Sentencia Nº 2021-001687 de Sala Segunda de la Corte, 23-07-2021

EmisorSala Segunda de la Corte (Corte Suprema de Costa Rica)
Número de expediente18-001186-0643-LA
Número de sentencia2021-001687
*180011860643LA*

Corte Suprema de Justicia
SALA SEGUNDA

Exp: 18-001186-0643-LA
Res: 2021-001687
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las once horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de julio de dos mil veintiuno.
Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo de P., por [Nombre 001], pensionado y vecino de P., contra el ESTADO, representado por su procuradora adjunta, la licenciada O.D.B., vecina de S.J.. Ambos mayores y casados, con las excepciones indicadas.
R.e.M.S.R.; y,
CONSIDERANDO:
I.- ANTECEDENTES: El actor formuló la demanda con el objeto de que se condene al Estado a pagarle las diferencias salariales habidas entre los cargos de Agente I y Agente Conductor II (conductor operacional de vehículos oficiales), así como las que ese reconocimiento genere en salario escolar, aguinaldo, vacaciones y demás sobresueldos y componentes salariales. Reclamó el ajuste de las cuotas a la Seguridad Social, daños y perjuicios, a razón de cinco millones de colones; intereses e indexación. La parte accionada contestó en términos negativos y opuso la excepción de falta de derecho. Esta defensa fue acogida por el Juzgado de P., que mediante sentencia número 664, dictada a las 13:48 horas del 24 de julio de 2019, declaró sin lugar la demanda y falló sin especial sanción en costas.
II.- AGRAVIOS: El apoderado especial judicial del actor muestra desacuerdo con lo decidido. En primer lugar, refiere que los principios que rigen el Derecho Laboral resultan fundamentales para garantizar la protección de los derechos de las personas trabajadoras, entre ellos el de primacía de la realidad y protector. Considera que en la sentencia se ignoran y minimizan esas reglas, al señalarse que están por debajo del de legalidad, con lo cual se legitima la transgresión de derechos básicos y el abuso en perjuicio de las personas trabajadoras. Aduce que, en este caso, quedó debidamente demostrado que el actor efectuó labores que no le correspondían, por disposición unilateral del empleador, con lo cual debe ser remunerado conforme a sus funciones. Expone que esta S. admitió esa tesis y, al respecto, cita la sentencia número 153-2012. De esa manera, se ha establecido que la Administración no puede escudarse en el principio de legalidad para evadir el pago de la remuneración pertinente. Indica que se ignoró el bloque de legalidad al momento de asignarle labores que no correspondían a su puesto, a pesar del conocimiento sobre la ausencia de requisitos. Explica que, desde el 2014, se aprobó el Manual de Puestos del Ministerio de Seguridad Pública, en el cual se establecieron las categorías profesionales y sus funciones, normativa que fue violentada por el demandado. Según plantea, lo resuelto lesiona derechos humanos, pues la persona trabajadora estuvo sujeta a una situación de abuso por parte del empleador, el cual le asignó funciones que no serían debidamente retribuidas, en un régimen casi de esclavitud. Explica que el reclamo del accionante se basa en la circunstancia de que, desde 1994, ejerció funciones de Agente Conductor II, sin que se le reconociera el salario correspondiente a ese puesto. La representación estatal se limitó a argumentar que no reunía los requisitos del cargo. A juicio del recurrente, se violentó el artículo 57 constitucional y arguye que no se puede avalar el abuso cometido por el empleador. Asegura que el objeto del proceso no tiene que ver con el cumplimiento de requisitos para ocupar un determinado puesto, sino con la ilegitimidad de la conducta del Estado, que obligó al actor a realizar funciones de un puesto diferente a aquel en el que estaba nombrado, pero no le asignó la retribución salarial respectiva. Por otra parte, estima que medió una incorrecta valoración de la prueba, porque se acepta que el accionante ejecutó funciones que no correspondían a su plaza, pero se arguye que no pueden ser salarialmente reconocidas, con lo cual se infringe el principio de legalidad al asignársele funciones ajenas y, a la vez, se invoca esta máxima para denegar el pago debido. Solicita la nulidad del fallo.
III.- ANÁLISIS DEL CASO: El actor sostiene que desde 1994 realiza las funciones de Agente II, como conductor operacional de vehículos oficiales, y nunca se le canceló ese salario, sino el de Agente I. No obstante lo anterior, en el expediente no consta que la clase de Agente II existiera desde ese año, pues de las pruebas se colige que esta clase fue producto de la elaboración de un nuevo Manual de C.P., que fue ejecutado de manera gradual. La segunda etapa de ese Manual comenzó a implementarse en el año 2014, como lo adujo el Estado en su contestación. En ese proceso, se analizó el puesto del accionante, número 042160, de la clase Agente I FP, a fin de ubicarlo en la nueva clasificación. Se concluyó que se efectuaban las labores definidas para el cargo de Agente conductor operacional de vehículos oficiales, correspondiente a la clase de Agente II, mas se estableció que el servidor no reunía los requisitos que el nuevo Manual de Puestos preveía para ese cargo. Concretamente, se echaron de menos los siguientes: B. en Educación Media, licencia de conducir vigente, tipo A2 o B1 y permiso de conducir vehículos oficiales. Se le concedió un plazo de seis meses, a fin de que acreditara el cumplimiento de esas condiciones; y, en caso contrario, se procedería en los términos del Decreto Ejecutivo número 37078-H. Como se observa de lo transcrito, la ubicación del demandante en la clase de Agente II se advirtió como posible en atención al proceso de restructuración del Ministerio de Seguridad Pública y la implementación de un nuevo Manual de Puestos que exigía el estudio de las plazas a fin de determinar su ubicación en ese nuevo Manual. Realizado el estudio, se concluyó que las funciones coincidían con las previstas para la clase de Agente II, en el puesto concreto dicho -Agente conductor operacional de vehículos oficiales-. Por consiguiente, los efectos retroactivos pretendidos a 1994 no tienen ningún sustento y durante el proceso tampoco se ha debatido cuál hubiera sido la clase o el puesto en el que el demandante debió haber estado ubicado según sus funciones desde esa época. El litigio ha transcurrido con base en las clases del nuevo Manual, en atención a la segunda etapa de su desarrollo. Ahora bien, en el recurso se alega la violación del principio de legalidad, porque a juicio del apoderado del actor, su representado fue obligado a realizar funciones que no le correspondían, pero no se le retribuyó en forma debida. En el caso, no se observa precisamente esa situación. Lo que se deriva de las pruebas es que sus funciones fueron contrastadas con un nuevo Manual de Puestos, y el resultado del estudio arrojó que estas encajaban en la clase de Agente II. Sin embargo, en atención al principio de legalidad, su puesto no podía simplemente asignarse a esa nueva clase, porque para ello el servidor debía cumplir los requisitos que se previeron para ese nuevo cargo, los cuales no cumplió. Se trataba de la clasificación o reclasificación de los puestos existentes a la luz de un nuevo Manual, no de un cambio de funciones ni de la asignación de tareas diferentes. En ese proceso, aunque sus labores coincidían con las previstas para la nueva clase de Agente II, el actor no podía ser ubicado en esa plaza porque no reunía los requisitos previstas para esta. Al respecto, resulta importante destacar lo comunicado en el oficio DAO-SAA-1780-2014, del 16 de julio de 2014, en el siguiente sentido: “Cabe indicar que una vez que cumpla con todos los requisitos y sean acreditados ante este Departamento, se gestionará el cambio de clasificación de la plaza, según el cargo desempeñado”. (La negrita se suplió). Resulta evidente, de lo expuesto, que no se trató de una simple decisión del ente empleador de asignarle funciones ajenas a su plaza y pagárselas conforme a aquellas a las del cargo en que estaba nombrado. Se trató de una nueva clasificación de sus funciones, a la luz de un nuevo Manual de Puestos, en un proceso que fue desarrollándose por etapas; y, en el cual, las tareas desarrolladas fueron subsumidas en una nueva clase, respecto de la cual el accionante no pudo ser nombrado porque no cumplió los requisitos que el Manual previó para poderla ocupar. Es más, de la certificación 1266-2019-DRH-DCODC-D, visible a imagen 56, se tiene que, del 17 de octubre de 1994 al 31 de diciembre de 2012, la clase de puesto del actor fue de Guardia Rural. Fue a partir del 1º de enero de 2013 que se le clasificó como Agente I (FP), precisamente por un cambio de clasificación de los puestos. Esa situación, como se advirtió, tuvo origen en el desarrollo del nuevo Manual de Puestos y en la imposibilidad legal de poder nombrar al actor como Agente II, dada la falta de requisitos. Incluso, al momento de su jubilación, no había logrado el necesario grado académico de B. en Educación Media. Ahora, si a partir de la implementación de la segunda etapa del Manual de Cargos y Clases Policiales, el actor se mantuvo efectuando las labores de la clase de un Agente II, como Conductor operacional de vehículos oficiales, la S. concluye que tampoco puede asignársele la retribución de esa plaza. El criterio más reciente de esta S. en esta materia ha sido en el sentido de que el pago de esas diferencias salariales solo es procedente cuando la persona reúne los requisitos que el cargo exige en el correspondiente Manual Descriptivo de Puestos. Tal posición se resumió en la sentencia número 1365, de las 10:45 horas del 7 de diciembre de 2016, que estuvo a cargo de este mismo ponente, así: “Ante estas circunstancias debe admitirse que el trabajo del demandante estuvo inmerso dentro de la categoría de Profesional C y no como lo señalaron los juzgadores en su fallo. No obstante, el artículo 192 de la Constitución Política establece que el nombramiento de los funcionarios públicos debe realizarse con base en idoneidad comprobada. De esta forma, la comprobación de la idoneidad de toda persona que pretenda ocupar o que ocupe un puesto público, es de rango constitucional y constituye un principio rector de empleo público. Esta idoneidad hace referencia a la aptitud o capacidad para desempeñar una función. A efecto de comprobar esta capacidad, es que el Servicio Civil, según la competencia que le otorga el numeral 191 de la Carta Magna, elabora manuales de puestos y a cada uno de ellos le asigna un perfil específico, con requisitos que cada uno de los postulantes debe cumplir, dentro de los que se encuentra el nivel técnico o el grado académico. Esta disposición tiene varios objetivos, por un lado garantiza el ingreso a la función pública en condiciones de igualdad y, por otro, permite que los funcionarios públicos sean las personas más aptas, para cumplir con el deber de eficiencia de la Administración Pública. Sobre el régimen de empleo público, la diferencia con el privado, y la idoneidad comprobada, la S. Constitucional de la Corte Suprema de Justicia expuso en la sentencia n.° 2012-15024 de las 10:05 horas del 26 de octubre de 2012: 'Los principios que orientan el empleo público fueron ampliamente analizados en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, evidenciando la intención de establecer un régimen laboral administrativo totalmente diferenciado del empleo privado -regido por el Código de Trabajo-, que respondiera a las especiales particularidades de la función pública. La consagración a nivel constitucional de ese régimen laboral administrativo marcó la necesidad de regular las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de protegerlo de las destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo), así como también de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y la idoneidad del funcionario). La Administración Pública debe contar con los factores organizativos que le permitan satisfacer el derecho de los ciudadanos a una buena administración, siendo un factor importante en dicha función el personal que trabaja al servicio de la Administración. Asimismo, el sistema de empleo público debe ser capaz de atraer a los profesionales que la Administración necesita, de estimular a los empleados para el cumplimiento eficiente de sus funciones y responsabilidades, de proporcionarles formación adecuada y de brindarles suficientes oportunidades de promoción profesional, al tiempo que facilita una gestión racional y objetiva, ágil y flexible del personal, atendiendo al continuo desarrollo de las nuevas tecnologías. Para ello, el procedimiento que se utilice para seleccionar y nombrar -en general- a un servidor en la Administración Pública, debe cumplir con los principios fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 constitucionales para su validez, garantizándose de esa manera, el personal idóneo para ocupar un puesto público, con el propósito de que con ello, se garantice la eficiencia y efectividad de la función pública. VI.- Sobre el régimen del servidor público. De lo dicho se desprende que la función pública se caracteriza, entre otras cosas, por garantizar a sus empleados una serie de derechos básicos y comunes. Entre estos destaca la estabilidad en el puesto, que debe entenderse no como un privilegio corporativo, sino como la garantía más importante de su imparcialidad. Para ello, el marco normativo que regule la función pública debe garantizar la selección sobre la base de los criterios constitucionales de mérito y capacidad, y establecer un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos. Además, la legislación básica ha de prever los instrumentos que faculten a las diferentes Administraciones la planificación y ordenación de sus efectivos, y la utilización más eficiente de los mismos. Así, se considera que la relación laboral de empleo público está sujeta a ciertas especificidades y principios, como los de mérito y capacidad en el acceso, y también a ciertas normas de derecho público, como el régimen de incompatibilidades.' En la citada sentencia, definió la idoneidad comprobada como: 'significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande' –el subrayado y el resaltado no forman parte del original. De las razones expuestas, claramente se colige que una persona que no cumpla con los requisitos para desempeñarse en un determinado puesto, no puede acceder a él. Así lo indicó el Tribunal Constitucional en el voto n.° 2016-000857 de las 9:05 horas del 22 de enero de 2016, en el que dispuso: 'El derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otros similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarse conforme a los dispuesto por el artículo 192 constitucional'. La jurisprudencia de esta S. ha sido conteste con la línea de S. Constitucional, pues reiteradamente ha indicado que una persona por desempeñarse en un puesto no adquiere el derecho a que se le nombre en propiedad, véase a manera de ejemplo el voto n.° 2010-000510 de las 8:34 horas del 9 de abril de 2010. También se ha considerado que el trabajador que se compruebe que ejerce funciones que no le son propias de su cargo, tiene derecho a que se le paguen las diferencias salariales existentes entre la plaza en la que estaba formalmente nombrado y la plaza cuyas funciones ejerció, sin que interese si cumple o no con los requisitos, pues ha considerado que la Administración no puede beneficiarse de esa manera del trabajo de un funcionario, ya que va contra lo establecido en el ordinal 146 de la Ley General de la Administración Pública, que regula lo concerniente al abuso de las figuras de poder (véase en ese sentido los votos número 208, de las 10:20 horas del 2 de marzo de 2011, 731 de las 9:20 horas del 15 de julio de 2016, en el que también se citaron los números 695, de las 15:35 horas del 25 de agosto; 955, de las 10:45 horas del 18 de noviembre; ambos de 2011; y 966, de las 10:40 del 12 de octubre de 2012). Bajo una mejor ponderación , esta S. dispone cambiar el criterio imperante en casos donde el funcionario no reúna los requisitos exigidos para el puesto en cuyas labores se desempeñó. Tal y como se colige de lo indicado líneas atrás, en la Administración Pública impera el principio de idoneidad comprobada, por lo que no es factible que a una persona se le cancele con fondos públicos, el salario correspondiente a una plaza para la que no reunió los requisitos. Lo anterior no solo lesiona lo dispuesto en el ordinal 192 de la Carta Magna, sino, además, el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que establecen que los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella… Cabe aclarar que con lo resuelto no se lesiona el principio de igualidad (sic) salarial estipulado en el ordinal 57 de la Constitución Política, pues para que éste sea aplicable, es necesario estar ante supuestos idénticos, lo que no sucede en este caso, pues el actor -a diferencia de quienes sí estuvieron nombrados en plazas de Profesional C- no tuvo los requisitos que exigía el puesto, supuesto suficiente para proceder de manera distinta, pues no se está ante condiciones iguales”. (En igual sentido, véase la sentencia 1398, de las 10:25 horas del 14 de diciembre de 2016). Ese criterio fue impugnado ante el órgano contralor de constitucionalidad, pero, mediante sentencia número 11.169, de las 16:02 horas del 17 de junio de 2020 se declaró sin lugar la acción. En el presente caso, el actor no logró el cumplimiento de los requisitos para ocupar legítimamente el cargo de Conductor operacional de vehículos oficiales, correspondiente a la clase de Agente II, porque aún al momento de jubilarse no había logrado el requisito académico de B. en Educación Media. Consecuentemente, no es posible otorgar las diferencias salariales que reclama, sin que se observe la violación de las máximas laborales cuya violación se acusa en el recurso -principio protector y de primacía de la realidad-, así como tampoco del principio general de legalidad, el cual debe aplicarse en atención a los principios constitucionales que rigen el empleo público.
IV.- CONSIDERACIONES FINALES: Con sustento en las razones expuestas, no se advierten motivos que hagan posible acoger el recurso planteado por la parte actora.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso.



Orlando Aguirre Gómez



Julia Varela Araya Luis Porfirio Sánchez Rodríguez



Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia

Res: 2021-001687

GGONZALEZ/DMENESES

2
EXP: 18-001186-0643-LA


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