servía de referencia al sentido jurídico de cada fallo, el cual tenía un común denominador, una regulación por competencias institucionales, que deriva de una interpretación sistemática de la Constitución Política, que también reconoce la autonomía de las instituciones autónomas, y el grado de independencia de cada uno de los Poderes del Estado; pero que en modo alguno pretende establecer regímenes diferenciados por categoría de trabajadores, como el estatuto objeto de estudio. Asignarle un efecto transversal al régimen de servicio civil contemplado por el constituyente en el numeral 191 constitucional, lesiona la especialidad del régimen estatutario que regula el empleo público, pues se estaría dando el mismo efecto normativo al sector público que al privado en una clase particular de profesionales, a pesar de que hay características y principios especiales que rigen en la administración pública, que no resultan aplicables al régimen privado y viceversa. Denótese que en el artículo 1 del Estatuto consultado, se dispone que esta ley rige para todas las instituciones, públicas y privadas, en las que se ejerza la profesión de enfermería. Asimismo, el ordinal 12 dispone: ‘Para los casos no previstos expresamente en este estatuto, su reglamento y demás normas aplicables, regirá, en lo conducente, el Código de Trabajo, salvo respecto de los servidores protegidos por el Régimen de Servicio Civil, en cuyo caso se aplicarán las disposiciones de este régimen, en lo que no resulten afectadas por el presente estatuto y su reglamento’. A contrario sensu, en aquellos casos en que difieran, prevalece el Estatuto de Servicios de Enfermería. Según se acreditó en el considerando anterior, el artículo 10, aquí consultado exceptúa a los profesionales en enfermería de resolver sus diferendos respecto de las clasificaciones de puesto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil, es decir, que sean resueltos por el Tribunal de Servicio Civil en una única instancia. En su lugar, el Estatuto de Servicios de Enfermería dispone, que tales conflictos sean resueltos por una Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras de Costa Rica, conformada en su mayoría por profesionales en enfermería, pues de los 6 integrantes, 5 son profesionales en enfermería (dos delegados del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, un delegado de enfermería del Ministerio de Salud, un delegado de enfermería de la Caja Costarricense de Seguro Social) y solo 1 delegado de la Dirección General de Servicio Civil; y solo para la resolución de casos concretos, se incorpora otro miembro del ente empleador interesado (de conformidad con el artículo 30 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería). Ergo, 3 de sus miembros (los delegados del Colegio de Enfermeras y el delegado de la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería) son elementos externos a la relación laboral que tienen los funcionarios públicos con el Estado, donde participan con voz y voto; y contra lo resuelto por esa comisión, además, cabe recurso de apelación ante otro órgano denominado Tribunal de Árbitros Arbitradores (integrado por un miembro del Colegio de Enfermeras, un delegado del empleador y otro de la Dirección General de Servicio Civil), cuya resolución es un laudo./ VII.- A partir de lo anterior, la Sala considera que el estatuto consultado vulnera el numeral 191 constitucional, al exceptuar de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil a un régimen de funcionarios ya cubierto por este, con una intromisión, además de sectores con intereses gremiales y privados, dentro de los aspectos laborales que solo competen al Estado como patrono y que inciden en el uso de fondos públicos, pues si bien, por ejemplo, el colegio profesional ejerce una función pública, lo hace en relación con la fiscalización del ejercicio de la profesión, ámbito donde se configura y legitima el control de sus agremiados a través del ejercicio de su potestad disciplinaria. Empero, en lo concerniente a la defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados, su función es de carácter gremial y privado, al igual que la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería. Nótese que a través de las resoluciones de dicha Comisión, por ejemplo, en materia de reestructuración de puestos, donde usualmente se presentan inconformidades con la recalificación de puestos, se estarían invadiendo las competencias de la organización del Estado, permitiendo que dicha Comisión coadministre, que es absolutamente improcedente, pues a través de sus pronunciamientos, se podrá implementar una clasificación distinta a la creada por el órgano competente –Dirección General del Servicio Civil-. Lo anterior tiene el agravante de que se podrían generar clasificaciones incorrectas a los puestos de trabajo, ajenas a los principios técnicos, a la armonía del Sistema Clasificado del Régimen de Servicio Civil y en perjuicio de los fondos públicos, debido incluso a la insuficiencia de carácter técnico que podría regir en tales resoluciones de la comisión, que dependen de la decisión en minoría de solo un miembro de la Dirección General de Servicio Civil (y eventualmente de un miembro de la parte empleadora), frente al interés particular y gremial de 5 profesionales en la materia que se regula. / Este Tribunal ha señalado que existen potestades públicas, cuya decisión no puede ser transferida a sectores de interés privado. Así lo ha señalado la Sala, por ejemplo, en el caso de la intervención en el régimen disciplinario que tenían algunas juntas de relaciones laborales con poder decisorio, vía convención colectiva, en el sector público… En el sub examine, la norma consultado no deviene de un decreto ni de una convención colectiva, sino de la propia ley (estatuto); sin embargo, se impone respecto de lo ya establecido en el Estatuto de Servicio Civil para aquellas relaciones laborales que se rigen por este, cuyo sustento se fundamenta en el artículo 191 de la Constitución Política. Aún mediante ley debe procurarse que el ejercicio de las potestades estatales sea desplegado siguiendo criterios de objetividad y transparencia, pues ello conlleva no solo el sometimiento de la Administración al principio de legalidad, sino también a la protección de los derechos de los particulares frente a las potestades estatales./ Como ya ha señalado este Tribunal, el principio constitucional de legalidad, establecido, en el numeral 11 de la Constitución Política, es una piedra angular del régimen jurídico y del Estado de Derecho. La norma implica el sometimiento de la Administración Pública al mandato de la ley, representando así una garantía para el administrado, al generar previsibilidad en el actuar administrativo y brindar con ello seguridad jurídica. Sin embargo, las derivaciones del principio no acaban ahí según se desprende de la norma citada… En lo que interesa a este proceso, se resalta que los funcionarios públicos: deberán acatar la ley y la Constitución, rendirán cuentas y serán responsables por el incumplimiento de sus deberes. Cada uno de estos postulados se relaciona a su vez con otros principios vinculados al ejercicio de la función pública. Atinente al cumplimiento de la ley y la Constitución y los deberes que de ellas se desprenden, el apego estricto del funcionario al ordenamiento jurídico implica un balance entre las potestades de imperio del Estado y los derechos del administrado, de manera que el ejercicio reglado de dichas potestades significará una protección a los derechos de los particulares frente a ellas. Además, tal sometimiento a la ley y la Constitución implica que el ejercicio de las potestades administrativas esté dirigido a velar por la prevalencia del interés público, lo cual no se puede asegurar con la integración de dicha comisión  y su poder decisorio frente a lo que disponga la Dirección General de Servicio Civil en esa materia./ En ese contexto, el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería lesiona el ordinal 191 de la Constitución Política al contrariar lo dispuesto en el Estatuto de Servicio Civil en lo relativo a las relaciones de empleo público reguladas por este. De igual forma y según lo establecido en el numeral 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede declarar inconstitucional por conexidad el artículo 12 del Estatuto consultado, únicamente, en tanto dispone de manera irrazonable e injustificada, al igual que el ordinal 10 objeto de estudio, la prevalencia de las disposiciones de esta legislación gremial en detrimento del Estatuto de Servicio Civil, a pesar de que este último es un mandato del Poder Constituyente Originario”. Con sustento en lo expuesto, el contralor de constitucionalidad dispuso que “el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería, N° 7085 del 20 de octubre de 1987, contraviene el artículo 191 de la Constitución Política, únicamente en el tanto contraría y exceptúa la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil en las relaciones de empleo público reguladas por este. Por ende, se considera inconstitucional, que la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras de Costa Rica, sea la que resuelva las diferencias relativas a la clasificación de puestos establecida por la Dirección General de Servicio Civil, respecto de aquellos funcionarios adscritos al Estatuto de Servicio Civil. Por conexidad con la norma consultada, únicamente en tanto establece que las disposiciones del Estatuto de Servicios de Enfermería prevalecen sobre lo normado en el Estatuto de Servicio Civil…”. De esta forma, dada la condición de las actoras como funcionarias del Ministerio de Salud, según se tuvo por demostrado en los hechos probados 2 y 3 de la sentencia de primera instancia prohijada por el Ad quem, no es posible acceder a sus pretensiones de que el demandado acate la resolución n.° 02-102-02 de la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras en todos sus efectos, toda vez que no es válido, según se analizó, darle un carácter prevalente a lo decidido por esta, en contraposición a lo que disponga la Dirección General de Servicio Civil, como órgano técnico que es en la materia, sin que pueda sostenerse que bajo una normativa de carácter gremial se pueda vulnerar el Estatuto de Servicio Civil, el cual deriva directamente del artículo 191 constitucional, es decir, del mandato del legislador constitucional. IV.- COSTAS: En materia laboral es el artículo 494 del Código de Trabajo el que regula de manera genérica lo relativo a la obligación de las partes de cargar con los gastos personales y procesales demandados por el establecimiento de la acción judicial o de la respectiva defensa.  Esa norma establece, a modo de principio, la obligación del juzgador de realizar un pronunciamiento expreso ya sea de condena en costas o bien, en el que se resuelva la absolutoria en esos gastos. Ahora bien, como en el Código de Trabajo no se estipulan los supuestos en que se ha de ordenar la condenatoria o bien la absolutoria, se recurre a la aplicación supletoria del Código Procesal Civil, particularmente de sus artículos 221 y 222, por la remisión que autoriza el numeral 452 del de Trabajo. El primero de esos artículos establece, como regla general, que a la parte vencida deberá imponérsele, aún de oficio, el pago de las costas personales y procesales, pues es justo que esa parte retribuya a la otra los gastos judiciales que la obligó hacer, compeliéndola a litigar para hacer valer el derecho que injustamente se le ha negado o, en el caso contrario, a defenderse de una pretensión injusta; pero inmediatamente, el segundo, contempla los casos en que el juez podrá eximirla de la cancelación de esos rubros. En concreto señala: cuando haya litigado con evidente buena fe, cuando la demanda o contrademanda comprendan pretensiones exageradas, cuando el fallo acoja solamente parte de las peticiones fundamentales de la demanda o reconvención, cuando el fallo admita defensas de importancia invocadas por el vencido, o cuando haya vencimiento recíproco. Está previsto que quienes administran justicia pongan en práctica esas excepciones, en cada caso concreto, analizando sus particularidades. En el sub examine, esta Sala considera que las demandantes actuaron de buena fe ante la existencia de una normativa que podía razonablemente hacerles creer que les asistía el derecho. Nótese que esta Sala, ante la apariencia de un problema de constitucionalidad respecto de la norma, de cuya aplicación pretendían derivar su derecho las demandantes, planteó una consulta judicial facultativa; y fue a partir de esta, que la Sala Constitucional determinó que el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería contraviene el artículo 191 de la Constitución Política, únicamente en el tanto contraría y exceptúa la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil en las relaciones de empleo público reguladas por este, como la que se conoce. Así las cosas, lo resuelto sobre este punto debe modificarse para resolver el proceso sin especial condena en costas. V.- CONSIDERACIONES FINALES: Corolario de lo expuesto, procede revocar la sentencia impugnada únicamente en cuanto condenó en costas a la parte actora. En su lugar, procede resolver sin especial condena en esos gastos.  En lo demás, debe mantenerse incólume. POR TANTO: Se revoca el fallo recurrido únicamente en cuanto condenó en costas a la parte actora. En su lugar, se resuelve sin especial condena en esos gastos. En lo demás, se mantiene incólume.       Orlando Aguirre Gómez       Julia Varela Araya                                                     Luis Porfirio Sánchez Rodríguez                                               Jorge Enrique Olaso Álvarez                                            Roxana Chacón Artavia Res: 2018002003 IARAYAV / wdcerdas   1
Fecha21 Diciembre 2018
Número de sentencia2018-002003
Número de expedienteExp:
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*120018211178LA*

Corte Suprema de Justicia

SALA SEGUNDA

Exp: 12-001821-1178-LA

Res: 2018-002003

SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del veintiuno de diciembre de dos mil dieciocho.

Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José (oral- electrónico), por ELVIDA BRICEÑO CUBERO, enfermera, y KATTIA ALFARO MOLINA, enfermera, contra el ESTADO, representado por su procurador adjunto el licenciado Ricardo Vargas Vásquez, casado. Actúa como apoderado especial judicial de las actoras el licenciado Hubert May Cantillano, casado. Todos mayores y vecinos de San José.

RESULTANDO:

1.- El apoderado especial judicial de las actoras, en escrito de demanda de fecha diecisiete de setiembre de dos mil doce, promovió la presente acción para que en sentencia se ordene al Estado, en forma solidaria, en la figura del Ministerio de Salud y de la Dirección General de Servicio Civil, acatar y ejecutar la resolución 02-102-02 de la Comisión Permanente de Enfermería y que se le ordenara expresamente lo siguiente: 1.- A la Dirección General de Servicio Civil y al Ministerio de Salud que en acatamiento de la resolución de la Comisión Permanente y en aplicación de los lineamientos y análisis factorial allí consignados deberá realizar la homologación de puestos, en forma inmediata y sin dilación alguna de la siguiente manera: Bachiller de Salud a Enfermera 4 Bachiller; Profesional de Salud 1 a Enfermera 4 Licenciada; Profesional de Salud 2 a Enfermera 5 Licenciada; Profesional de Salud 3 a Enfermera 6 Licenciada; Jefe de Unidad de nivel regional a Enfermera 7 Licenciada; Jefe de Unidad de nivel central a Enfermera 7 A Licenciada, pertenecientes todos a los grupos C de cada clase, y en su caso el Director de nivel central a Enfermera 8 Licenciada. 2.- Que se le ordene al Ministerio de Salud, acatar la referida homologación y proceder a reubicar a las actoras dentro de institución en el puesto y con la clasificación que les corresponde, según resolución de Comisión Permanente actuando de conformidad con la referida homologación hecho por el órgano administrativo. 3.- Que se les ordene al Ministerio de Salud y a la Dirección General de Servicio Civil readecuar y cancelar los salarios de los profesionales en Enfermería tomando en cuenta la homologación descrita. Asimismo, que reconozcan a las actoras las diferencias salariales que se derivan de la Homologación, contadas desde fecha 1 de enero del 2000 y hasta 17 de setiembre de 2012 y hacia futuro. Tales diferencias salariales incluirán todos los rubros salariales, pluses y componentes salariales existentes o que lleguen a existir, a saber: salario base, salario de ingreso, dedicación exclusiva, horas extras, disponibilidades, vacaciones, aguinaldos, salario escolar, zonaje, prohibición, anualidades, carrera profesional, etc. 4.- Que las sumas que en definitiva se concedan, sean indexadas a valor presente; y además, que devenguen intereses de ley, contados desde el 1 de enero del año 2000 y según la fecha en que debían de haber sido canceladas y hasta la fecha efectiva de cumplimiento efectivo de la sentencia definitiva que recaiga en este proceso. 5.- Que se condene en ambas costas a la parte demandada.

2.- La representación estatal contestó la acción en el memorial de fecha diecinueve de noviembre de dos mil doce y opuso la excepción de falta de derecho.

3.- El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José (oral- electrónico), por sentencia de las diez horas quince minutos del once de diciembre de dos mil catorce, dispuso:Con base en lo expuesto, normativa legal citada y resoluciones dichas, se acogen las excepciones de Falta de Derecho y Pago. Se declara sin lugar Demanda ordinaria sector público, empleo público establecida por ELVIDA BRICEÑO CUBERO, mayor de edad, Enfermera Profesional, portadora de la cédula de identidad número 2-317-746, vecina de San José y KATTIA ALFARO MOLINA, mayor de edad, Enfermera Profesional, portadora de la cédula de identidad número 1-883-499, vecina de San José; contra EL ESTADO, representado por el Procurador Asesor Ricardo Vargas Vásquez. Se condena a ELVIDA BRICEÑO CUBERO, portadora de la cédula de identidad número 2-317-746 y KATTIA ALFARO MOLINA, portadora de la cédula de identidad número 1-883-499, al pago de las costas procesales y personales. Fijándose las personales en el monto de cien mil colones, por cada una de las actoras…”. (Sic).

4.- La parte actora apeló y el Tribunal de Trabajo, Sección Tercera del Segundo Circuito Judicial de San José, por sentencia de las nueve horas quince minutos del dieciocho de marzo de dos mil dieciséis, resolvió:No existiendo en autos vicios que puedan causar nulidad, en cuanto fue motivo de agravio, se confirma la sentencia impugnada por razones diferentes a las dadas en la instancia precedente. Tómese en cuenta lo dicho en el considerando primero de esta sentencia”. (Sic).

5.- El apoderado especial judicial de las actoras formuló recurso para ante esta Sala, en memorial fechado el once de julio de dos mil dieciséis, el cual se fundamenta en las razones que de seguido se dirán en la parte considerativa.

6.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Olaso Álvarez; y,

CONSIDERANDO:

I.- ANTECEDENTES.- El apoderado de las actoras interpuso proceso ordinario laboral contra el Estado en el que manifestó que los profesionales en enfermería ostentan una ley específica que regula su actividad profesional, la número 7085 “Estatutos de Servicios de Enfermería”. Explicó que del análisis del expediente legislativo en que se encuentra consignada la discusión y voluntad del legislador, se resaltan dos objetivos fundamentales que persigue la referida ley: 1) ser el “estatuto” específico y prevalente que norma la relación de empleo público de las personas profesionales en enfermería y 2) garantizar una remuneración digna y acorde con las funciones desempeñadas. La correlación entre salario y tipo de actividades se desarrolla en el Reglamento de la referida ley, el Decreto Ejecutivo 18190-S (artículos 20 a 26). Indicó que los artículos 10 y 11 de la Ley 7085 establecen un órgano interinstitucional, la “Comisión Permanente Adscrita al Colegio de Enfermeras”, cuya atribución legal específica lo faculta para dirimir los diferendos que operen en materia de clasificación de puestos que se susciten en una institución en donde se ejerza la profesión de enfermería, siendo las decisiones de tal órgano vinculantes para la administración. Añadió que con motivo de una restructuración acaecida en el Ministerio de Salud en el año 2000, en la que se modificó la clasificación del personal de enfermería de dicho Ministerio, se elevó la discusión ante la Comisión Permanente de Enfermería, la cual ejerció sus competencias legales y falló el asunto dictando la resolución número 02-102-02 de las 13:00 horas del primero de abril de 2002, la cual es vinculante para la Administración al tenor del principio de legalidad; no obstante, tanto la Dirección General del Servicio Civil, como el Ministerio de Salud se han negado a ejecutarla. Expuso que en tal resolución y luego de haberse agotado todas las instancias y recursos propios, se determinó la clasificación correcta de los puestos de enfermería que rigen en el Ministerio de Salud. Agregó que un grupo de profesionales en enfermería entablaron un proceso judicial solicitando se declarara que la resolución de la Comisión Permanente es obligatoria y vinculante para la Administración y que debe ser acatada, cumplida y puesta en ejecución, proceso que se tramitó en el expediente 03-000445-0163-CA. Resaltó que la resolución 02-102-02 del primero de abril de 2002 de la Comisión Permanente de Enfermería que resolvió en definitiva el diferendo suscitado entre profesionales de enfermería que laboran para el Ministerio de Salud y la Dirección General de Servicio Civil se encuentra firme y es definitiva y ejecutoria, razón por la cual dichas instituciones debieron ejecutarla en vía administrativa, lo que no han hecho en el caso de las actoras, y eso ocasiona que se les adeuden diferencias salariales. Por lo anterior solicitó: “Se ordene al Estado, en forma solidaria para todos los efectos, y en la figura del Ministerio de Salud y de la Dirección General de Servicio Civil, que deberá acatar y ejecutar la resolución 02-102-02 de la Comisión Permanente de Enfermería y se le ordenará expresamente lo siguiente: UNO: A la Dirección General del Servicio Civil Y al Ministerio de Salud que en acatamiento de la resolución de la Comisión Permanente y en aplicación de los lineamientos y al análisis factorial allí consignado deberá realizar la homologación de puestos, en forma inmediata y sin dilación alguna, de la siguiente manera: Bachiller de la Salud a Enfermera 4 Bachiller. Profesional de la Salud 1 a Enfermera 4 Licenciada. Profesional de la Salud 2 a Enfermera 5 Licenciada. Profesional de la salud 3 a Enfermera 6 Licenciada. Jefe de Unidad de Nivel regional a Enfermera 7 Licenciada. Jefe de Unidad de Nivel Central a Enfermera 7 A Licenciada, pertenecientes todos a los grupos C de cada clase, y en su caso Director de Nivel Central a Enfermera 8 Licenciada. DOS: Al Ministerio de Salud: Se le ordenará acatar la referida homologación y proceder reubicar a los actores dentro de la institución en el puesto y con la clasificación que les corresponde según resolución de la Comisión Permanente actuando de conformidad con la referida homologación hecha por el órgano administrativo. TRES: Al Ministerio de Salud y a la Dirección General del Servicio Civil que deberán readecuar y cancelar los salarios de los profesionales en Enfermería tomando en cuenta la homologación descrita. Asimismo deberán reconocer a los actores las diferencias salariales que se derivan de la Homologación, contadas desde fecha 1 de enero del 2000 y hasta el 17 de setiembre del 2012 y hacia futuro. Tales diferencias salariales incluirán todos los rubros salariales, pluses y componentes salariales existentes o que lleguen a existir a saber: salario base, salario de ingreso, dedicación exclusiva, horas extras, disponibilidades, vacaciones, aguinaldos, salario escolar, zonaje, prohibición, anualidades, carrera profesional, etc. CUARTO: Las sumas que en definitiva se concedan deberán ser indexadas valor presente; y además devengarán los intereses de ley contados desde el 1 de enero del año 2000 y según fecha en que debían de haber sido canceladas y hasta la fecha efectiva de cumplimiento efectivo de la sentencia definitiva que recaiga en este proceso. CINCO: CONDENATORIA EN COSTAS: Se condenará en ambas costas de este proceso a la parte demandada” (archivo incorporado en fecha 19-09-2012). La representación estatal contestó negativamente la demanda e interpuso la excepción de falta de derecho (archivo incorporado en fecha 20-11-2012). En primera instancia la demanda se declaró sin lugar y se condenó a las demandantes al pago de ambas costas, fijando las personales en la suma de ¢100.000,00, por cada una de las actoras (archivo incorporado en fecha 08-12-2014). Contra ese fallo apeló el representante de la parte actora (archivo incorporado en fecha 19-12-2014). El Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José lo confirmó (archivo incorporado en fecha 30-03-2016).

II.- SÍNTESIS DEL RECURSO.- El apoderado de las actoras discrepa de la condenatoria en costas, porque las actoras litigaron de buena fe y tuvieron suficientes motivos para hacerlo, con lo cual solicita se les exima del pago de este rubro. Añade que el Decreto Ejecutivo 18190-S (que desarrolla la Ley 7085) -en sus artículos 18 y siguientes- define una Clasificación de Puestos que no puede ser desconocida por vía de actos administrativos o actuaciones materiales del Estado de menor jerarquía y que normativamente no ostentan el rango de Decreto Ejecutivo. Indica que el mencionado decreto establece un verdadero Manual de Puestos de Enfermería, con el rango legal de la normativa en que se encuentra inserto, de manera que no es acertado admitir que el Servicio Civil pueda sustituir por vía de actos y actuaciones administrativas esta normativa y emitir un manual distinto, como se hizo en este caso, en el que se desaplicó la normativa de enfermería. No comparte la afirmación del Tribunal en cuanto a que la Comisión Permanente no tiene competencia para establecer una homologación distinta a la establecida por el Servicio Civil, porque es al contrario: es el Servicio Civil el que no tiene competencia para emitir una regulación distinta ni para hacer una definición diferente a la establecida en el Decreto Ejecutivo 18190. Expone que según los artículos 10 y 11 de la Ley 7085, la competencia de la Comisión está dada para resolver los diferendos que se presenten con motivo de la aplicación de la ley 7985 y del Decreto 18190, y no se limita a casos individuales sobre concursos o clasificaciones particulares de puestos, como entendió el órgano de alzada. Estima que es claro que la función de la Comisión es velar porque se respete la ley y el reglamento en las “instituciones empleadoras” y ello no se lograría si el mecanismo fuere únicamente con motivo de impugnación de resultados de concursos o de actos individuales de clasificación. El artículo 36 del Decreto Ejecutivo 18190-S es claro en relación con la competencia de la Comisión Permanente y de su extensión el Tribunal de Árbitros, instancia última que fue instada por el Servicio Civil, pues el Director General del Servicio Civil apeló la resolución 02-102-02, haciendo uso del derecho previsto en el artículo 34 reglamentario. Transcribe los citados numerales 10 y 11 de la Ley n.° 7085 y los artículos 36, 41, 42 y 44 del Decreto n.° 18190. Destaca que a diferencia de lo indicado por el Tribunal de Trabajo, sólo hay una situación de excepción que le permite al Servicio Civil incursionar en materia de clasificación de puestos y se trata del caso de los puestos de subjefe de enfermería en el nivel nacional (ver artículo Transitorio 5 del Decreto 18190-S). Por ello, concluye que la sentencia del Tribunal de Trabajo contradice el artículo 12 de la Ley 7085 pues tal norma expulsa al Servicio Civil de la materia de Clasificación y valoración de puestos en el caso del gremio de enfermería, todo lo cual fue desconocido en este asunto y por ello la clasificación que hiciere el Servicio Civil no se sustentaba, ni jurídica ni técnicamente, situación que fue ampliamente razonada por la Comisión de Enfermería en su resolución 02-102-02. En todo caso, esa resolución se encuentra vigente, es válida y eficaz, y su legalidad y legitimidad no ha sido controvertida en contrademanda en este juicio, de manera que no es correcto ordenar su desaplicación tal y como lo hizo el Tribunal. Por lo anterior solicita se revoque el fallo recurrido y se declare con lugar la demanda en todos sus extremos. Como pretensión subsidiaria, requiere que se exima de costas a la parte actora.

III.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO.- Las actoras laboran como enfermeras del Ministerio de Salud, el cual sufrió un proceso de reestructuración. Como consecuencia de éste, la Dirección General de Servicio Civil realizó los estudios técnicos correspondientes y emitió la resolución DG-071-2001, en la cual se modificó el Manual Institucional de Clases de dicho Ministerio, con nomenclatura distinta a la prevista en el Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería. Algunos profesionales en enfermería mostraron disconformidad con los nuevos puestos y clases creadas, por lo que acudieron a la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras (os) considerando, con base en el artículo 10 del citado Estatuto, que dicho órgano es el encargado de resolver las objeciones contra la homologación practicada. Esta Comisión emitió la resolución 02-102-02, en la que estimó que existían perfiles que se avenían mejor a las necesidades del Ministerio de Salud y que lesionaban menos los intereses de los profesionales en enfermería, y con ello estimó que los puestos creados por el Servicio Civil para el Ministerio de Salud no debían aplicarse, sino que se debía partir del cargo de Enfermera 4 Bachiller previsto en el Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería y de ahí hasta el puesto de Enfermera 8 Licenciada, que a su juicio se identificaba con el creado por aquel Servicio, de Director de Nivel Central. El conflicto radica entonces en establecer si el Estado (Ministerio de Salud) está en la obligación de cumplir la decisión de la Comisión Permanente, por lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 7085, del 20 de octubre de 1987, que a la letra dice: “Las discrepancias que puedan surgir en cuanto a la clasificación de puestos en los establecimientos y en la organización de sus divisiones de trabajo, así como las apelaciones de los resultados de los concursos, deberán ser dirimidas por una comisión permanente adscrita al Colegio de Enfermeras de Costa Rica, formada por dos delegados de ese Colegio, un delegado de enfermería del Ministerio de Salud, un delegado de enfermería de la Caja Costarricense de Seguro Social, un delegado de la Dirección General de Servicio Civil y un delegado de la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería. Esta comisión será presidida por uno de los delegados del Colegio de Enfermeras de Costa Rica./ Para resolver un caso concreto, se agregará a un miembro delegado de la institución interesada, con voz y voto./ Aparte del recurso de revocatoria para las decisiones de la comisión permanente, solamente habrá apelación, en la vía administrativa, ante el Tribunal de Árbitros Arbitradores, cuando se alegue violación, interpretación o aplicación indebida de esta ley o su reglamento”. Ante la situación expuesta, esta Sala formuló consulta a la Sala Constitucional mediante resolución de las 9:40 horas del 10 de febrero de 2017, a efecto de determinar si el referido numeral presentaba roces de constitucionalidad en virtud de lo que se regulaba en el artículo 191 de la Constitución Política. En el análisis efectuado se indicó que aquella norma (artículo 191 de la Constitución Política) establece: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficacia de la administración”. Por su parte, en relación con esa disposición normativa, se analizó el contenido de lo dispuesto en los numerales 1, 13 y 16 del Estatuto de Servicio Civil y 104 de su reglamento. El primero de estos artículos (1 del Estatuto de Servicio Civil), se dijo, expone: “Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficacia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores”. El inciso a) del artículo 13 del Estatuto, a su vez, le otorga en forma exclusiva y excluyente la competencia para realizar la clasificación de los puestos cubiertos por dicho Estatuto, a la Dirección General de Servicio Civil, estableciendo: “Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil: a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública número 2166 de 9 de octubre de 1957”. Concretamente, en cuanto a la clasificación de puestos, el ordinal 16 del Estatuto de Servicio Civil regula: “La Dirección General de Servicio Civil elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil, que contendrá una descripción completa y sucinta, hecha a base de investigación por la misma Dirección General de Servicio Civil, de las atribuciones, deberes y requisitos mínimos de cada clase de empleos en el Servicio del Estado a que se refiere esta ley, con el fin de que sirvan como base en la elaboración de pruebas y en la determinación de los salarios”. Finalmente, el artículo 104 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, define el Manual de Puestos de la siguiente manera: “El Manual Descriptivo de Clases contempla el conjunto de descripciones y especificaciones de clases. Para su aplicación e interpretación, se contará con instrumentos auxiliares, tales como descripciones de cargos, manuales descriptivos de puestos, manuales de especialidades y otros que se requieran, los cuales serán elaborados y actualizados por la Dirección General con la participación de los ministerios e instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil. La descripción de clase expresará el título de la clase, la naturaleza del trabajo correspondiente a los puestos que la integran y las tareas básicas; la especificación de clase expresará las condiciones organizacionales y ambientales, las características personales y los requisitos exigibles a quienes deban ocupar los puestos. Esta descripción y especificación de clase no es restrictiva ni limitativa de las tareas y características de cada puesto”. Así, se explicó que, con base en la normativa citada podía colegirse que por mandato constitucional es la Dirección General de Servicio Civil, previo estudio, la que de manera exclusiva tiene a su cargo realizar la clasificación de los puestos de los funcionarios del Poder Ejecutivo, como lo son, sin lugar a dudas, los y las profesionales en enfermería del Ministerio de Salud. La Sala Constitucional atendió esa consulta judicial facultativa, mediante voto n.° 231 de las 11:00 horas, del 10 de enero del 2018, en el cual, en lo conducente, se consigna: “si bien este Tribunal ha reconocido que en nuestro país el legislador optó por regular la relación de empleo público bajo diversas regulaciones y no en un solo estatuto, lo hizo valorando el contexto fáctico y jurídico que servía de referencia al sentido jurídico de cada fallo, el cual tenía un común denominador, una regulación por competencias institucionales, que deriva de una interpretación sistemática de la Constitución Política, que también reconoce la autonomía de las instituciones autónomas, y el grado de independencia de cada uno de los Poderes del Estado; pero que en modo alguno pretende establecer regímenes diferenciados por categoría de trabajadores, como el estatuto objeto de estudio. Asignarle un efecto transversal al régimen de servicio civil contemplado por el constituyente en el numeral 191 constitucional, lesiona la especialidad del régimen estatutario que regula el empleo público, pues se estaría dando el mismo efecto normativo al sector público que al privado en una clase particular de profesionales, a pesar de que hay características y principios especiales que rigen en la administración pública, que no resultan aplicables al régimen privado y viceversa. Denótese que en el artículo 1 del Estatuto consultado, se dispone que esta ley rige para todas las instituciones, públicas y privadas, en las que se ejerza la profesión de enfermería. Asimismo, el ordinal 12 dispone: ‘Para los casos no previstos expresamente en este estatuto, su reglamento y demás normas aplicables, regirá, en lo conducente, el Código de Trabajo, salvo respecto de los servidores protegidos por el Régimen de Servicio Civil, en cuyo caso se aplicarán las disposiciones de este régimen, en lo que no resulten afectadas por el presente estatuto y su reglamento’. A contrario sensu, en aquellos casos en que difieran, prevalece el Estatuto de Servicios de Enfermería. Según se acreditó en el considerando anterior, el artículo 10, aquí consultado exceptúa a los profesionales en enfermería de resolver sus diferendos respecto de las clasificaciones de puesto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil, es decir, que sean resueltos por el Tribunal de Servicio Civil en una única instancia. En su lugar, el Estatuto de Servicios de Enfermería dispone, que tales conflictos sean resueltos por una Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras de Costa Rica, conformada en su mayoría por profesionales en enfermería, pues de los 6 integrantes, 5 son profesionales en enfermería (dos delegados del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, un delegado de enfermería del Ministerio de Salud, un delegado de enfermería de la Caja Costarricense de Seguro Social) y solo 1 delegado de la Dirección General de Servicio Civil; y solo para la resolución de casos concretos, se incorpora otro miembro del ente empleador interesado (de conformidad con el artículo 30 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería). Ergo, 3 de sus miembros (los delegados del Colegio de Enfermeras y el delegado de la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería) son elementos externos a la relación laboral que tienen los funcionarios públicos con el Estado, donde participan con voz y voto; y contra lo resuelto por esa comisión, además, cabe recurso de apelación ante otro órgano denominado Tribunal de Árbitros Arbitradores (integrado por un miembro del Colegio de Enfermeras, un delegado del empleador y otro de la Dirección General de Servicio Civil), cuya resolución es un laudo./ VII.- A partir de lo anterior, la Sala considera que el estatuto consultado vulnera el numeral 191 constitucional, al exceptuar de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil a un régimen de funcionarios ya cubierto por este, con una intromisión, además de sectores con intereses gremiales y privados, dentro de los aspectos laborales que solo competen al Estado como patrono y que inciden en el uso de fondos públicos, pues si bien, por ejemplo, el colegio profesional ejerce una función pública, lo hace en relación con la fiscalización del ejercicio de la profesión, ámbito donde se configura y legitima el control de sus agremiados a través del ejercicio de su potestad disciplinaria. Empero, en lo concerniente a la defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados, su función es de carácter gremial y privado, al igual que la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería. Nótese que a través de las resoluciones de dicha Comisión, por ejemplo, en materia de reestructuración de puestos, donde usualmente se presentan inconformidades con la recalificación de puestos, se estarían invadiendo las competencias de la organización del Estado, permitiendo que dicha Comisión coadministre, que es absolutamente improcedente, pues a través de sus pronunciamientos, se podrá implementar una clasificación distinta a la creada por el órgano competente –Dirección General del Servicio Civil-. Lo anterior tiene el agravante de que se podrían generar clasificaciones incorrectas a los puestos de trabajo, ajenas a los principios técnicos, a la armonía del Sistema Clasificado del Régimen de Servicio Civil y en perjuicio de los fondos públicos, debido incluso a la insuficiencia de carácter técnico que podría regir en tales resoluciones de la comisión, que dependen de la decisión en minoría de solo un miembro de la Dirección General de Servicio Civil (y eventualmente de un miembro de la parte empleadora), frente al interés particular y gremial de 5 profesionales en la materia que se regula. / Este Tribunal ha señalado que existen potestades públicas, cuya decisión no puede ser transferida a sectores de interés privado. Así lo ha señalado la Sala, por ejemplo, en el caso de la intervención en el régimen disciplinario que tenían algunas juntas de relaciones laborales con poder decisorio, vía convención colectiva, en el sector público… En el sub examine, la norma consultado no deviene de un decreto ni de una convención colectiva, sino de la propia ley (estatuto); sin embargo, se impone respecto de lo ya establecido en el Estatuto de Servicio Civil para aquellas relaciones laborales que se rigen por este, cuyo sustento se fundamenta en el artículo 191 de la Constitución Política. Aún mediante ley debe procurarse que el ejercicio de las potestades estatales sea desplegado siguiendo criterios de objetividad y transparencia, pues ello conlleva no solo el sometimiento de la Administración al principio de legalidad, sino también a la protección de los derechos de los particulares frente a las potestades estatales./ Como ya ha señalado este Tribunal, el principio constitucional de legalidad, establecido, en el numeral 11 de la Constitución Política, es una piedra angular del régimen jurídico y del Estado de Derecho. La norma implica el sometimiento de la Administración Pública al mandato de la ley, representando así una garantía para el administrado, al generar previsibilidad en el actuar administrativo y brindar con ello seguridad jurídica. Sin embargo, las derivaciones del principio no acaban ahí según se desprende de la norma citada… En lo que interesa a este proceso, se resalta que los funcionarios públicos: deberán acatar la ley y la Constitución, rendirán cuentas y serán responsables por el incumplimiento de sus deberes. Cada uno de estos postulados se relaciona a su vez con otros principios vinculados al ejercicio de la función pública. Atinente al cumplimiento de la ley y la Constitución y los deberes que de ellas se desprenden, el apego estricto del funcionario al ordenamiento jurídico implica un balance entre las potestades de imperio del Estado y los derechos del administrado, de manera que el ejercicio reglado de dichas potestades significará una protección a los derechos de los particulares frente a ellas. Además, tal sometimiento a la ley y la Constitución implica que el ejercicio de las potestades administrativas esté dirigido a velar por la prevalencia del interés público, lo cual no se puede asegurar con la integración de dicha comisión y su poder decisorio frente a lo que disponga la Dirección General de Servicio Civil en esa materia./ En ese contexto, el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería lesiona el ordinal 191 de la Constitución Política al contrariar lo dispuesto en el Estatuto de Servicio Civil en lo relativo a las relaciones de empleo público reguladas por este. De igual forma y según lo establecido en el numeral 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede declarar inconstitucional por conexidad el artículo 12 del Estatuto consultado, únicamente, en tanto dispone de manera irrazonable e injustificada, al igual que el ordinal 10 objeto de estudio, la prevalencia de las disposiciones de esta legislación gremial en detrimento del Estatuto de Servicio Civil, a pesar de que este último es un mandato del Poder Constituyente Originario”. Con sustento en lo expuesto, el contralor de constitucionalidad dispuso que “el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería, N° 7085 del 20 de octubre de 1987, contraviene el artículo 191 de la Constitución Política, únicamente en el tanto contraría y exceptúa la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil en las relaciones de empleo público reguladas por este. Por ende, se considera inconstitucional, que la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras de Costa Rica, sea la que resuelva las diferencias relativas a la clasificación de puestos establecida por la Dirección General de Servicio Civil, respecto de aquellos funcionarios adscritos al Estatuto de Servicio Civil. Por conexidad con la norma consultada, únicamente en tanto establece que las disposiciones del Estatuto de Servicios de Enfermería prevalecen sobre lo normado en el Estatuto de Servicio Civil…”. De esta forma, dada la condición de las actoras como funcionarias del Ministerio de Salud, según se tuvo por demostrado en los hechos probados 2 y 3 de la sentencia de primera instancia prohijada por el Ad quem, no es posible acceder a sus pretensiones de que el demandado acate la resolución n.° 02-102-02 de la Comisión Permanente adscrita al Colegio de Enfermeras en todos sus efectos, toda vez que no es válido, según se analizó, darle un carácter prevalente a lo decidido por esta, en contraposición a lo que disponga la Dirección General de Servicio Civil, como órgano técnico que es en la materia, sin que pueda sostenerse que bajo una normativa de carácter gremial se pueda vulnerar el Estatuto de Servicio Civil, el cual deriva directamente del artículo 191 constitucional, es decir, del mandato del legislador constitucional.

IV.- COSTAS: En materia laboral es el artículo 494 del Código de Trabajo el que regula de manera genérica lo relativo a la obligación de las partes de cargar con los gastos personales y procesales demandados por el establecimiento de la acción judicial o de la respectiva defensa. Esa norma establece, a modo de principio, la obligación del juzgador de realizar un pronunciamiento expreso ya sea de condena en costas o bien, en el que se resuelva la absolutoria en esos gastos. Ahora bien, como en el Código de Trabajo no se estipulan los supuestos en que se ha de ordenar la condenatoria o bien la absolutoria, se recurre a la aplicación supletoria del Código Procesal Civil, particularmente de sus artículos 221 y 222, por la remisión que autoriza el numeral 452 del de Trabajo. El primero de esos artículos establece, como regla general, que a la parte vencida deberá imponérsele, aún de oficio, el pago de las costas personales y procesales, pues es justo que esa parte retribuya a la otra los gastos judiciales que la obligó hacer, compeliéndola a litigar para hacer valer el derecho que injustamente se le ha negado o, en el caso contrario, a defenderse de una pretensión injusta; pero inmediatamente, el segundo, contempla los casos en que el juez podrá eximirla de la cancelación de esos rubros. En concreto señala: cuando haya litigado con evidente buena fe, cuando la demanda o contrademanda comprendan pretensiones exageradas, cuando el fallo acoja solamente parte de las peticiones fundamentales de la demanda o reconvención, cuando el fallo admita defensas de importancia invocadas por el vencido, o cuando haya vencimiento recíproco. Está previsto que quienes administran justicia pongan en práctica esas excepciones, en cada caso concreto, analizando sus particularidades. En el sub examine, esta Sala considera que las demandantes actuaron de buena fe ante la existencia de una normativa que podía razonablemente hacerles creer que les asistía el derecho. Nótese que esta Sala, ante la apariencia de un problema de constitucionalidad respecto de la norma, de cuya aplicación pretendían derivar su derecho las demandantes, planteó una consulta judicial facultativa; y fue a partir de esta, que la Sala Constitucional determinó que el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería contraviene el artículo 191 de la Constitución Política, únicamente en el tanto contraría y exceptúa la aplicación de lo dispuesto por el Estatuto de Servicio Civil en las relaciones de empleo público reguladas por este, como la que se conoce. Así las cosas, lo resuelto sobre este punto debe modificarse para resolver el proceso sin especial condena en costas.

V.- CONSIDERACIONES FINALES: Corolario de lo expuesto, procede revocar la sentencia impugnada únicamente en cuanto condenó en costas a la parte actora. En su lugar, procede resolver sin especial condena en esos gastos. En lo demás, debe mantenerse incólume.

POR TANTO:

Se revoca el fallo recurrido únicamente en cuanto condenó en costas a la parte actora. En su lugar, se resuelve sin especial condena en esos gastos. En lo demás, se mantiene incólume.

Orlando Aguirre Gómez

Julia Varela Araya Luis Porfirio Sánchez Rodríguez

Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia

Res: 2018002003

IARAYAV / wdcerdas

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