Sentencia Nº 2023-002077 2023002077 de Sala Segunda de la Corte, 04-08-2023

Exp: 21-000387-0173-LA

Res: 2023-002077

SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciseis horas quince minutos del cuatro de agosto de dos mil veintitres .

Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José, S.ón Segunda, por [Nombre 001], operador y vecino de San José, contra la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por su apoderada general judicial, la licenciada M.ía F.A.V., vecina de Cartago. A.úa como apoderada especial judicial del actor la licenciada T.R.íguez A., de calidades desconocidas. Todos mayores y casados, con las excepciones indicadas.

Redacta la Magistrada P.R.; y,

CONSIDERANDO:

I.- ANTECEDENTES: Por medio de su apoderada especial judicial, el accionante formuló la demanda con el objeto de que se condene a la Municipalidad de San José a incorporar en su salario actual y a futuro los aumentos salariales retenidos para conformar el salario escolar; pagar dicho beneficio como un tracto adicional e independiente; y devolver los tractos salariales indebidamente retenidos desde el año 2010 y hasta la incorporación pretendida. Además, pidió el pago retroactivo de las diferencias surgidas en conceptos salariales accesorios, al recalcular su valor con relación a los montos reales de salario que surgen de incorporar los tractos de salario retenido en el salario regular. Los montos accesorios que deben ser recalculados son horas extras, aguinaldo, vacaciones y salario escolar; así como cualquier plus salarial cuyo importe sea definido como un porcentaje del salario base. Solicitamos adicionalmente que se declare que las diferencias surgidas en el salario escolar deben ser canceladas de acuerdo con los porcentajes aplicables a la generalidad del sector público, desde el año 2010. Finalmente, requirió los intereses, la indexación y ambas costas de la acción. La representación de la municipalidad accionada se opuso a esas pretensiones y planteó las excepciones de falta de derecho y pago. En resumen, sostuvo que el municipio implementó el pago del salario escolar desde el año 2010, como parte de una política de salarios crecientes, resultado de los convenios alcanzados en virtud de las negociaciones con los sindicatos; lo cual -se aseguró- se ha respetado a cabalidad. El Juzgado desestimó la demanda y resolvió sin especial condena en costas.

II.- SÍNTESIS DEL RECURSO DE LA PARTE ACTORA: Acusa que la sentencia, basándose en jurisprudencia aplicable al sector público en general, llega a una conclusión opuesta a lo expresamente dispuesto por la normativa interna municipal. La fuente normativa principal del salario escolar en este caso, sea la municipal interna, dispone expresamente la aplicación de retenciones de aumento salarial, mientras que la sentencia concluye todo lo contrario, al afirmar que no existieron retenciones salariales, basándose en normas y precedentes cuya aplicación se ve superada por la normativa municipal especial. Insiste en la falta de análisis de las fuentes normativas primaria y secundaria que regulan el salario escolar en la Municipalidad de San José (Convenio del 12 de febrero de 2010 y Acuerdo Municipal del 27 de febrero de 2018), las que son claras en cuanto a que, en el caso de la Municipalidad de San José, el salario escolar sí está compuesto por retenciones de porcentajes salariales del trabajador, lo que hace concluir que sí se utilizó un sistema de retenciones y pago diferido del salario escolar a sus trabajadores. Esta conclusión tiene efectos jurídicos que no fueron analizados. Por otro lado, aduce que la sentencia no realiza el ejercicio de verificar que el sistema interno de retenciones salariales se ajuste a la normativa legal de fondo. Este ejercicio lleva a concluir una de dos alternativas: que las retenciones son ilegítimas, o bien, que su aplicación es permitida, pero debiéndose ajustar al marco de legalidad del país. Insiste en que la realidad particular de la demandada es otra: sí se pactaron y sí se aplicaron aumentos salariales que fueron efectivamente retenidos, según se estableció en la normativa municipal interna. Esta realidad jurídica cobra importancia porque, a diferencia del Gobierno Central, donde no existen retenciones salariales para conformar el salario escolar, todas las referencias normativas internas de la Municipalidad de San José admiten y sostienen que el salario escolar está compuesto por aumentos salariales retenidos, que efectivamente fueron aplicados. H.éndose determinado que el salario escolar de la accionada sí está compuesto por retenciones salariales, debe preguntarse si esta retención salarial es legítima o no. La posición de quien recurre es que estas son ilegítimas, por cuanto constituyen una intromisión en el instituto del salario inventada por la Municipalidad que no tiene sustento en una norma legal que legitime esta retención, ya que el salario no puede ser retenido si no existe una causa legítima con sustento legal que lo permita. Asegura que el salario escolar compuesto de retenciones pierde legitimidad al no existir una ley regulatoria y ser una intromisión en el salario de los trabajadores que no tiene origen lícito más allá de la propia voluntad municipal. Que la autonomía municipal debe ceder ante el derecho al salario, de modo que se deben reputar como ilegítimas todas las retenciones realizadas. En el supuesto de que se consideren legítimas tales retenciones, se debe verificar que esta figura particular respete los derechos laborales de los trabajadores dispuestos en las leyes, es decir, que siendo que esta clase de salario escolar estaría compuesto por retenciones salariales, los tractos de salario que lo conforman deben ser tomados en cuenta como parte del salario de los trabajadores para efectos de cálculos de derechos laborales regulados por ley, lo que resulta de especial interés al analizar la pretensión n.° 4 de la demanda, en la que se solicita que el salario escolar sea tomado en cuenta para el cálculo de los rubros salariales que sí están normados por ley expresa y que la Municipalidad ha excluido del cálculo por tratar al salario escolar como un tracto independiente. Reitera que no es lícito que la Municipalidad realice fraccionamientos salariales para efectuar pagos en forma diferida que desconozcan la naturaleza salarial de los montos fraccionados. Permitir que la municipalidad aplique un sistema de retenciones de aumentos salariales que no se consideran como parte del salario mensual para efectos laborales equivaldría a desconocer su naturaleza salarial, apartando una parte del salario, excluyéndolo así de los salarios regulares, generando un enriquecimiento sin causa para el patrono. Así las cosas, si se estima que las retenciones salariales aplicadas resultan contrarias a la ley, solicita declarar con lugar la totalidad de las pretensiones planteadas en la demanda. Luego, si se considera que las retenciones salariales aplicadas para conformar el salario escolar son legítimas, pide someter el salario escolar de la Municipalidad de San José a las disposiciones de ley correspondientes acorde con su naturaleza de salario retenido y declarar con lugar la pretensión número 4 de la demanda, reconociendo la naturaleza salarial de las retenciones que conforman el salario escolar para que se tomen en cuenta en los cálculos de extremos laborales como horas extra, aguinaldo, vacaciones y pluses porcentuales que dependen del salario mensual. Finalmente, impugna la condena en costas, sosteniendo que actuó de buena fe, creyendo tener derecho a lo pretendido. Basa este reparo en lo siguiente: el fallo llegó a una conclusión contraria al texto del acuerdo que origina el derecho al salario escolar en la municipalidad, el que contempla un sistema de retenciones; se dio inicialmente una concurrencia de personas trabajadoras que acudieron a los tribunales a reclamar; en otros procesos semejantes se ha resuelto sin especial condena en tales gastos; y el principio protector, ante la existencia como mínimo de duda de la naturaleza legítima y buena fe de la acción.

III. CUESTIÓN PREVIA. TRÁMITE INADECUADO DE DESACUMULACIÓN: Aunque el punto no es motivo de agravio, resulta ineludible señalar lo atinente a una inadecuada disposición procesal que adoptó el Juzgado, al ordenar la desacumulación de la causa. Es sabido que, en materia laboral, la sencillez, el informalismo y la oficiosidad relativa son principios procesales básicos, que permiten una respuesta célere y eficaz al conflicto que se plantea (artículos 421, 422 y 426 del Código de Trabajo); incluso, el párrafo final del numeral 428 de ese mismo texto normativo autoriza a los órganos de la jurisdicción laboral a idear procedimientos convenientes, cuando haya omisión sobre cómo se debe proceder. Empero, esto no significa que la persona juzgadora pueda disponer del proceso de manera discrecional, pues siempre la función jurisdiccional se circunscribe al marco normativo que regula su actuar (artículos 154 de la Constitución Política y 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). A partir de lo anterior, cabe indicar que la figura de la acumulación se regula en el canon 487 del Código de Trabajo. Desde el inicio de su redacción, se especifica que este instituto se determina con base en las pretensiones de la demanda o reconvención y remite a la ley común a efectos de analizar sus requisitos. En todo caso, también los enumera, siendo los siguientes: que todas las demandas sean propias de la competencia de los tribunales de trabajo o íntimamente vinculadas y que la vía para su tramitación sea idéntica para todas las pretensiones (véase también el ordinal 23.2 del Código Procesal Civil). Estos requisitos establecen la conexidad entre distintos procesos que deben tramitarse de forma conjunta. De esta manera, se puede notar cómo el legislador, respondiendo correctamente a la doctrina procesal, establece como regla que, si dos o más procesos inician por separado, si ambos radican en la jurisdicción de trabajo y su tramitación es la misma para todos, incluso de oficio, debe decretarse la acumulación (artículo 487 del Código de Trabajo). De este modo, la prescripción normativa es que, ante casos conexos, ha de darse la tramitación conjunta. No obstante, el Juzgado dispuso lo contrario pues, presentándose de forma conjunta una misma pretensión por varios accionantes, consideró que las causas debían tramitarse por separado. Aunque la normativa laboral no prevé específicamente la desacumulación, el artículo 487 remite a la legislación procesal civil. En el segundo párrafo del artículo 23.2 de ese último cuerpo normativo se dispone que, cuando las pretensiones no sean acumulables, deben separarse; o bien, si se trata de pretensiones excluyentes, pueden tramitarse de forma conjunta, previa calificación y distinción entre principales y subsidiarias. Incluso, en caso de hacerse una indebida acumulación, se deberá requerir a la parte la subsanación del defecto; también la contraparte podrá plantear la correspondiente excepción (artículo 37.4 del Código Procesal Civil). De lo dicho se deriva que la acumulación tiene que ver con las pretensiones de las partes, las cuales deberán ser conexas para tramitarse de forma conjunta; por el contrario, ante pretensiones inconexas, procede la desacumulación, o bien su tramitación como principal y subsidiaria, si se tratara de unas que sean excluyentes. Esto permite concluir que la amplitud de la prueba o la cantidad de accionantes no son razones jurídicas válidas para ordenar una desacumulación. Además, no existe norma que impida una tramitación de un proceso ordinario laboral presentado por varios accionantes; incluso, esta actuación conjunta podría formar parte de la estrategia de la acción, según la teoría del caso que se presente, por lo que su separación podría significar una vulneración al derecho de defensa. Por último, vale acotar que la figura de la acumulación tiene dentro de sus finalidades dar vigor al principio de economía procesal, pues es claro que al tramitarse un solo proceso y dictarse una sola sentencia, se reduce de manera significativa la inversión de recursos y, de alguna manera, la celeridad en la respuesta. Asimismo, pretende evitar la posibilidad de fallos contradictorios ante situaciones similares, contribuyendo así con la seguridad jurídica. Y como efecto social, evita la multiplicidad de litigios, atenuando así la tensión entre las partes. Por ello, una desacumulación injustificada atenta contra estos elementos rectores del debido proceso.

IV.- SALARIO ESCOLAR EN EL ÁMBITO MUNICIPAL: El tema relacionado con la naturaleza jurídica del salario escolar ha sido ampliamente debatido desde su creación en el ámbito del Poder Ejecutivo. En algunas ocasiones se le consideró como una retención de pago diferido; aunque después, esta Sala adoptó el criterio de que constituía un componente salarial más. Sin embargo, la Sala Constitucional posteriormente abordó el análisis del tema y concluyó que el salario escolar está conformado por una retención del aumento salarial, cuyo pago se difiere para otorgarlo en el mes de enero de cada año. En este sentido, en el voto de esa Sala número 9188 de las 9:50 horas del 21 de mayo de 2020 se externó: Ahora bien, de lo expuesto anteriormente se desprende que el salario escolar surge a partir de los ajustes en los aumentos que por concepto de costo de vida fueron decretados en el año 1994, y que, con base en el acuerdo de política salarial de ese año, fueron cancelados en forma gradual, pagándose un porcentaje de estos en forma acumulativa en el mes de enero (...). Así, en resumen, el salario escolar surge como un porcentaje del aumento salarial de los trabajadores que sería pagado por los patronos en forma acumulada y diferida durante el mes de enero de cada año y que, por lo tanto, se encuentra dentro del patrimonio del empleado. Lo anterior, implica que no se trata de un pago extraordinario, como es el caso del aguinaldo, sino que forma parte del salario del trabajador. Sin embargo, para el caso de las municipalidades esa discusión carece de importancia, en virtud de la autonomía que les reconoce la Constitución Política y sobre la cual en la sentencia de esta Sala número 1884 del año 2020 se consideró: La Constitución Política otorga autonomía a las municipalidades (artículo 170), la cual cubre el ámbito político, tributario, administrativo y normativo. La Sala Constitucional, ha definido sus alcances de la siguiente manera: "Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente (véase sentencia n.º 1999-5445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999). Tomando en consideración la referida autonomía, es claro que la normativa dirigida al Gobierno Central no le es aplicable a la Municipalidad accionada. Luego, como el Código Municipal (Ley 7794 del 30 de abril de 1998) no reguló el salario escolar, cada municipalidad tiene la potestad de crearlo para ser aplicado en su propio ámbito, así como de determinar la manera de hacerlo (en ese sentido se pueden consultar los votos números 1911 de las 11:10 horas del 14 de octubre de 2020 y 1249 de las 9:50 horas del 17 de julio de 2019). De ahí que, para resolver este asunto, precisa determinar el origen del reconocimiento del salario escolar en la Municipalidad de San José.

V.- SALARIO ESCOLAR EN EL MUNICIPIO ACCIONADO: En el escrito inicial la parte actora señaló: El salario escolar que le ha sido pagado a cada uno de los actores en realidad ha estado constituido por retenciones ilegales efectuadas a su propio salario, sobre aumentos que ya debieron haber sido integrados a su salario regular. O sea: a los actores en realidad no se les ha pagado el salario escolar como un tracto adicional como lo exige el marco jurídico actual, sino que se les está pagando con su propio salario regular que se les ha retenido indebidamente. También afirmó que el salario escolar debe ser un componente salarial independiente y no una retención acumulada de parte del salario. La corporación accionada se fundó en la autonomía de que goza y negó la existencia de retenciones indebidas. Al respecto, no hubo controversia en cuanto a que el salario escolar se implementó en esa entidad mediante el Convenio suscrito el 2 de febrero del año 2010 entre la Administración Municipal y la Comisión Negociadora del Aumento Salarial. Tal y como la propia parte actora lo cita en el hecho 3 de la demanda, en ese convenio se dispuso retener porcentajes de los aumentos salariales de los trabajadores para conformar el salario escolar. En ese hecho se transcribe el contenido de dicho acuerdo, en el cual expresamente se indica: 1. Definir que para el año 2010, los aumentos salariales serán los convenidos en esta negociación, y corresponden a: 1.1. El 3,25 % para el primer semestre del año 2010, porcentaje del cual se aplicará como aumento directo el 2,0 %, afectando en esa proporción los salarios base, a partir del 1 de enero del 2010. El 1,25 % restante, se acumulará para, en forma diferida, ser pagado al personal, en el último pago del mes de enero del 2011, (). 1.2. El 3,25 % para el segundo semestre del año 2010, porcentaje del cual se aplicará como aumento directo el 2,0%, afectando en esa proporción los salarios base, a partir del I de julio del 2010. El 1,25% restante se acumulará para en forma diferida, ser pagado al personal, en el último pago del mes de enero del 2011 (). 1.3. El 0,50% aplicado a las bases salariales vigentes a partir del 1 de enero de 2011, condicionado su reconocimiento a que la proyección de ingresos de impuestos de patentes comerciales contenida en el presupuesto ordinario 2010, sufra un incremento positivo de por lo menos mil doscientos millones de colones. 2. Para los años sucesivos (2011, 2012 y 2013), la Municipalidad se compromete a negociar los aumentos salariales con los representantes de los trabajadores, sobre la base de las proyecciones de inflación, convenidos los cuales: de los porcentajes pactados en cada período, se retendrá para la acumulación del salario escolar. a) Enero 2011: el 1%; b) Julio 2011: el 1 c) Enero 2012: el d) Julio 2012: el e) Enero 2013: el f) Julio 2013: el 0,69 %. A partir del año 2014, la Municipalidad, además de los aumentos por costo de vida que pacte con los (as) representantes de los (as) trabajadores (as), deberá pagar a estos (as) el 8,19 % -porcentaje definido en la Resolución DG-136-97 dictada por la Dirección General de Servicio Civil reconocimiento del salario escolar- en forma diferida y sobre los devengados del período, pago -obviamente- que se hará efectivo en enero del 2015 y así sucesivamente. A partir del año 2014, la Municipalidad, además de los aumentos por costo de vida que pacte con los (as) representantes de los (as) trabajadores (as), deberá pagar a estos (as) el 8,19 % -porcentaje definido en la Resolución DG-136-97 dictada por la Dirección General de Servicio Civil reconocimiento del salario escolar en forma diferida y sobre los devengados del período, pago -obviamente- que se hará efectivo en enero del 2015 y así sucesivamente En lo que corresponde a las retenciones para salario escolar, como se dijo estas se pagarán en el último pago de enero de cada año pertinente a partir del 2011, con respecto a las retenciones del 2010, incluyendo a los(as) trabajadores(as) que quedan cesantes en el periodo a aplicar. Esa transcripción permite concluir que para la propia parte actora existió claridad en que, en el municipio accionado, el salario escolar no es un componente salarial adicional, sino que su creación fue convenida como una retención sobre los aumentos salariales, que se acumula y cancela en el mes de enero. El fundamento jurídico que sustenta la demanda radica en la interpretación que hizo la parte actora de que la jurisprudencia, particularmente de esta Sala Segunda, ha llegado a considerar al salario escolar en el sector público como un rubro salarial independiente y adicional y no como una retención. No obstante, ya se explicó en el aparte anterior que eso no es así, que la regulación del salario escolar para el Poder Ejecutivo no resulta vinculante para los municipios, siendo que, en el caso particular del accionado, adoptó un sistema de retención sobre los aumentos salariales, para ser cancelado en forma diferida y acumulada en el mes de enero del año siguiente. De ahí que las retenciones de los porcentajes que efectúa la accionada no se pueden calificar como indebidas, como lo consideró la parte accionante al plantear la demanda, pues realmente constituyen el aporte de la persona funcionaria, base del derecho al salario escolar que recibe en el mes de enero. Por último, la consideración contenida en el recurso de que los tractos de aumento salarial retenidos deben ser tomados en cuenta para efectos de cálculo de otros tractos salariales dispuestos por ley, se encuentra fuera del marco del debate, toda vez que esas diferencias pretendidas se incluyeron en el libelo inicial como una cuestión accesoria para el caso de acogerse la principal, lo que por las razones indicadas anteriormente no resulta procedente.

VI.- COSTAS: El reparo concerniente a este punto no tiene razón de ser, habida cuenta de que el a quo exoneró en costas al demandante.

VII.- CONSIDERACIÓN FINAL: Como corolario de lo expuesto, se debe declarar sin lugar el recurso.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso.

Res: 2023002077

SKRAMLAN

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