Sentencia Nº 2021-000973 de Sala Segunda de la Corte, 05-05-2021

EmisorSala Segunda de la Corte (Corte Suprema de Costa Rica)
Número de expediente19-000337-1001-LA
Número de sentencia2021-000973
*190003371001LA*
Corte Suprema de Justicia
SALA SEGUNDA
Exp: 19-000337-1001-LA
Res: 2021-000973
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas veinte minutos del cinco de mayo de dos mil veintiuno.
Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo de Turrialba por [Nombre 001], casado, desempleado, vecino de Cartago, contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, representada por su apoderada general judicial, la licenciada Ginnette Lucía Henríquez Bolaños. Figura como abogada de asistencia social de la parte actora la licenciada Karen Álvarez Álvarez. Todos mayores y de otras calidades desconocidas.
Redacta la Magistrada Varela Araya; y,
CONSIDERANDO:
I.- ANTECEDENTES: El actor interpuso un proceso de seguridad social contra la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), pretendiendo: “-Que se determin e que el suscrito cumple con los requisitos normativos para acceder a la prestación por vejez a cargo del Régimen No Contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social, por cumplir los requisitos normativos de la pensión. -Que se condene a la demandada al pago de ambas costas en el extremo mayor que permita la ley”. La contestación fue negativa y se opuso la defensa de falta de derecho. El a quo declaró con lugar la demanda, rechazó la excepción planteada y condenó en costas a la vencida. Otorgó la pensión a partir del 26 de noviembre de 2019 (fecha del dictamen socioeconómico), junto con los correspondientes intereses legales e indexación.
II.- SÍNTESIS DEL RECURSO DE LA PARTE DEMANDADA: La sentencia debe declararse nula, por cuanto existe un irrespeto a los parámetros legalmente establecidos para determinar si a una persona que solicita el otorgamiento de un beneficio social por el Régimen No Contributivo le corresponde o no. El artículo 3 inciso b) del Reglamento del Régimen No Contributivo de Pensiones reza: “Artículo 3: REQUISITOS PARA TENER POR CUMPLIDO EL ESTADO DE NECESIDAD DE AMPARO ECONÓMICO INMEDIATO. Para ser pensionado del Régimen No Contributivo de Pensiones, se deberá acreditar por parte de la Administración, que el solicitante se encuentra en estado de necesidad de amparo económico inmediato. Para ello debe cumplir los siguientes aspectos: (…) b) El solicitante debe encontrarse en condición de pobreza o pobreza extrema, según la ficha de información social (FIS) o la ficha de integración social del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE) (...)”; siendo que en el caso del demandante, según la ficha de inclusión social que figura en el expediente administrativo, se determinó que no se encuentra en condición de pobreza ni pobreza extrema, por lo que no cumple el requisito en cuestión. En todo caso, se aporta con este recurso una ficha técnica de fecha de hoy que señala que la situación del actor es de “no pobre”. Se toma un informe que fue diseñado a partir de la premisa de Adulto Mayor y no el establecido por el Reglamento del Régimen No Contributivo de Pensiones. El juzgador le da total credibilidad a un informe que fue presentado por una funcionaria del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, quien en la audiencia oral declaró que usó un formulario que no fue ideado para aplicar la normativa a la que está sujeta la CCSS como ente rector. Ahora bien, si no se considera que la sentencia sea nula, debe señalarse como primer agravio: Violación del artículo 4 de la ley n.° 5662 del 23 de diciembre de 1974 (“De desarrollo social y asignaciones familiares”) y de los ordinales 2 y 3 inciso a) del Reglamento del Programa del Régimen No Contributivo de Pensiones. De acuerdo el material probatorio recopilado en autos, en particular la certificación del SINIRUBE, el promovente no cumple con la condición de encontrase en necesidad de amparo económico inmediato por parte del Estado; requisito necesario para acceder a una pensión del Régimen No Contributivo. El SINIRUBE evaluó al petente, determinando que no se encuentra en estado de pobreza. Lo anterior es suficiente para afirmar que no se ajusta a los requisitos estatuidos en el Reglamento del Programa del Régimen No Contributivo de Pensiones. Segundo reproche: Indebida apreciación de la prueba. El juzgador ordenó una pericia de orden socioeconómico al CONAPAM, dependencia que no utiliza la metodología establecida por la CCSS, como ente rector del Programa del Régimen No Contributivo de Pensiones. El a quo no tomó en cuenta el estudio del SINIRUBE, que determinó que el actor no se halla en estado de pobreza. Tercera objeción : Rige de la pensión. El pago retroactivo dispuesto en la sentencia venida en alzada desnaturaliza los alcances de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, por constituir un enriquecimiento sin causa del gestionante, porque dicho señor ya ha sufragado sus necesidades básicas y en el proceso no se demostró que tuviera -para esas fechas- alguna descubierta. De estimarse que al promovente le asiste el derecho, la vigencia de la pensión debe fijarse a partir de que el fallo adquiera firmeza. Cuarta disconformidad: Intereses e indexación. Se pide la exoneración de tales rubros y, subsidiariamente, que se establezcan a partir de la firmeza de la sentencia. Lo anterior por cuanto se trata de fondos públicos que son utilizados para el pago de los beneficios sociales que otorga el programa del régimen no contributivo de pensiones. Quinta recriminación: Costas. La Caja actuó de conformidad con los alcances del Reglamento del Programa del Régimen No Contributivo de Pensiones cuando rechazó la prestación en sede administrativa. Se ha procedido ajustados al principio de buena fe y apegados al principio de legalidad, razón que sustenta que la condena en costas sea improcedente. Al momento de la verificación de lo preceptuado en el inciso b) del artículo 3 del Reglamento del Programa del Régimen No Contributivo de Pensiones, la demandada tenía la convicción de que el actor no requería del apoyo inmediato por parte del Estado, pues según la evaluación obligatoria del SINIRUBE, se concluyó que el peticionario no se encontraba en estado de pobreza.
III.- PRUEBA PARA MEJOR PROVEER: Al recurso se anexó una certificación actualizada del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE) referente al demandante. Por las razones que se explicarán en los considerandos de fondo, dicha probanza no resulta de influencia decisiva para la acertada resolución del asunto, por lo que ha de ser rechazada.
IV.- NULIDAD DE LA SENTENCIA: Se puede pedir la nulidad de un fallo si este padece algún vicio que lo invalide, el cual puede consistir en problemas de incompetencia de los jueces, incapacidad o indebida representación de alguna de las partes, infracción grave al debido proceso o cuando se incurra en violación de alguna formalidad o actuación que esté sancionada por la ley con nulidad (numerales 470 a 475 del Código de Trabajo). La impugnante, en realidad, no reclama ninguna nulidad de la sentencia, sino que esboza un desacuerdo con lo razonado por el juzgador de instancia para acoger la demanda. En consecuencia, debe denegarse la nulidad invocada. Ahora bien, en virtud de los principios de sencillez e informalismo que rigen en esta materia (artículo 421 del Código de Trabajo), los motivos de disconformidad anteriormente referidos serán examinados en el análisis que se haga sobre el fondo del asunto.
V.- ACERCA DEL SINIRUBE: Mediante la Ley n.° 9137 del 30 de abril de 2013, con rige a partir del 5 de setiembre siguiente, se creó el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE) como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Instituto Mixto de Ayuda Social. Entre sus fines se incluyó el de: Mantener una base de datos actualizada y de cobertura nacional con la información de todas las personas que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad”. En el artículo 6 se estipula: “Serán parte de este Sistema todas las instituciones del Estado que se dediquen a la ejecución de programas sociales”; entre ellas, la Caja Costarricense de Seguro Social . Mediante el Decreto Ejecutivo n.° 40650 del 1º de junio de 2017, vigente a partir del 3 de octubre de ese año, se reglamentó dicha ley; y en el numeral 77, respecto de la ficha de inclusión social, se dispuso: “El SINIRUBE, usando la información recibida de los integrantes del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, gestionará la Ficha de Inclusión Social, en la que constarán compilados los datos y propondrá a las instituciones públicas y a los gobiernos locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología única para determinar los niveles de pobreza. La FIS estará disponible para todos los integrantes del Sistema, a través del portal informático creado para el efecto (…)”. En distinto orden de ideas, el ordinal 2 del Reglamento del Programa Régimen no Contributivo de Pensiones estatuye: “...Este Régimen tiene por objeto proteger a todos los costarricenses y extranjeros residentes legales del país, así como a las personas menores de edad, quienes, a pesar de carecer de una condición migratoria regular en el territorio nacional, se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema (necesidad de amparo económico inmediato) y que no califican en alguno de los regímenes contributivos o no contributivos existentes, según las condiciones que se establecen en este Reglamento”. El tipo de personas beneficiarias se reguló en el numeral 6, que incluye a las personas adultas mayores, entendiendo por tales a aquellas que tengan 65 o más años de edad. En el artículo 3 se brindan los parámetros para determinar el estado de necesidad de amparo económico inmediato, por encontrarse en situación de pobreza o de pobreza extrema. En lo que interesa, la norma establece: “Para ser pensionado del Régimen no Contributivo, se deberá acreditar por parte de la Administración, que el solicitante se encuentra en estado de necesidad de amparo económico inmediato. Para ello, debe cumplir los siguientes aspectos: a. No ser pensionado de algún régimen contributivo o no contributivo existente. b. El solicitante debe encontrarse en condición de pobreza o pobreza extrema, según la Ficha de Información Social (FIS) o la Ficha de Integración Social del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE) -las cuales serán revisadas de oficio por la Administración-. En caso de que el solicitante no cuente con ninguna de estas fichas, la Administración deberá determinar si tiene insatisfecha alguna de sus necesidades básicas (salud, alimentación, vivienda, vestido o servicios públicos). c. El ingreso por persona del grupo familiar del solicitante debe ser inferior o igual al indicador de la línea de pobreza nacional establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), o línea de pobreza familiar ampliada, según corresponda (...)” -énfasis suplido-. Si bien la recurrente lleva razón en su alegato, en tanto dicho numeral, en el inciso b), dice que la persona solicitante debe encontrarse en condición de pobreza o de pobreza extrema en los registros que lleva el sistema aludido (mientras que el gestionante aparecía ahí en situación “vulnerable” -imagen 132-), lo cierto es que esa exigencia constituye un aspecto formal que no puede apreciarse en forma aislada del resto del texto de la norma; aparte de que debe interpretarse en armonía con el derecho fundamental que tutela este tipo de régimen (derecho a una vida digna, derivado del principio de justicia social y consagrado en los ordinales 51 y 74 de la Constitución Política. En ese sentido, véase la sentencia de esta Sala n.° 31 de las 10:10 horas del 13 de enero de 2017). En concordancia con lo anterior, nótese que la misma norma contempla la posibilidad de que la persona no se encuentre dentro de la base de datos y establece que, en tal supuesto, la Administración deberá determinar si tiene alguna necesidad básica insatisfecha. De este modo, no cabe duda de que el fin primordial es comprobar que la persona ciertamente se encuentra en un estado de necesidad de amparo económico inmediato (artículo 2 del Reglamento del Programa Régimen no Contributivo de Pensiones), sin que para ello exista un medio probatorio en específico. Cabe recordar que en esta materia no opera un régimen de prueba tasada, con lo cual todos los elementos probatorios admisibles son válidos para acreditar los hechos controvertidos, correspondiéndole a la persona juzgadora realizar el análisis de dichos elementos con sustento en las reglas de la sana crítica racional (véanse las resoluciones de este Despacho n.° 1910 de las 10:50 horas del 10 de octubre de 2019 y 1030 de las 15:55 horas del 26 de julio de 2017 y más concretamente lo establecido en el numeral 481 del Código de Trabajo). Bajo esa inteligencia, el requisito de la ficha de integración social del SINIRUBE resulta deseable, mas no indispensable. No puede dejar de advertirse que las condiciones socioeconómicas de las personas no son inmutables. Por eso, la información del registro no puede ser considerada como una condición que impida la constatación de un estado de pobreza o de pobreza extrema; pues, más bien, el estudio pertinente puede llevar a la modificación de los datos que constan en el sistema. La Ficha de Integración Social puede constituir un elemento para tratar de unificar la información sobre el estado de pobreza o pobreza extrema en que se encuentra una determinada persona, para el mejor funcionamiento de las instituciones sociales del Estado y el adecuado reparto de las asistencias entre la población con necesidad, pero no puede enarbolarse como una condición inquebrantable y definitiva para denegar un beneficio como el reclamado por el accionante. La indicada ficha técnica es una declaración administrativa, como tal, revisable en la vía judicial, en tanto de su definición depende el otorgamiento de un derecho. Piénsese, por ejemplo, que en el mencionado sistema se incluya información falsa, parcial o errónea, que limite a la persona el acceder a un derecho. Bajo la tesis de la demandada, la definición de la condición del estado de necesidad de amparo económico inmediato, y consecuentemente el otorgamiento del derecho, estaría a cargo de lo que se defina en la ficha del SINIRUBE, y con ello, las personas no tendrían posibilidad de reclamar en sede judicial contra la denegatoria administrativa. La ley otorga el derecho a las personas en situación de pobreza o pobreza extrema, de manera que es el cumplimiento de esa condición lo que compete dilucidar a los fines del otorgamiento del beneficio. La declaración de persona en condición de pobreza que se pueda realizar al amparo del SINIRUBE podrá constituirse en un instrumento de la demandada, para la acreditación de la condición de la persona beneficiaria; pero la determinación que se haga en ese sistema no constituye un requisito en sí mismo de la condición económica de la persona; es decir, la información que se haga constar en la ficha del SINIRUBE no sustituye el requisito previsto por la ley para el otorgamiento de la pensión, pues incluso puede darse el caso de que la persona no cuente con ninguna de estas fichas, en cuyo caso lo que la Administración debe investigar es si tiene insatisfecha -dice la misma norma reglamentaria- alguna de sus necesidades básicas (salud, alimentación, vivienda, vestido o servicios públicos). De resultar correcto lo que pretende la impugnante, serían inconducentes las demás exigencias contenidas en el artículo 3 citado, en cuanto conceptúan la condición de pobreza a partir del ingreso familiar y del indicador de la línea de pobreza nacional establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. En definitiva, de acuerdo con los ordinales 2 y 4 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y el artículo 3 del Reglamento del Régimen No Contributivo de Pensiones por Monto Básico, las personas beneficiarias de una pensión de este régimen son quienes se encuentren en condición de pobreza o pobreza extrema (necesidad de amparo económico inmediato). Los criterios objetivos para la determinación de esa condición los brinda la norma reglamentaria: No ser pensionado de algún régimen contributivo o no contributivo existente; no tener satisfecha alguna de sus necesidades básicas (salud, alimentación, vivienda, vestido o servicios públicos); y el ingreso por persona del grupo familiar del solicitante debe ser inferior o igual al indicador de la línea de pobreza nacional establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. En caso de que el petente tenga inscritos bienes muebles o inmuebles, derechos de usufructo en su condición personal o a nombre de una persona jurídica en que tenga participación en el capital social, deberá demostrar los ingresos que estos le generen, los cuales la Administración deberá tomar en cuenta para determinar los ingresos del grupo familiar y calcular el ingreso por persona. Por esa razón, aun cuando la institución accionada pueda recurrir a la ficha del SINIRUBE para determinar la condición de pobreza o pobreza extrema de las personas reclamantes, ello no obsta para que en esta sede, dichas personas puedan objetar aquella decisión y demostrar el cumplimiento de las condiciones reglamentarias que las sitúan como personas en pobreza o pobreza extrema, con necesidad de auxilio económico inmediato, que es lo que las hace merecedoras del beneficio. En consecuencia, en ninguna violación de ley ni de normativa reglamentaria ha incurrido el a quo si, al amparo de las demás probanzas traídas al proceso, tuvo por acreditado que el actor se encuentra en la condición de necesidad del auxilio estatal que le permite acceder al Régimen No Contributivo de Pensiones por Monto Básico.
VI.- RESPECTO DEL INFORME SOCIOECONÓMICO: El a quo le requirió al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) una valoración socioeconómica del petente; estudio que se localiza en la imagen 56 y que concluye que dicho señor está en pobreza extrema. La Caja discrepó de ese dictamen, no por su contenido, sino por cuestiones metodológicas, alegando que para su elaboración no se siguió el procedimiento establecido por la CCSS, ente rector del programa, para tales efectos. La trabajadora social que rindió el informe mencionado declaró en este juicio y manifestó que el formulario que se utiliza en el CONAPAM para confeccionar las evaluaciones socioeconómicas es distinto al del Régimen No Contributivo de Pensiones. Dijo que el referido formulario lo había preparado un equipo de trabajadores sociales del CONAPAM. Expresó que, por medio del Colegio de Trabajadores Sociales, había recibido la capacitación que brinda la Caja en el tema de pensiones respecto a la metodología para abordar esos casos. El juez que precedió en el conocimiento del asunto reflexionó: “Este juzgador no observa yerro alguno en el informe social, tiene toda una estructura; en él se asignan las fuentes, las entrevistas, se adjuntan los documentos que lo apoyan; es elaborado por una profesional en trabajo social. Con mi experiencia de juez he visto los informes sociales que realizan las profesionales de la Caja Costarricense del Seguro Social, y no encuentra una diferencia entre uno y otro; las trabajadoras sociales usan una misma estructura para elaborarlos; visitan a la persona, la entrevistan, igual las fuentes colaterales, observan y describen el hogar, consultan las fuentes registrales, entre otros. Todo esto igual lo hace la trabajadora social del CONAPAM”. La Sala concuerda con dicho razonamiento pues, revisado el dictamen que nos ocupa, se observa que contiene toda la información que necesita el administrador de justicia para resolver un litigio de esta naturaleza y no existe ninguna razón para restarle valor probatorio; máxime que ninguno de los argumentos externados en la audiencia oral por la perita ofrecida por la CCSS para oponerse al informe del CONAPAM tiene la virtud de desacreditarlo. La perita en cuestión no ahondó en cuáles eran las diferencias entre una metodología y otra, lo que hace imposible la comparación para determinar si la empleada por la profesional del CONAPAM tiene carencias.
VII.- VIGENCIA DE LA PENSIÓN: La sentencia concedió el derecho a partir del estudio socioeconómico, de fecha 26 de noviembre de 2019. La jurisprudencia es proclive a establecer la vigencia de estos beneficios a partir del momento cuando se solicita en la vía administrativa, pues se ha considerado razonable pensar que es la condición de necesidad económica la que motiva a la persona a presentar su petición en aquella sede. La decisión de ordenarla a partir de alguna pericia técnica en particular se ha estilado para cuando resulta evidente que la condición o el requisito exigidos eran inexistentes en aquel momento y que sobrevinieron luego de la interposición de la demanda. La parte demandada pretende que el rige de la prestación se fije desde la firmeza de la sentencia, argumentando que otorgarlo de manera retroactiva genera un enriquecimiento ilegítimo porque la persona ya ha sufragado sus necesidades básicas. Ese razonamiento no es acertado. El enriquecimiento ilegítimo ocurre cuando la persona recibe un beneficio, sin causa legal que lo sustente. Sin embargo, esa no es la situación de quien, habiendo cumplido los requisitos establecidos por ley, no obtiene la satisfacción de su derecho en forma oportuna. Es decir, en esta sede lo que se revisa es la actuación administrativa que, en este caso, le negó ilegítimamente al actor el derecho que le confería la ley, al cumplir desde aquel momento las condiciones requeridas para ello. Fue una indebida apreciación o interpretación de la normativa, por parte de la entidad encargada de la administración del régimen, lo que le negó el derecho al actor, nacido desde el mismo momento en que estuvo en las condiciones de hecho dispuestas por la ley y el reglamento para la obtención de la ayuda económica. Es por esta razón que lo resuelto en cuanto al rige del beneficio no merece el reproche de la demandada; mucho menos en cuanto señala que el demandante ya ha sufragado esas necesidades básicas y que en el proceso no se demostró que para esas fechas tuviera alguna descubierta. Por el contrario, la conclusión del Juzgado en el sentido de que el accionante es una persona en pobreza resulta suficiente para inferir que sus necesidades básicas no están siendo adecuadamente satisfechas o cubiertas. Por estos motivos, el agravio deviene inatendible.
VIII.- INTERESES E INDEXACIÓN: La objeción sobre estos temas no resulta de recibo por cuanto la imposición del pago de intereses y de indexación, cuando se trata de obligaciones dinerarias, es regulada por el canon 565 del Código de Trabajo, el cual no reconoce excepción alguna (por ejemplo, que se trate de fondos públicos destinados a la seguridad social). Luego, con base en esa disposición, carece de todo sustento la pretensión de quien recurre para que los intereses y la indexación se establezcan a partir de la firmeza del fallo, pues la norma claramente estipula desde cuándo ha de regir cada uno de esos rubros.
IX.- COSTAS: El administrador de justicia condenó a la demandada al pago de las costas, lo que resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 562 del Código de Trabajo, según el cual en toda sentencia se condenará al vencido, a quien ha satisfecho el derecho o a la parte sancionada con la finalización del asunto, al pago de las costas personales y procesales causadas. Los supuestos de excepción a esa regla los autoriza el numeral 563 siguiente, dentro de los cuales se encuentra cuando la parte ha litigado con evidente buena fe. La institución accionada alega una supuesta actuación de buena fe, porque su gestión fue conforme con la norma reglamentaria, dado que, en ese momento, el actor no se encontraba en estado de necesidad de amparo económico inmediato por parte del Estado, según la evaluación del SINIRUBE. No obstante, la desestimación de ese argumento evidencia que la justificación brindada a la denegatoria en sede administrativa no era correcta; y que fue la negativa infundada de la institución la que obligó al promovente a acudir a esta sede judicial para el reconocimiento de su derecho, por lo cual no es posible considerar que su actuación haya sido de evidente buena fe.
X.- CONSIDERACIÓN FINAL: Como corolario de lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso.
Orlando Aguirre Gómez
Julia Varela Araya Luis Porfirio Sánchez Rodríguez
Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia

Res: 2021-000973

SKRAMLAN/DMENESES

1
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