Sentencia Nº 2020005727 de Sala Constitucional, 20-03-2020

EmisorSala Constitucional (Corte Suprema de Costa Rica)
Número de sentencia2020005727
Número de expediente20-004244-0007-CO
Fecha20 Marzo 2020

*200042440007CO*

Exp: 20-004244-0007-CO

Res. Nº 2020005727


SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas veinte minutos del veinte de marzo de dos mil veinte .

Recurso de amparo interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001] , a favor de [Nombre 002] , ciudadana chileno, cédula de su nacionalidad [Valor 002], contra la JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIO NACIONAL (JUPEMA) Y LA TESORERÍA NACIONAL.
Resultando:
1.- Por medio del escrito agregado al expediente digital a las 13:11 horas de 2 de marzo de 2020, [Nombre 001] presentó un recurso de amparo a favor de [Nombre 002] , en contra de JUPEMA y la Tesorería Nacional. Señaló que la amparada es una persona adulta mayor de 90 años, jubilada del Magisterio Nacional y reside en Chile. Señaló que por oficio No. TN-2001-2019 de 16 de diciembre de 2019, la Tesorería Nacional dispuso la suspensión de pagos de pensiones en el exterior, decisión que se hará efectiva en marzo de 2020. Señaló que cuando ha acudido a los bancos con el fin de abrir una cuenta de ahorros a favor de su representada, se le ha indicado que no se recibirán transferencias si no se cuenta con cédula de residencia. Sostuvo que dicho requisito es absurdo, por ser de absoluta imposibilidad de cumplimiento, al no tener la señora [Nombre 003] posibilidad de obtener la cédula de residencia, por no residir en el país. Además, adujo que los bancos ni siquiera logran definir los requisitos para la apertura de cuentas aquí, por medio de apoderados. Estimó que imponerle a la persona adulta mayor amparada requisitos sin sentido, ni siquiera atendibles, violenta su derecho a la jubilación. Refirió que la modificación de la Tesorería Nacional del régimen de transferencias de los montos jubilatorios, que exige una cuenta bancaria, conjugada con la actuación de no aceptar dichas transferencias sin cédula de residencia y la de no definir siquiera los requisitos concretos para abrir la cuenta por medio de apoderado, constituye un hecho conjunto que le produce a su representada una gravísima lesión a sus derechos fundamentales. Anotó que a los recursos de amparo tramitados ante esta S. bajo los expedientes No. 20-001109-0007-CO y No. 20-003612-0007-CO, esta S. les confirió efectos suspensivos, de donde solicita vehementemente igual trato para este caso. Solicitó que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley.
2.- Mediante el auto de las 19:41 horas de 4 de marzo de 2020, la Presidencia de la S. Constitucional admitió el recurso de amparo y le dio traslado al Presidente de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y a la Tesorera Nacional.
3.- Por medio del escrito agregado al expediente digital a las 15:55 horas de 9 de marzo de 2020, Mauricio Arroyo Rivera, Subtesorero Nacional, explicó que “(…) La Tesorería Nacional con base en el artículo 185 Constitucional, así como atendiendo el bloque de legalidad constituido en los artículos 11 Constitucional, asimismo el numeral 11, de la Ley 6227Ley General de la Administración Pública”; invocando el artículo 157, de la Ley 6227 indicada; ésta Tesorería Nacional corrige el error material de asumir el costo afectando el erario público sin norma habilitante para ejecutarlo (…) La Tesorería Nacional, tal y como lo dispone el numeral 185 de nuestra Carta Magna solo realiza la labor de pagador en el caso de jubilados y pensionados, sin que legalmente pueda tener otra competencia dada por ley. Quien otorga el derecho de jubilación o pensión, le corresponde normar las situaciones que se presenten con las personas que no residen en el país (…) Se reitera por parte de la Tesorería Nacional que a pesar de haberse estado asumiendo un costo, sin norma habilitante que lo apoye; se considera respetuosamente que al enfoque que el amparado está exponiendo; para ésta instancia no se verifica que le (sic) se estén violentando sus derechos fundamentales; por cuanto la pensión se le ha girado con normalidad y sin demoras; sin embargo la Tesorería Nacional repite que al margen legal de la situación que nos acota, la Administración está en obligación de corregir con base en el numeral 157 d la Ley General de la Administración Pública (…) puesto que afecta directamente la Hacienda Pública; asumiendo costos de todas las personas que ostentan la misma condición de la amparada [Nombre 003] ; sin ningún soporte legal que faculte, ni justifique el privilegio (…) La Tesorería Nacional en aras de colaborar con la S. Constitucional brinda de forma certificada, el reporte denominado Listado General de Pagos; del período 01/10/2019; al 06/03/2020; a través del cual se verifica que la amparada [Nombre 003] , no se le ha dejado de depositar lo correspondiente al monto líquido de pensión por concepto Magisterio Nacional 2248; lo que en consecuencia deviene a que no se le ha violentado sus derechos fundamentales como así lo afirma (…) en caso que se obligara a la Tesorería Nacional a solventar el caso de la amparada yendo más allá de las competencias legales dentro de su ámbito de aplicación, eventualmente, se estaría abriendo un portillo por el cual, cualquier jubilado, pensionado o aún de funcionarios activos soliciten para cada uno una forma particular de pago (…)”.
4.- Mediante el escrito agregado al expediente digital a las 10:34 horas de 10 de marzo de 2020, Adalberto Villalobos Morales, Presidente de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, añadió que “(…) la señora [Nombre 004] Medida, de nacionalidad chilena, adulta mayor, nació el 5 de junio de 1945, por lo que cuenta con 74 años de edad cumplidos, prestó servicios en la Universidad Nacional, pensionada por el régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional al amparo de la Ley 2248 (…) corresponde al Estado por medio de la cartera de Hacienda y, particularmente, a la Tesorería Nacional disponer en las “Cuentas Cliente” de los beneficiarios del Régimen los montos que en derecho corresponden (…) cabe aclarar que el sistema de pagos que utiliza el Ministerio de Hacienda (INTEGRA) está conectado con el sistema SINPE del Banco Central, mismo que al ser una Plataforma Universal y estandarizada no permite número de pasaporte (…)únicamente permite los señalados vía correo electrónico de fecha 07 de enero del 2020 por el señor J.C.B.C., Coordinador, Control y Validación de Pagos de la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda (Cédula de personas físicas emitida por el Registro Civil, Cédula de personas jurídicas emitida por el Registro Nacional, Documento de identificación migratorio emitido por la Dirección General de Migración y E. con el formato DIMEX y Documento de identificación de diplomáticos (DIDI) emitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto), lo que se reduce sólo a la opción del DIMEX. con el gran inconveniente que para que Migración les emita el mismo, los interesados deben residir en Costa Rica, situación que no cumple la amparada, por cuanto reside en el extranjero (…) En cuanto a los pensionados extranjeros que no residen en Costa Rica, es importante mencionar que aproximadamente desde mediados del año 2012 y de acuerdo con el Oficio que acompaño número TN-464-2012 de fecha 06 de junio del 2012 emitido por el señor José Adrián Vargas Barrantes, Tesorero Nacional en ese momento, resulta que el Ministerio de Hacienda exigió que el pensionado o jubilado que reside en el exterior debía de abrir una cuenta bancaria en dólares en el pais de residencia y de esta manera la Tesorería Nacional podía realizar el proceso de conversión del monto a pagar en colones a dólares y realizar la transferencia financiera correspondiente (…)”. Subrayó que mediante el oficio No. TN – 1837 – 2019 de 19 de noviembre de 2019, “(…) la Tesorería Nacional señaló que a partir del mes de noviembre 2019 el costo de las transferencias para las personas a las que se les deposita el pago en el extranjero que, en total suman 25 pensionados del régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, incluyendo a la amparada Oliva Medida, sería asumida por el pensionado y no por esa Tesorería, como desde antes se había venido haciendo por las autoridades de gobierno encargadas (…)”. Igualmente, destacó que mediante el oficio No. DCD – 1426 – 12 – 2019 de fecha 09 de diciembre del 2019, dirigido a la amparada “(…) el Departamento de Concesión de Derechos de la Junta informó que, a partir del mes de enero 2020 y cada seis meses, a solicitud del Ministerio de Haciendo, se le estará solicitando el aporte del respectivo certificado de supervivencia, el cual debe ser emitido en la embajada o consulado de Costa Rica del país donde reside. Además, también se le comunicó lo externado por la Tesorería Nacional en el Oficio TN – 1837 – 2019, sobre el costo de la transferencia del depósito en el extranjero que debía ser asumida por cada pensionado (…)”. Agregó que la Tesorera Nacional, mediante oficio No. TN – 2001 – 2019 de 16 de diciembre de 2019, comunicó a la JUPEMA “(…) que a partir de febrero de 2020 el pago de las personas pensionadas y jubiladas del Magisterio Nacional deberá realizarse en cuentas domiciliadas en Costa Rica, en cualquier entidad del sistema bancario costarricense. Al respecto cabe indicar que a la amparada se le reenvió la nota TN – 2001 – 2019 el 19 de diciembre de 2019 a los correos electrónicos: [...] // [...], los cuales constan en la información personal de la amparada en nuestra base de datos institucional (…) con el oficio DCD – 0046 – 01 – 2020 del 16 de enero de 2020, en respuesta a la nota TN – 2001 – 2019 se le informó a la Tesorería Nacional los inconvenientes presentados con la apertura de las cuentas en Costa Rica de las personas que residen en el extranjero, debido a que las opciones del sistema bancario costarricense no son factibles para este grupo de personas, en vista de que en Migración y E. no emiten el documento de identificación migratoria de extranjeros (DIMEX) a extranjeros no residentes en Costa Rica, lo cual les imposibilita abrir la cuenta bancaria conforme los requisitos del Ministerio de Haciendo, esto por cuanto, dicho documento corresponde solicitarlo a los extranjeros legalmente establecidos en nuestro país (…) las autoridades del Ministerio de Hacienda informaron que para febrero 2020 ya no les iban a depositar en las cuentas en el extranjero, luego cuando se les solicitó por mi representada la ampliación del plazo para el cambio indicaron que hasta marzo 2020, por lo que hasta el momento el pago se ha hecho efectivo a la amparada, hasta febrero del 2020 (…) es importante informar que la amparada presentó ante mi representada, con fecha de recibido 25 de febrero del 2020, escrito dirigido a la Tesorería Nacional, Ministerio de Hacienda, donde solicita realizar el cambio de cuenta cliente donde recibe la pensión del Magisterio Nacional, para lo cual, adjunta certificación de cuenta de cuenta (sic) cliente e IBAN emitida por el Banco Nacional de Costa Rica; sin embargo, en dicho documento se identifica a la amparada con el número de pasaporte. Asimismo, la amparada en esa misma fecha presentó ante mi representada, escrito donde solicita a la Junta, a su criterio, detener el trámite hasta tanto no se sustente la documentación requerida y puedan resolver de la mejor manera la solicitud presentada. De igual forma, indicamos que, el número de cuenta que presenta la interesada en el Banco de Costa Rica (sic), al contemplar el número de pasaporte y no el DIMEX, el sistema del Ministerio de Hacienda para tales supuestos “aborta los pagos”, por lo que no podría ser depositada en la cuenta citada (…) aunque las personas pensionadas que viven en el extranjero vengan a Costa Rica a diligenciar la apertura de una cuenta, el mismo SINPE (…) le informó a la Tesorería que los extranjeros sólo podrían abrir una cuenta con el documento DIMEX o bien con el pasaporte, pero que con el pasaporte no pueden realizar transferencias (…) sólo por ventanilla y limitan el monto a $ 1000 (…) De igual forma, la Junta de Pensiones continuará realizando las propuestas de pago de estas 25 personas, incluyendo a la amparada, que actualmente se les deposita en el extranjero, como hasta la fecha lo ha venido haciendo, por lo que corresponderá al Ministerio de Hacienda hacer efectivo el depósito correspondiente (…)” .

5.- Mediante el escrito agregado al expediente digital a las 15:52 horas de 11 de marzo de 2020, [Nombre 005] A., se apersonó ante esta S. Constitucional con el objeti vo de refutar lo informado por la Tesorería Nacional. Aclaró que no se ha demandado a la JUPEMA.

6.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

Considerando:
I.- Objeto del recurso. El recurrente aseguró que la amparada, quien es una persona adulta mayor que reside en Chile, es titular de una jubilación, reconocida por la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional. Reclamó que la Tesorería Nacional, mediante el oficio No. TN-2001-2019 de 16 de diciembre de 2019, le exigió contar con una cuenta bancaria en colones domiciliada en Costa Rica, con el fin de seguir depositando el monto que le corresponde por el beneficio reconocido. Reclamó que al no ser de nacionalidad costarricense ni residente, las nuevas condiciones son imposibles de cumplir.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
  1. [Nombre 002] es una persona adulta mayor de 74 años de edad, titular de una jubilación reconocida por la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional (hecho incontrovertido).
  2. La amparada reside en Chile (hecho incontrovertido).
  3. Mediante el oficio No. TN – 1837 – 2019 de 19 de noviembre de 2019, el Subtesorero Nacional informó a la encargada de Banca Institucional, Banco de Costa Rica, lo siguiente: “(…) A partir del mes de noviembre, la Tesorería Nacional no realizará más el pago de la comisión correspondiente al envío, sino que ésta será asumida por cada pensionado, debiéndose deducir de su pensión (…)” (ver la prueba aportada por el Presidente de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, agregada al expediente digital).
  4. Por medio del oficio No. DCD – 1426 – 12 – 2019 de 9 de diciembre de 2019, el Departamento Concesión de Derechos de la Junta de Jubilaciones y Pensiones del Magisterio Nacional, comunicó a la tutelada, vía correo electrónico: “(…) a partir de noviembre de 2019 según oficio TN – 1837 – 2019 de la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda la comisión y swift por el envío del pago de la pensión al país de origen, será cargado como un débito al monto de la pensión para cada afiliado (…)” (ver la prueba aportada por el Presidente de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, agregada al expediente digital).
  5. Mediante el oficio No. TN-2001-2019 de 16 de diciembre de 2019, la Tesorería Nacional comunicó a la Junta de Jubilaciones y Pensiones del Magisterio Nacional, lo siguiente: “(…) Mediante Oficio TN – 464 – 2012 de fecha 06 de junio del 2012, suscrito por el entonces Tesorero Nacional (…) se autorizó ofrecer a los pensionados y jubilados residentes en el extranjero, la posibilidad de hacerles llegar el pago correspondiente a su pensión, a un domicilio financiero (cuenta bancaria en dólares) al país de residencia de dicho beneficiario, habiendo acordado la Tesorería Nacional realizar el proceso de conversión del monto a pagar de colones a dólares y el pago por la transferencia financiera correspondiente. Sin embargo, como normativa analógica en materia de pensiones, se tiene lo versado en el Código de Trabajo Ley No. 2 del 27 de agosto de 1943, el cual estipula en sus artículos 165 y 170 lo siguiente (…) Aunado a lo anterior, el artículo 89 de la Ley 7531 “Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio” del 10 de julio de 1995, versa (…) Siendo que las personas jubiladas o pensionadas que actualmente se encuentran residiendo en el extranjero, adquirieron su beneficio en razón de haber laborado en territorio costarricense, tal como lo indica el numeral 170 supra citado [del Código de Trabajo] y se les pagó su salario donde prestaron el servicio por el cual se les otorgó dicho derecho, es ahí donde también se les debe depositar su pensión. De tal manera, en apego a lo indicado en el Código de Trabajo y en aplicación de las facultades que ostenta la Tesorería Nacional como pagador del Estado según el numeral 185 Constitucional, se le informa que a partir del mes de febrero del año 2020, los pagos de las personas jubiladas y pensionadas en el extranjero deberá realizarse en cuentas domiciliadas en Costa Rica. Por las razones antes expuestas, se le insta a realizar y tomar las medidas necesarias para gestionar el trámite de los pagos de dichas personas, ya que a partir del mes de febrero del año 2020, sólo se depositarán pensiones a las personas jubiladas y pensionadas residentes en el extranjero, que tengan su cuenta habilitada en colones en cualquiera de las Entidades Financieras del Sistema Bancario Nacional (…)” (ver la prueba aportada por la recurrente, agregada al expediente digital).
  6. El anterior oficio fue notificado a la tutelada, vía correo electrónico, medio señalado para esos efectos (ver el informe del Presidente de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, agregado al expediente digital).
  7. Por medio del oficio No. DCD – 0046 – 01 – 2020 de 16 de enero de 2020, la Junta de Jubilaciones y Pensiones del Magisterio Nacional, “(…) en respuesta a la nota TN-2001-2019 se le informó a la Tesorería Nacional los inconvenientes presentados con la apertura de las cuentas en Costa Rica de las personas que residen en el extranjero, debido a que las opciones del sistema bancario costarricense no son factibles para este grupo de personas, en vista de que en Migración y E. no emiten el documento de identidad migratoria para extranjeros (DIMEX) a extranjeros no residentes en Costa Rica lo cual les imposibilita abrir la cuenta bancaria conforme los requisitos del Ministerio de Hacienda, esto por cuanto, dicho documento corresponde solicitarlo a los extranjeros legalmente establecidos en nuestro país (…)”. Adicionalmente, se solicitó una extensión del plazo dado en el oficio No. TN – 2001 – 2019 (ver el informe del Presidente de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, agregado al expediente digital).
  8. Mediante el oficio No. TN – 113 – 2020 de 24 de enero de 2020, la Tesorera Nacional contestó que el plazo se extendería hasta el mes de marzo de 2020 (ver el informe del Presidente de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, agregado al expediente digital).
  9. El 25 de febrero de 2020, la amparada presentó ante la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, un “(…) escrito dirigido a la Tesorería Nacional, Ministerio de Hacienda, donde solicita realizar el cambio de cuenta cliente donde recibe la pensión del Magisterio Nacional, para lo cual, adjunta certificación de cuenta de cuenta (sic) cliente e IBAN emitida por el Banco Nacional de Costa Rica; sin embargo, en dicho documento se identifica a la amparada con el número de pasaporte. Asimismo, la amparada en esa misma fecha presentó ante mi representada, escrito donde solicita a la Junta, a su criterio, detener el trámite hasta tanto no se sustente la documentación requerida y puedan resolver de la mejor manera la solicitud presentada. De igual forma, indicamos que, el número de cuenta que presenta la interesada en el Banco de Costa Rica (sic), al contemplar el número de pasaporte y no el DIMEX, el sistema del Ministerio de Hacienda para tales supuestos “aborta los pagos”, por lo que no podría ser depositada en la cuenta citada (…)” (ver el informe del Presidente de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, agregado al expediente digital).
  10. A la tutelada “(…) no se le ha dejado de depositar lo correspondiente al monto líquido de pensión por concepto Magisterio Nacional 2248 (…)” (ver el informe y la prueba aportada por el Subtesorero Nacional, agregados al expediente digital).
III.- Sobre el principio de confianza legítima. En cuanto a esta máxima, este Tribunal en la sentencia No. 2016 – 008000 de las 11:52 horas de 10 de junio de 2016, señaló:

“(…) Antaño se asumió de manera axiomática que, irremediablemente, todo acto ilegal de contenido favorable podía ser dejado sin efecto por parte de la Administración en cualquier tipo de situación, sin atender a ninguna circunstancia en particular.

No obstante, desde mediados de los cincuentas, tanto la doctrina como la jurisprudencia empezaron a detectar que una aplicación ciega y rígida de la regla antedicha lesionaba seriamente la confianza depositada por los administrados en la Administración, así como la buena fe y la seguridad jurídica.

De este modo, mediante sentencia de 14 de mayo de 1956, el Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín desarrolló el principio de confianza legítima, que luego fue adoptado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en sus pronunciamientos de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Lemmerz-Werk), y que básicamente apuntala la confianza de los ciudadanos en la medida que, en ciertas circunstancias del caso concreto, razones de equidad y buena fe le impiden a la Administración tomar medidas contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad de sus decisiones, en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas medidas. En nuestro continente, tan solo a manera de ejemplo, el Tribunal Constitucional de Colombia, por Sentencia T-308/11 de 28 de abril de 2011, ha precisado:

“El principio de confianza legítima propugna por la edificación de un ambiente de tranquilidad en las relaciones que construyen los asociados frente a las autoridades públicas o los particulares, de forma tal que puedan esperar, de buena fe, que sus actuaciones no sean variadas de manera abrupta a menos de que prime un fin constitucionalmente legítimo.

Doctrinariamente se ha defendido que la confianza legítima implica que determinadas expectativas generadas por un sujeto de derecho frente a otro en razón a un comportamiento específico produzcan resultados uniformes en un ambiente de confianza que sólo puede ser quebrantada para dar paso al interés público.

En el marco de la relaciones entre la administración y los administrados, la doctrina ha definido la confianza legítima como un valor ético que integra la buena fe y que comprende “la necesidad de una conducta leal, honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente, puede esperarse de una persona.” (…) “La aplicación del principio de la buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser exigido en su lugar, en el momento ni en la forma más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas.”

Así las cosas, la confianza legítima ha de entenderse como la expectativa cierta de que una situación jurídica o material, abordada de cierta forma en el pasado, no sea tratada de modo extremadamente desigual en otro periodo, salvo que exista una causa constitucionalmente aceptable que legitime su variación. En este sentido, esta Corporación ha sostenido que “el administrado no es titular de un derecho adquirido sino que simplemente tiene una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente, y en consecuencia su situación jurídica puede ser modificada por la Administración. Como elemento incorporado al de buena fe, la confianza legítima puede proyectarse en el hecho de que se espere la perpetuación de que prime un fin constitucionalmente legítimo.

Doctrinariamente se ha defendido que la confianza legítima implica que determinadas expectativas generadas por un sujeto de derecho frente a otro en razón a un comportamiento específico produzcan resultados uniformes en un ambiente de confianza que sólo puede ser quebrantada para dar paso al interés público.

En el marco de la relaciones entre la administración y los administrados, la doctrina ha definido la confianza legítima como un valor ético que integra la buena fe y que comprende “la necesidad de una conducta leal, honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente, puede esperarse de una persona.” (…) “La aplicación del principio de la buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser exigido en su lugar, en el momento ni en la forma más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas.”

Así las cosas, la confianza legítima ha de entenderse como la expectativa cierta de que una situación jurídica o material, abordada de cierta forma en el pasado, no sea tratada de modo extremadamente desigual en otro periodo, salvo que exista una causa constitucionalmente aceptable que legitime su variación. En este sentido, esta Corporación ha sostenido que “el administrado no es titular de un derecho adquirido sino que simplemente tiene una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente, y en consecuencia su situación jurídica puede ser modificada por la Administración. Como elemento incorporado al de buena fe, la confianza legítima puede proyectarse en el hecho de que se espere la perpetuación de específicas condiciones regulativas de una situación, o la posibilidad de que no se apliquen exigencias más gravosas de las ya requeridas para la realización de un fin, salvo que existan razones constitucionalmente válidas para ello.”

En efecto, la ratio iuris del principio de protección a la confianza legítima consiste en que el desarrollo de las relaciones jurídicas requiere de un ambiente de confianza, en el que las reglas de juego, una vez dadas, se respetan. Lo anterior resulta de mayor relevancia en el caso de las relaciones para con la Administración, toda vez que, en este caso, el instrumento jurídico relacional es el acto administrativo, el cual no es sino una manifestación unilateral de voluntad del Estado. E., el ciudadano necesita de instrumentos jurídicos para defenderse de la unilateralidad y superioridad de la Administración.

Ahora bien, estamos ante un principio de origen jurisprudencial evidentemente ligado a cuestiones de equidad, motivo por el que su aplicación debe ser analizada en cada caso concreto. Recordemos que el mismo ha sido concebido como una reacción del juez para resguardar la confianza del Administrado, cuando la Administración lo sorprende con un cambio inesperado en su proceder. Como resolvió el Tribunal Supremo de España (S. 3) en sentencia de 17 de mayo de 2013: “En definitiva, como señala la STJCE de 12-5-1998, para anular un acto irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general, bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual.”

Atinente a los alcances del principio, el Tribunal Supremo de España, en sus votos de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001) y 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005), ha concluido que “la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento.”

En esas mismas sentencias, respecto de los límites al principio, ha señalado que:

“Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general". Por otra parte, en la STS de 1-2-99 Az 1633, se recuerda que "este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 [RCL 1992 \2512, 2775 y RCL 1993\246], modificada por Ley 4/1999 [RCL 1999\114]), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos."

En resumen, el principio de confianza legítima descansa sobre la base de que el ciudadano asume un comportamiento confiando en que actúa de manera correcta, toda vez que la conducta constante, estable y a lo largo del tiempo de la Administración le genera razonablemente tal expectativa; dicho de otra forma, la Administración ha emitido signos externos que han venido a orientar al ciudadano hacia una cierta conducta y le han hecho confiar de buena fe en que tal situación persistirá. Como señala M.V. (2013), “la confianza del particular surge con ocasión del nacimiento en el mundo jurídico de una palabra dada o promesa de la administración, pero se fortalece y arraiga con la cadena de conductas posteriores asumidas por la administración, toda vez que estas vayan orientadas a fortalecer y desarrollar la palabra emitida previamente. Sin la existencia de dichos actos posteriores armónicos y coherentes, la promesa dada previamente pierde su vocación de consolidación de la confianza legítima.”

Lo anterior no implica que la Administración se encuentre conminada a mantener irreversible un acto contrario a la normativa vigente. Por el contrario, en el ejercicio de sus potestades públicas, la Administración bien puede remediar la mala aplicación de la normativa o imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general. Empero, para ello el Estado debe respetar la doctrina de los actos propios, o bien -sobre todo cuando se trata de nuevas medidas o de una decisión de improviso- proceder de manera razonable, es decir, con la debida anticipación comunicar su nueva actuación, con medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, sin excluir otro tipo de disposiciones correctoras o compensatorias de las circunstancias habituales y estables, que le forjen al ciudadano esperanzas fundadas del mantenimiento de determinada situación.

La jurisprudencia constitucional costarricense ya ha reconocido este principio, como se advierte en los siguientes antecedentes:

"(...) Sobre el desarrollo de este principio y su profunda raigambre constitucional, la doctrina nacional ha manifestado lo siguiente: "Este principio surge en la República Federal de Alemania y, luego, es recogido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, para definir una situación digna de ser amparada al haber sido violada la confianza puesta en la acción de la Administración Pública. El Tribunal Supremo Español, en su sentencia del 1º de febrero de 1990, consideró que este principio ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuanto se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de intereses en juego interés individual e interés general- la revocación o dejación sin efectos del acto, hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar derivados de unos gastos o inversiones que solo pueden serle restituidos con graves perjuicios en su patrimonio. En cuanto a los requisitos del principio de confianza legítima, la doctrina española, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo Español, ha establecido los siguientes: Debe mediar un acto 1) de la administración lo suficientemente concluyente para provocar en el afectado uno de los tres tipos siguientes de confianza: a) confianza del afectado en que la Administración Pública actúa correctamente; b) confianza del afectado en que es lícita la conducta que mantiene en su relación con la Administración Pública, al existir un eventual error de prohibición; c) confianza del afectado en que sus expectativas como interesado son razonables. 2) La Administración Pública debe provocar signos (actos o hechos) externos que, incluso, sin necesidad de ser jurídicamente vinculantes, orienten al administrado hacia una determinada conducta que de no ser por la apariencia de legalidad creada no hubiere efectuado. 3) Un acto de la Administración Pública (v. gr. un reglamento que reconoce o constituye una situación jurídica individualizada en cuya estabilidad confía el administrado. 4) La causa idónea para provocar la confianza legítima del afectado no puede provocarse por la mera negligencia, tolerancia, ignorancia de la Administración Pública o lo irracional de lo pretendido por el administrado. 5) El administrado debe cumplir los deberes y obligaciones que le competen. El quebranto del principio de la confianza legítima provoca, indudablemente, varios efectos jurídicos de importancia, veamos: 1) Actúa como límite al ejercicio de las potestades discrecionales. 2) Opera como una garantía del principio de igualdad. 3) Provoca el deber de la Administración pública de resarcir la frustración de las expectativas legítimas y los derechos subjetivos lesionados. El principio de la confianza legítima, junto con el de la buena fe en las relaciones jurídico-administrativas, dimana del principio de igualdad jurídica, esto es, la certidumbre de las relaciones con los poderes públicos, saber, el administrado, a qué atenerse con éstos, quienes deben evitar las situaciones objetivamente confusas y mantener las situaciones jurídicas aunque no sean absolutamente conformes con el ordenamiento jurídico. Este principio, se concreta, entre otros supuestos, con la teoría de la intangibilidad de los actos propios declarativos de derechos para el administrado, la limitación de los actos de gravamen y la irretroactividad. Encuentra aplicación, también, cuando una administración pública dicta y realiza una serie de actos y de actuaciones, que aunque jurídicamente incorrectas, generan una serie de expectativas en el administrado creyendo que ostenta una situación jurídica conforme con el ordenamiento jurídico (...)" (ver sentencia N° 2010-010171 de las 9:58 horas del 11 de junio de 2010) (…)”.

IV.- Sobre el principio de equidad. En cuanto a este principio, este Tribunal ha indicado:
“Si en términos muy amplios la justicia es dar a cada uno según sus méritos, la equidad es juris legitimi enmendatio (legítima corrección del derecho), según A.. Un siglo de legalismo y de justicia puramente formalista ha mostrado los serios inconvenientes que le son consustanciales; por eso han surgido en esta época diversos movimientos enderezados contra la rigidez del imperio de la norma genérica y abstracta y en favor de la consideración de los elementos individualísimos que definen cada caso como una entidad irreducible a las demás´ (Ver L. y L., L., Filosofía del Derecho. Editorial Bosch, Barcelona, 1953, pág. 464)” (énfasis agregado) (véase sentencia Nº 2014012897 de las 14:45 horas del 8 de agosto de 2015)
“Por otro lado, la equidad, en tanto técnica de aplicación de la ley a situaciones especiales, significa la epiqueya que hacen los jueces de manera que el “rostro humano” del Derecho prevalezca sobre consideraciones puramente rígidas o formalistas, según las circunstancias del caso concreto. Es un criterio de valoración del derecho que busca la adecuación de las normas y las decisiones jurídicas a los imperativos de una justicia más flexible y humana, que permite un tratamiento jurídico más conforme a la naturaleza y circunstancias del sub examine. Asimismo, en cuanto a la equidad, enseña B. que “no es sino una de las expresiones de la idea de justicia; y puesto que ésta es un ingrediente necesario del orden jurídico positivo, la equidad viene a formar parte de él”; y que “Los jueces echan mano de ella para atenuar el rigor de una disposición legal, para hacer imperar el equilibrio en las relaciones humanas, para suplir el silencio de la ley dictando una sentencia que resuelva los intereses en juego conforme lo haría una conciencia honrada y ecuánime” (ver, G.A.B., “Tratado de Derecho Civil”, P. General, 1991). Vista de este modo, la equidad hace que la justicia sea menos formalista y más humana, lo que contribuye a soluciones más justas y equilibradas (énfasis agregado) (véase sentencia Nº 201311499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013).
V.- Sobre el caso concreto. De la relación de hechos probados se desprende que, en efecto, la Tesorería Nacional mediante el oficio No. TN-2001-2019 de 16 de diciembre de 2019, dispuso lo siguiente: “(…) a partir del mes de febrero del año 2020, los pagos de las personas jubiladas y pensionadas en el extranjero deberá realizarse en cuentas domiciliadas en Costa Rica (…)”. De acuerdo con lo informado por el Subtesorero Nacional, la medida se tomó con el propósito de corregir: “(…) el error material de asumir el costo afectando el erario público sin norma habilitante para ejecutarlo (…)”. Valga destacar que en el expediente No. 20 – 002850 – 0007 – CO, mediante el auto de las 10:03 horas de 27 de febrero de 2020, se ordenó al Subtesorero Nacional, como prueba para mejor resolver, que aclarara lo siguiente: “(…) ¿existe alguna otra alternativa para alcanzar el fin que se propuso con el oficio No. TN-2001-2019 de 16 de diciembre de 2019 (que la Hacienda Pública costarricense deje de enfrentar los gastos accesorios, por concepto de la transferencia de las pensiones a cuentas en dólares, domiciliadas en el extranjero) que no conlleve exigir a los y las titulares de las pensiones, realizar trámites u obtener autorizaciones de imposible cumplimiento? En otras palabras, ¿es posible alcanzar el objetivo propuesto por la Tesorería Nacional, recurriendo a una medida menos gravosa para la amparada (una adulta mayor de 84 años de edad)?, por ejemplo, ¿es posible deducir del monto de su pensión, la cantidad correspondiente por hacer la transferencia en moneda extranjera, a una cuenta no domiciliada en el territorio nacional, de modo que no lo continúe asumiendo la Hacienda Pública costarricense? (…)”. Ante lo cual, en el citado proceso la autoridad recurrida señaló: “(…) No. La Tesorería Nacional atendiendo el bloque de legalidad (…) solo puede realizar lo que la ley le permite, sin que se encuentre una norma legal habilitante para alcanzar de manera distinta lo propuesto en el oficio TN – 2001 – 2019, ni norma que le otorgue competencia a la Tesorería Nacional deducir del monto de su pensión la cantidad correspondiente a la transferencia en moneda extranjera, a una cuenta no domiciliada en el territorio nacional. La Tesorería Nacional, tal y como lo dispone el numeral 185 de nuestra Carta Magna solo realiza la labor de pagador en el caso de jubilados y pensionados, sin que pueda legalmente tener otra competencia que la dada por ley. Quien otorga el derecho de jubilación o pensión, le corresponde normar las situaciones que se presentan con las personas que no residen en el país (…) en caso que se obligara a la Tesorería Nacional a solventar el caso de la amparada yendo más allá de las competencias legales dentro de su ámbito de aplicación, eventualmente, se estaría abriendo un portillo por el cual, cualquier jubilado, pensionado o aún de funcionarios activos soliciten para cada uno una forma particular de pago (…)” . Sobre el particular, llama la atención de esta S. Constitucional la respuesta brindada por el Subtesorero Nacional, siendo que él mismo, mediante el oficio No. TN – 1837 – 2019 de 19 de noviembre de 2019, informó a la encargada de Banca Institucional, Banco de Costa Rica, lo siguiente: “(…) A partir del mes de noviembre, la Tesorería Nacional no realizará más el pago de la comisión correspondiente al envío, sino que ésta será asumida por cada pensionado, debiéndose deducir de su pensión (…)”. A la luz de lo expuesto, subsiste la duda sobre si, realmente no existe otra forma de evitar a la Hacienda Pública, el gasto en cuestión. No se expusieron razones contundentes (más allá de la inexistencia de una norma habilitante) que no permitieran continuar deduciendo la comisión del monto depositado; lo que es perfectamente viable, de contar con el consentimiento del beneficiario (a). Esta S. considera que el Subtesorero Nacional perdió de vista la excepcionalidad del caso concreto: a) se trata de una persona adulta mayor de 74 años de edad, que reside fuera del territorio nacional, b) es titular de una jubilación del Magisterio Nacional (por lo que la lógica indica que depende económicamente de la misma) y, c) para ella no es posible cumplir los requisitos necesarios, para obtener la documentación imprescindible, con el fin de abrir una cuenta en el sistema bancario nacional. De esta forma, la Tesorería Nacional ante la disyuntiva de: a) supuestamente no contar con una norma habilitante para hacer la deducción, con el propósito de efectuar la transferencia de la jubilación de la amparada o bien, b) exigirle a la tutelada algo de imposible cumplimiento, lo que materialmente se traduce en privarla del acceso a sus recursos; optó por esta última opción. La aplicación estricta del último criterio de la Tesorería Nacional, implica dejar a esta persona adulta mayor sin los recursos necesarios para subsistir, desconociendo su derecho a la jubilación, así como la protección especial que la Constitución, la jurisprudencia de este Tribunal, y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, le garantizan (cfr. los artículos 6 (derecho a la vida y a la dignidad en la vejez) y 17 (derecho a la seguridad social), ambos de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores). En caso de que existiera algún obstáculo técnico para efectuar la transferencia, de conformidad con el principio de confianza legítima, el principio de equidad, y el principio de informalismo a favor del administrado, la solución debe ser buscada e implementada de forma coordinada por parte de la Administración, sin buscar imponer a la tutelada, exigencias que van más allá de lo razonable; esto significa que de inmediato deberá ponerse a disposición de la amparada, una opción de depósito en el extranjero donde la Hacienda Pública no asuma los costos, y para ello, solucionando o superando cualquier barrera de carácter técnico que pudiere existir o presentarse. Bajo este orden de consideraciones y atendiendo, como se dijo, al conjunto de circunstancias que hacen este caso una excepción , esta S. Constitucional debe intervenir, con el propósito de salvaguardar los derechos fundamentales de la amparada.
VI.- En cuanto a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, se desestima el recurso de amparo, pues: a) la medida que se cuestiona en el sub examine fue dictada por la Tesorería Nacional y, b) la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional ha gestionado ante la Tesorería Nacional lo pertinente, con el fin de que se aplace la ejecución del lo ordenado en el oficio. En todo caso, el promovente, en escrito posterior, ratificó que no demandó a la JUPEMA.
VII.- Conclusión. En mérito de lo expuesto, se impone declarar parcialmente con lugar el recurso, con las consecuencias que se particularizan en la parte dispositiva de la sentencia.
VIII.- Documentación aportada al expediente . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión No. 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial No. 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión No. 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se le ordena a M.A.R., en su condición de Subtesorero Nacional, o a quien en su lugar ocupe ese cargo, que DE INMEDIATO lleve a cabo todas las actuaciones que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordine lo necesario, para que, solucionando cualquier obstáculo técnico, se pague la jubilación de la tutelada, de tal forma que: a) pueda disponer de la misma, sin tener que llenar exigencias que para ella son de imposible cumplimiento y, b) la Hacienda Pública no incurra en gastos adicionales. Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás se declara sin lugar el recurso. N. esta sentencia a M.A.R., en su condición de Subtesorero Nacional, o a quien en su lugar ocupe ese cargo, en forma personal.


Fernando Castillo V.
Presidente
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
L. Fdo. S.zar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ana María Picado B.



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