Sentencia Nº N de Sala Constitucional, 01-12-2021

EmisorSala Constitucional (Corte Suprema de Costa Rica)
Número de expedienteExp:
Fecha01 Diciembre 2021
Número de sentenciaN
Revisión del Documento

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Exp: 18-016832-0007-CO

Res. Nº 2021027046

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J.é, a las nueve horas veinte minutos del uno de diciembre de dos mil veintiuno .

A.ón de inconstitucionalidad promovida por D.R.P., mayor, soltero, abogado, vecino de S.J.é, portador de la cédula de identidad número 1-1162-0221, en su condición de apoderado judicial de las sociedades Inversiones ESEMA S.A. y CARAVANA INTERNACIONAL S.A., para que se declaren inconstitucionales los artículos 30 y 32 de la Ley de Expropiaciones, ley número 7495, reformados por leyes números 9286 de 11 de noviembre de 2014, y 9462 de 11 de julio de 2017, por estimarlos contrarios al derecho de propiedad.

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la S. el 25 de octubre de 2018, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 30 y 32 de la Ley de Expropiaciones número 7495, reformados por leyes números 9286, de 11 de noviembre de 2014, y 9462, de 11 de julio de 2017, por estimarlos contrarios al derecho de propiedad. Afirma que el asunto previo de esta acción es el expediente judicial número 17-001188-1028-CA, el cual corresponde a un proceso de diligencias de expropiación que se tramita en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en donde se discute la expropiación de un terreno de la empresa Inversiones Esema y la afectación de los derechos comerciales de la sociedad Caravana Internacional como tercera interesada. Indica que dentro de ese expediente se dictó resolución que, sin ulterior trámite ni recurso, ordena la entrada en posesión formal y material del inmueble por parte del Estado, sin que se hayan realizado los avalúos ni se haya asegurado que, de previo a la entrada en posesión del inmueble, se haya garantizado la correcta valoración de todos los derechos existentes, entre ellos, los comerciales. Aduce que mediante escrito presentado el 22 de octubre de 2018 dentro de dicho expediente judicial, se invocó la inconstitucionalidad de las reformas a la Ley de Expropiaciones que acá se impugnan. Argumenta que con la promulgación de la Ley de Expropiaciones No. 7495 y una reforma anterior que se hizo mediante Ley No. 7757, se garantizaba una tutela efectiva del derecho de propiedad ante eventuales actuaciones administrativas arbitrarias como lo era el artículo 31 in fine según el cual: "EI juez está facultado para no ordenar la desocupación del inmueble cuando, en su criterio, el monto del avalúo no corresponde al principio de precio justo, según los precedentes para casos similares". Considera que existía un espíritu garantista del legislador a favor del ciudadano, quien, evidentemente, constituye el sujeto más débil en la relación de expropiación ante el poder de imperio estatal, porque permitía la fiscalización de actuaciones irregulares y arbitrarias, ante el establecimiento de expropiaciones en las que no se garantizó un previo precio justo y razonable, facultando al juez a no ordenar la desocupación del bien a expropiar. Aduce que las reformas objeto de la presente acción, eliminaron dicha garantía procesal del expropiado, por lo que entonces el Estado puede fijar una indemnización en cero colones, y el ordenamiento expropiatorio no prevé un control expedito para el ciudadano ni su patrimonio amenazado, de modo que, con la reforma, la entrada en posesión del Estado puede ser realizada sin verificar que todos los elementos a indemnizar consten en el avalúo administrativo. Añade que, con la reforma, ya no se requiere de la orden del juez para efectuar la puesta en posesión del inmueble, sino que el Estado puede hacerlo por sí solo, con auxilio de la Fuerza Pública, una vez vencido el plazo del numeral 30, lo que estima que contraviene la garantía del numeral 45 constitucional. Argumenta que la intención del legislador con la reforma consiste en impedir un abuso procesal al dilatar o arrasar la entrada en posesión en el inmueble a favor del Estado; sin embargo, estima que ello no puede avalarse si es por medio del desmembramiento de los derechos procesales de las partes dentro del proceso, o con el atropello a la garantía constitucional de una tutela judicial efectiva, así como al principio de justicia pronta y cumplida. Añade que se imposibilita acreditar los daños reales permanentes, ya que si el juez no puede apreciar las condiciones y características del derecho por expropiar antes del ingreso estatal y alteración de las condiciones del derecho, se veda de toda posibilidad al ciudadano de obtener una justa indemnización para reponer el derecho expropiado, lo que vuelve nugatoria cualquier posibilidad de revisar el avalúo administrativo, y otorga poderes así como condiciones más beneficiosas al Estado porque el proceso ahora se encuentra más cerca de un trámite de enajenación o de confiscación forzosa, que de un proceso de garantía constitucional del derecho de propiedad. Indica que dentro del expediente No. 17-001188-1028-CA se ha insistido en la necesidad de no decretar la entrada en posesión del Estado y exigir realizar el avalúo de los derechos comerciales existentes en resguardo del derecho de propiedad de las afectadas; no obstante, en aplicación a rajatabla de la normativa, la entrada en posesión fue decretada sin que exista un medio de defensa del derecho común que impida la entrada en posesión sin el requisito de indemnización previa, de conformidad con la naturaleza del proceso expropiatorio y el artículo 45 de la C.ón Política. Aduce que en el expediente No. 17-001188-1028-CA, la administración pública no ha realizado a tiempo el avalúo administrativo de los derechos comerciales que convergen en el inmueble de modo que puedan ser revisados en sede judicial por la parte expropiada que se considere afectada (sea por peritos o por el juez) antes de que el Estado entre a disponer del bien y modificarlo, y no existe forma de impedirlo por la manera en que está redactada la Ley de Expropiaciones. Manifiesta que existe una discriminación odiosa entre los bienes inmuebles utilizados para habitación familiar y los que no tienen ese uso, porque, en el primer caso, se otorga un plazo de 2 meses para desalojar el inmueble, y, en el segundo caso, solo 15 días, y en vista de que ese es el plazo con el que cuenta el perito a fin de recabar la información necesaria para rendir su informe, considera que cuando existen de por medio derechos comerciales en relación con el inmueble expropiado, el plazo de 15 días se torna irrazonable y desproporcionado. Estima de trascendental importancia evidenciar en esta sede constitucional que el proceso especial expropiatorio se ha desnaturalizado por completo con las reformas a la Ley de Expropiaciones que se impugnan, y con las interpretaciones antojadizas y contradictorias en todas las instancias judiciales, sea el Juzgado Contencioso Administrativo o, en su momento, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso, por lo que solicita que se declare la inconstitucionalidad de las normas indicadas.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta el accionante para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene de las diligencias de expropiación que se tramitan en el expediente No. 17-001188-1028-CA ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, dentro del cual aduce que se invocó la inconstitucionalidad de las normas.

3.- Por sentencia interlocutoria de la S. C.onal, número 2019-002076 de las 9 horas 30 minutos de 6 de febrero de 2019, se dispuso dar curso a la acción únicamente en relación con los artículos 30 y 32 de la Ley No. 7495 sin ningún efecto suspensivo; en relación con el artículo 43 impugnado se rechazó la acción por el fondo y en cuando a los demás reclamos planteados sobre los artículos 16, 18, 19, 25, 28 y 57 de la misma Ley de Expropiaciones No. 7495, se rechazó de plano la acción.

4.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la S. el 12 de febrero de 2019, el accionante presenta solicitud de adición y aclaración de la sentencia interlocutoria número 2019-2076, por cuanto se dio curso a la acción sin efecto suspensivo, considerando que no se explicaron las razones por las cuales, en este asunto, no resultan aplicables los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción C.onal.

5.- Por resolución de la Presidencia de esta S., de las dieciséis horas treinta y tres minutos de 14 de febrero de 2019, se dio curso a la acción por haberlo ordenado así el Pleno de la S. en sentencia interlocutoria número 2019-2076, y se otorgó audiencia al Procurador General de la República y al Ministro de Obras Públicas y Transportes.

6.- Mediante sentencia interlocutoria número 2019-4002, de las nueve horas cuarenta minutos de 6 de marzo de 2019, el Pleno de la S. C.onal rechazó la solicitud de adición y aclaración interpuesta por el accionante en relación con la sentencia interlocutoria número 2019-2076, que dio curso a la acción sin suspensión.

7.- Por escrito presentado en la Secretaría de la S. el 12 de marzo de 2019, se apersona J.A.J.F.ández, en su condición de Procurador General de la República, y manifiesta que la acción es admisible por reunir los requisitos a los que se refiere el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción C.onal, en tanto se encuentra en trámite y pendiente de resolver el expediente número 17-001188-1028-CA, correspondiente a las diligencias de expropiación que se conocen en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en las cuales se cuestiona la aplicación de la normativa impugnada, proceso en el que se dispuso la expropiación del terreno propiedad de Inversiones Esema S.A., necesario para el proyecto de construcción del paso a desnivel en Guadalupe. Señala que, para el caso de las dos normas de referencia, la acción planteada se convierte en un medio razonable para tutelar los derechos que se estiman lesionados y, bajo ese entendido, su representada considera que la acción es admisible.

Sobre el fondo, indica que respecto del artículo 30 de la Ley de Expropiaciones, el accionante alega en primer lugar una supuesta contradicción en la norma en cuanto a los mecanismos recursivos que, en su criterio, genera una afectación negativa para el administrado respecto de las garantías procesales. Manifiesta que para la Procuraduría no existe esa contradicción ni lesión a tales garantías, y que lo procedente es hacer una lectura ordenada e íntegra de la norma que, dentro de su estructura, tiene varios apartados relativos a diferentes previsiones legales, así:

a) la primera parte de la norma se refiere a la instauración de las diligencias y el dictado de la resolución inicial una vez efectuado el depósito del monto del avalúo;

b) la norma regula todo lo relativo al proceso de nombramiento del perito y la fijación de sus honorarios, siendo dentro del contexto de esta parte de la norma que se establece claramente que el recurso de apelación ahí previsto, cabrá en contra del nombramiento del perito que haga el juez;

c) en el apartado final de la norma se regulan los pasos para el desalojo del inmueble y los plazos para ello que, igualmente, se conceden a fin de que el perito pueda recabar la información que necesitará en aras de elaborar su informe;

d) en ese aparte final se establece expresamente que contra dicha resolución no procederá recurso alguno.

Indica que la previsión de un recurso de apelación se colocó dentro de la norma puntualmente con referencia al acto de nombramiento del perito. Añade que la norma regula el dictado de la resolución inicial de las diligencias de expropiación y el concomitante otorgamiento del plazo para desalojar el inmueble, debiendo entenderse con claridad que en la norma se prevé que, contra dicha resolución, no procederá recurso alguno. Argumenta que el objeto de las diligencias expropiatorias es que éstas puedan efectuarse de un modo célere, eficiente y simple, ya que, en esta etapa, es importante que se logre el desalojo del bien que se está necesitando para satisfacer una necesidad pública, dado que se ha cumplido con toda la etapa administrativa del avalúo cuyo monto económico ya se ha depositado para efectos de que se giren los fondos correspondientes al administrado. Reitera que es claro y simple que esa decisión judicial inicial que tiene por interpuestas las diligencias, hecho el depósito y ordenado el desalojo en el plazo correspondiente, no tiene recurso alguno y que la apelación prevista dentro de la norma, se refiere exclusivamente al nombramiento del perito; entendiéndose así la norma, para la Procuraduría no existe contradicción alguna en la estructura de la norma. Advierte que en la acción no se explica de qué forma esta disposición lesiona las garantías procesales del administrado pues, por un lado, si hay una inconformidad con la designación del perito, se puede impugnar por vía del recurso de apelación y porque, además, las diligencias de expropiación se establecen por Ley para que si el expropiado no está conforme con el valor de su propiedad fijado en el avalúo administrativo, pueda elevar el asunto a discusión ante el juez contencioso a fin de que, por medio de la revisión del peritaje efectuado por la Administración, se llegue a una fijación judicial del monto a pagar por la expropiación efectuada. Considera la Procuraduría que contrario al dicho del accionante, se cuenta con todas las garantías procesales del caso para poder discutir el pago del monto que le corresponde mediante una revisión de la determinación del precio que se hizo a nivel administrativo, pudiendo impugnarse además el nombramiento del perito que disponga el juez. Advierte que cuando se aplica el artículo 30 bajo estudio -resolución inicial del J.- ya el trámite ha superado la etapa de declaratoria de necesidad pública y los estudios técnicos que dieron lugar a la fijación del monto del avalúo administrativo, así como el respectivo depósito del monto fijado para que sea puesto a disposición del administrado, con lo cual, cuando se confiere el plazo para el desalojo, ya el pago de esa indemnización ha sido depositado por la Administración y ya se ha nombrado el perito para que se haga una revisión del monto fijado en sede administrativa, con lo cual, en criterio de su representada, se garantiza un respeto íntegro a los derechos constitucionales del expropiado y a las garantías procesales que le asisten, de ahí que no se considera que se configure lesión alguna a sus derechos por el hecho de que esa resolución inicial carezca de recurso. Argumenta que el alegato planteado en la acción en cuanto a que el monto de los honorarios del perito pueda tener apelación de acuerdo con el artículo 43, inciso b) de la misma Ley, tampoco abona la inconstitucionalidad alegada puesto que más bien constituye un mecanismo recursivo a disposición en caso de que haya inconformidad con esa fijación de honorarios, por lo que es una garantía adicional. Considera la Procuraduría que la norma impugnada no genera incertidumbre sino que más bien, queda claro en cuales supuestos procede y en cuales no, la interposición del recurso de apelación.

El segundo alegato de inconstitucionalidad del accionante en relación con el artículo 30 bajo estudio, refiere que no es proporcionado ni congruente que la Administración cuente con un mes -cuando no es usado para habitación familiar- para efectuar el informe pericial y que dentro del proceso de expropiación, eventualmente, el perito tenga un menor plazo para recabar la información. Sobre el particular, afirma el representante de la Procuraduría que no es lo mismo el proceso de estudio para efectuar el avalúo en sede administrativa, que la revisión judicial que se hace de ese avalúo, ello por cuanto, en sede administrativa el proceso parte de cero mediante la realización de los estudios a cargo de especialistas designados por la Administración que desemboca en un informe técnico completo que responde al contexto del proyecto que ha sido diseñado por el Estado; por su parte, señala que el perito nombrado en sede judicial no tiene que partir de cero para hacer el estudio del inmueble, sino que lo que le corresponde es valorar y revisar el avalúo que ya está hecho, contando con un plazo mayor en caso de que el inmueble sea utilizado para habitación familiar. Agrega que aunque el perito contara con 15 días para los supuestos en que el inmueble no es de uso habitacional, el plazo se concede para que el perito pueda recabar la información que necesita para rendir su informe, siendo que al perito judicial se le confiere mayor espacio de tiempo para efectuar el trabajo encomendado; en consecuencia, manifiesta la Procuraduría que al no ser supuestos iguales, no existe ninguna desproporción o desigualdad contraria a la C.ón como se afirma en la acción.

Agrega que en la acción se señala que existe el riesgo de que cuando el perito se nombre y le corresponda realizar el avalúo, el inmueble ya haya sido desocupado y las condiciones hayan variado definitivamente, impidiendo realizar la pericia. Sobre el particular, recuerda que el perito nombrado a nivel judicial va a tener a la vista el avalúo administrativo que está debidamente documentado y con todas las referencias del inmueble debidamente desarrolladas y consignadas en el informe, de ahí que cuenta con todas las bases objetivas para revisar la pericia; pero, además, no es razonable pensar que en un muy corto plazo el inmueble haya variado drásticamente sus condiciones al punto de que el perito no pueda ni siquiera hacer un ejercicio de observación que le permita revisar los términos del informe pericial que le ha sido suministrado.

Añade que en la acción se aduce una discriminación odiosa entre los bienes inmuebles utilizados para habitación familiar y los que no tienen ese uso, porque, en el primer caso, se otorga un plazo de 2 meses para desalojar el inmueble, y, en el segundo caso, sólo 15 días, reclamando como vulnerados los principios de igualdad, razonabilidad, proporcionalidad, debido proceso y defensa. En cuanto a este alegato, considera la Procuraduría que no existe ninguna fundamentación que justifique un vicio de inconstitucionalidad y recuerda que la norma constitucional permite dispensar un trato diferente cuando concurren circunstancias disímiles, de modo que no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, así como también que, para determinar si realmente se justifica una discriminación, hay que analizar si el motivo que la produce es razonable, es decir, si atendiendo a las circunstancias particulares del caso, se justifica un tratamiento diverso. Aduce el representante de la Procuraduría General, que en este caso es completamente razonable conferir un trato diferenciado entre el desalojo que debe ordenarse sobre un inmueble que está siendo usado para habitación familiar y uno que se destina a otro uso, como sería el comercial o el industrial; por ende, es completamente razonable que se haya pensado en conferir un plazo mayor para el desalojo de un inmueble destinado a habitación familiar -dos meses- sin que ello apareje ninguna discriminación, mucho menos que pueda calificarse de odiosa, como se hace en la acción.

Agrega que en la acción se afirma que cuando existen de por medio derechos comerciales en relación con el inmueble expropiado, el plazo de 15 días para hacer el avalúo se torna irrazonable y desproporcionado; sin embargo, recuerda que no es lo mismo elaborar un peritaje que revisarlo, y afirma que este argumento no tiene cabida porque dentro de las diligencias de expropiación se puede discutir únicamente el precio del inmueble a expropiar, de modo que si existen eventuales derechos comerciales que tienen relación con el inmueble expropiado como los que defiende Caravana Internacional S.A. en relación con las diligencias de expropiación seguidas contra Esema S.A. como titular del inmueble, eso se discute en un proceso judicial separado en donde la parte interesada tendrá todas las oportunidades y garantías procesales para defender sus intereses y derechos. Indica que, para eso, el perito habrá de realizar estudios contables y de otra índole que son adicionales, e incluso ajenos, a la revisión del inmueble como tal y, por ello, el argumento planteado en la acción no tiene lugar en relación con el reclamo de eventuales derechos comerciales que puedan estar de por medio. Advierte que el Juzgado Contencioso Administrativo, por resolución de las 9 horas 42 minutos de 13 de diciembre de 2018, dictada dentro del expediente No. 17-001188-1028-CA, indicó que la parte expropiada debía tomar nota de que conforme lo indica el artículo 6 de la Ley de Expropiaciones, los derechos comerciales se tramitarán en expedientes separados, y ese proceso ya se inició.

Indica que otro de los argumentos externados en la acción, se refiere a que, por la reforma introducida mediante Ley 9286, se eliminó la potestad del juez de no ordenar la desocupación del inmueble cuando el monto del avalúo no corresponda con el principio de precio justo según los precedentes para casos similares, y que con ello se violenta la garantía contenida en el artículo 45 constitucional. Recuerda que la garantía de ese numeral exige que exista de por medio un interés público legalmente comprobado, así como indemnización previa, y en ese sentido advierte que la Ley de Expropiaciones regula toda una etapa administrativa que conlleva la exigencia de estudios serios y completos sobre el inmueble que será objeto de expropiación, y contempla todos los aspectos mínimos que deben ser objeto de evaluación en el peritaje que se rendirá en sede administrativa; por lo tanto, es criterio de la Procuraduría, que el argumento de la acción en cuanto a que la Administración podría fijar el valor de la propiedad en cero colones y proceder a desalojar sin cancelar la indemnización previa, resulta improcedente, toda vez que la Ley de Expropiaciones establece un elenco detallado de exigencias que se imponen para efectos de realizar el avalúo. Además, argumenta el representante de la Procuraduría, que es evidente que una determinación del precio justo que tenga que contemplar todos los datos del bien, las actividades comerciales que se estén realizando, el método de evaluación utilizado, la descripción topográfica del terreno, la valoración del estado y uso de las construcciones, el estudio del uso del terreno, los derechos de los inquilinos y todo lo relativo a los usos comerciales o industriales que pudieran estarse dando, el precio estimado de las propiedades colindantes y de otras propiedades de la zona o el de las ventas efectuadas en el área, gravámenes que pesan sobre la propiedad, entre otros, sería imposible que arrojara un valor de cero colones sin ningún tipo de justificación técnica. Por el contrario, afirma que las exigencias contempladas en la Ley garantizan que la Administración no pueda incurrir en una arbitrariedad o mera ocurrencia al fijar el precio -como podría ser no asignarle valor sin estudio técnico que respalde el avalúo-; caso en el cual lo improcedente sería la desaplicación o aplicación deformada de la norma, no la norma en sí misma. Señala que la reforma que suprimió la facultad del juez para detener el desalojo, corrigió una distorsión que eventualmente podía generar la norma, pues la fijación del justiprecio de un inmueble sólo puede estar asentada en un criterio estrictamente técnico, rendido por un profesional en la materia, de modo que un J. no puede tomar decisiones tan delicadas como detener la marcha de un desalojo que resulta necesario para el avance de un proyecto de infraestructura de necesidad y de interés nacional porque pueda parecerle que no se ajusta al precio correcto sin tener un estudio técnico para el caso concreto que así lo haya determinado, y sin ser él mismo un profesional o técnico en la materia. Manifiesta que para garantizar que al administrado propietario del inmueble expropiado se le pague el precio justo, es que el ordenamiento exige la realización de un avalúo completo y detallado, con estricto apego a criterios técnicos. Considera la Procuraduría que la reforma efectuada no provoca la inconstitucionalidad de la norma porque la garantía de pago de la indemnización previa se respeta íntegramente, pero también porque la Ley garantiza que se haga una fijación con criterios técnicos del precio justo, lo que más bien vino a dotar a la normativa de un parámetro y un proceso más adecuado y consecuente con criterios técnicos, eliminando una potestad del juez que lucía desapegada a la tecnicidad y que podría haber entrañado el entorpecimiento y atraso del proceso de expropiación, sin una razón objetiva. Argumenta que, a la luz de la Ley de Expropiaciones, resulta imposible alegar que se podría ejecutar una expropiación sin hacer un avalúo y sin ninguna indemnización previa, incurriendo la Administración en un simple despojo del bien propiedad del administrado por las vías de hecho, toda vez que ello resultaría completamente al margen del ordenamiento y sería una actuación arbitraria que estaría desconociendo las regulaciones de la Ley de Expropiaciones. Además, señala que el artículo 30 impugnado es muy claro al establecer que la resolución inicial y el plazo para desalojar el inmueble se dictará una vez efectuado el depósito del monto del avalúo administrativo, por lo que no puede sostenerse que se violenta la garantía constitucional de indemnización previa. Indica que del expediente judicial se verifica que la Administración cumplió con todo el procedimiento administrativo necesario, lo cual arrojó un avalúo por el monto total de ¢380.621.648, 99 colones, compuesto por ¢98.844.273 como valor del terreno, ¢272.183.000 por obras complementarias, y ¢9.594.375 de indemnización por contratos de alquiler; monto de dinero que fue depositado en la forma debida por el Estado, por lo que los alegatos planteados al respecto son improcedentes.

Respecto del artículo 32 de la Ley de Expropiaciones, aduce que las afirmaciones del accionante no son ciertas, porque todo el proceso se asienta justamente en la resolución que dicta el juez a partir de la cual corre el plazo para el desalojo, y sólo en caso de que no se hubiera desocupado el inmueble en el plazo otorgado, la Administración puede hacer efectiva la entrada en posesión con el auxilio de la Fuerza Pública, si fuera necesario. Aduce que el artículo 32 no puede leerse aisladamente, sino que su interpretación y aplicación se encuentra indefectiblemente ligada al artículo 30 que garantiza que el juez ya revisó la documentación entregada por la Administración, y ya corroboró el depósito efectivo del monto del avalúo, lo que garantiza la indemnización previa al interesado. Manifiesta que esto quiere decir que está debidamente garantizada la intervención de un juez en cada caso concreto para que la Administración pueda proceder al desalojo en caso de que éste no se hubiere ejecutado voluntariamente por la persona a quien se le ha expropiado su inmueble, por lo que no es cierto que se elimine esa garantía. Aduce que el artículo 32 lo que busca es simplificar y agilizar la ejecución de la expropiación en caso de que la persona afectada no haya querido retirarse voluntariamente en el plazo que le confiere el ordenamiento y que ha sido avalado por un juez. Considera la Procuraduría, que es lógico que tenga que dotarse al Estado de las potestades necesarias para actuar incluso en contra de la voluntad del administrado, si a pesar de haberse cumplido todas las formalidades que el ordenamiento exige, y habiéndose pagado el precio fijado pericialmente, la persona se resiste a retirarse del inmueble, lo cual no es un abuso de poder porque todo se debe hacer con estricto apego al ordenamiento, ni una confiscación forzosa porque el precio fue fijado pericialmente y fue pagado por la Administración.

Finaliza manifestando que los alegatos planteados por el accionante son improcedentes y solicita que la acción interpuesta en contra de los artículos 30 y 32 de la Ley de Expropiaciones, sea declarada sin lugar.

8.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la S. el 14 de marzo de 2019, informa el señor R.M.éndez M., en su condición de Ministro de Obras Públicas y Transportes, e indica que el derecho a la propiedad tutelado por el artículo 45 constitucional no es irrestricto, sino que se permite su supresión mediante el proceso expropiatorio que tiene como requisito el interés público legalmente comprobado, así como previa indemnización al propietario. Indica que toda expropiación inicia con la formación de un expediente administrativo en donde se documenta y evidencia el interés público y se justifica la necesidad de llevar a cabo las diligencias de expropiación. Manifiesta que, en el caso concreto, de conformidad con la Ley de Expropiaciones, su representado inició las diligencias de expropiación mediante la declaración de interés público del bien inmueble propiedad de Inversiones Esema S.A., para la ejecución de una obra pública denominada circunvalación norte, y así llevar a cabo una obra de infraestructura vial para satisfacer una necesidad del país, proceso que se ventila en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de S.J.é, bajo el expediente judicial número 17-001138-1028-CA. Añade que este Juzgado, mediante resolución número 2154-2017, de las 9 horas 30 minutos de 27 de noviembre de 2017, dispuso que se iniciaba el proceso de expropiación con la declaratoria de interés público del inmueble que se pretendía adquirir. Argumenta que existe un avalúo administrativo cuyo monto fue debidamente depositado ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, de modo que el expropiado puede retirar ese avalúo sin que ello signifique que pierde la posibilidad de recibir posteriormente la diferencia entre éste y la indemnización fijada en sede judicial, y recuerda que incluso se puede, a petición de alguna de las partes, nombrarse un perito tercero en discordia para que realice el avalúo respectivo. Argumenta que el perito judicial tiene el mismo plazo otorgado al expropiado para desalojar el inmueble objeto de expropiación, a fin de que revise el avalúo administrativo, así que, contrario a lo argumentado por el accionante, la entrada en posesión establecida en los artículos 30 y 32 de la Ley de Expropiaciones y sus reformas, no transgrede ningún artículo constitucional en virtud de que el proceso especial de expropiación tiene un objeto muy definido, cual es únicamente la revisión del avalúo administrativo pero con el puntual propósito y finalidad de establecer el monto del justiprecio. Agrega que el perito judicial para llevar a cabo la revisión del avalúo administrativo, no solo cuenta con la información contenida en el avalúo administrativo, sino que la parte expropiada pueda aportar una serie de documentos, como por ejemplo las estimaciones económicas de propiedades afines, declaraciones del propietario para efectos tributarios, valor otorgado al bien expropiado para trámites bancarios, así como cualquier otro elemento que posibilite la efectiva valoración del inmueble. Argumenta que la entrada en posesión por parte de la Administración, se da para evitar atrasos en el inicio de las obras, pues esas demoras encarecen la ejecución del proyecto de obra pública; no obstante, la entrada en posesión no produce el traslado de la propiedad sino cuando la sentencia judicial ordena la inscripción en el Registro Público, por lo que esa entrada en posesión no significa, en modo alguno, la adquisición pública de la propiedad y la expropiación del bien. Por otra parte, advierte que el depósito del monto del avalúo, e incluso su retiro por parte del expropiado, no impiden al juez fijar el monto indemnizatorio, de modo que la entrada en posesión, al no configurar la expropiación y al existir siempre la potestad del juez de establecer la indemnización, no conduce a una expropiación sin previa indemnización. Manifiesta que, al respecto, el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por resolución número 2154-2017, de las 9 horas 30 minutos de 27 de noviembre de 2017, manifestó que al tenor del artículo 30 de la Ley de Expropiaciones, el monto propuesto en el avalúo administrativo número 2016-125, debidamente depositado en la cuenta del despacho judicial desde el 9 de marzo de 2017, constituye esa indemnización previa provisional que faculta a la administración expropiante (previa resolución del órgano jurisdiccional) a entrar en posesión del terreno expropiado, no como propietario del bien a adquirir (lo que se dará con la sentencia definitiva y su protocolización de piezas), sino como poseedor del terreno para empezar a ejecutar las obras en beneficio del interés público. Considera que los artículos cuestionados no transgreden principios constitucionales, además de que el accionante cuenta con la vía judicial para expresar sus objeciones al avalúo administrativo realizado al inmueble expropiado, así como también tiene la posibilidad de que uno o dos peritos judiciales más revisen el valor del terreno. Argumenta que, además, la entrada en posesión del inmueble no significa que el expropiado pierde su derecho de que el avalúo administrativo sea revisado por los peritos judiciales, sino que, por el contrario, la entrada en posesión se da para que la Administración pueda continuar con la obra pública que se pretende ejecutar en beneficio de la colectividad, es decir, el interés privado debe ceder ante el interés público que la Administración está obligada a cumplir. Recuerda que el sacrificio de los derechos particulares resulta legítimo si viene requerido por un motivo de interés general, por lo que el derecho que el expropiado gozaba sobre la cosa, se extingue en beneficio de la colectividad, o sea, el interés público.

9.- Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción C.onal, fueron publicados en los números 57, 58 y 59 del B.ín Judicial, de los días 21, 22 y 25 de marzo de 2019, respectivamente.

10.- Por escrito presentado en la Secretaría de la S. C.onal el 4 de abril de 2019, se apersonan J.B.F.ández y R.P.M., en su condición de apoderados generalísimos sin límite de suma de la empresa Agrosuperior S.A., para solicitar que se tenga a su representada como coadyuvante en esta acción de inconstitucionalidad. Consideran que a su representada le asiste un interés legítimo en lo que se resuelva en la acción por cuanto presentó un reclamo administrativo ante el Departamento de Adquisición de Bienes Inmuebles del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) bajo el expediente número 28943, dentro del cual se pretende la realización de un avalúo administrativo por parte de este Ministerio respecto a la afectación de los derechos comerciales de Agrosuperior S.A., con motivo de la expropiación de la que está siendo objeto Banco Improsa S.A., propietaria del terreno en el que se constituyó un F. entre su representada, Banco Improsa S.A. y el Banco Nacional de Costa Rica. En tal sentido, alegan que su representada verá afectada su actividad comercial y derechos comerciales con la expropiación del terreno donde esta se desarrolla, y por ello consideran que debe ser aceptada su coadyuvancia.

11.- Mediante resolución de la Presidencia de la S. C.onal, de las catorce horas veintidós minutos de 22 de abril de 2019, se aceptó la solicitud de coadyuvancia formulada por los apoderados generalísimos de la empresa Agrosuperior S.A. y, además, se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Ministro de Obras Públicas y Transportes.

12.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

R..e.M....A.G.; y,

Considerando

I.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- Esta S. ha afirmado que la acción de inconstitucionalidad es un proceso instaurado con el propósito de garantizar la supremacía de la C.ón Política frente a normas u otras disposiciones de carácter general y que, por esa misma razón, deben cumplirse un conjunto de formalidades a efecto de que la S. pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En la Ley de la Jurisdicción C.onal y la doctrina emanada por este Tribunal a través de los años, es donde se encuentran las reglas y pautas que orientan el trabajo de revisión de los reclamos presentados y la verificación del necesario cumplimiento de las condiciones formales establecidas. Particularmente, el artículo 75 de dicha ley establece una serie de presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad dentro de los que se aprecia la necesaria existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Por su parte, en los párrafos segundo y tercero del artículo 75, la ley fija a modo de excepción- presupuestos en los que no se exige el asunto previo, a saber, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes.

II.- La legitimación de la parte accionante en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, en el caso concreto se tiene que el accionante aduce acudir a esta S. al tenor del párrafo primero del citado artículo 75, ofreciendo como asunto base el expediente número 17-001188-1028-CA, que se tramita ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y que está pendiente de resolver, el cual corresponde a diligencias de expropiación, en las cuales se cuestiona la aplicación de la normativa impugnada; proceso en el que se dispuso la expropiación del terreno propiedad de Inversiones Esema S.A., necesario para el proyecto de construcción del paso a desnivel en Guadalupe. Así las cosas, es claro que la parte actora ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, además de que se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Aunado a lo anterior, se tiene que la parte actora ha cumplido con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción C.onal. En conclusión, la presente acción es admisible, y se resuelve por el fondo conforme se indica en los considerandos siguientes.

III.- Objeto de la acción.- El accionante impugna los artículos 30 y 32 de la Ley de Expropiaciones número 7495, reformados por Leyes No. 9286 de 11 de noviembre de 2014 y No. 9462 de 11 de julio de 2017, por estimarlos contrarios al derecho de propiedad. Esos numerales, disponen textualmente, lo siguiente:

"Artículo 30.- Resolución inicial y selección del perito

En un plazo no mayor de cinco días hábiles, luego de recibida la solicitud de la administración y efectuado el depósito del monto del avalúo administrativo, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda expedirá, de oficio, el mandamiento de anotación definitiva, en el Registro Público correspondiente, de los inmuebles y derechos por expropiar.

En la misma resolución, el juez nombrará un perito idóneo, según su especialidad y experiencia, para que revise el avalúo administrativo.

El juez escogerá al perito de entre la lista que presenten los colegios profesionales a la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, que la publicará en el B.ín Judicial una vez aprobada. Para el nombramiento deberá seguirse un riguroso orden rotativo, con base en un registro que llevará el Poder Judicial.

La Procuraduría General de la República, la institución expropiante o el expropiado podrán oponerse al nombramiento del perito que no sea idóneo. Contra lo resuelto por el juez, cabrá apelación para ante el superior.

El juez fijará también los honorarios del perito, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 de la presente ley.

A partir de la notificación de esta resolución inicial, el expropiado contará con un plazo de quince días hábiles para desalojar el inmueble. Dicho plazo será de dos meses, cuando se trate de un inmueble utilizado para habitación familiar. El perito contará con el mismo plazo para recabar la información necesaria para rendir su informe, en el cual procederá a revisar el avalúo presentado por la administración.

Contra esta resolución no procederá recurso alguno.

(así reformado por el artículo 1º de la Ley N° 9462 del 11 de julio del 2017).

Artículo 32- Entrada en posesión

Transcurrido el plazo que corresponda para el desalojo, según los supuestos establecidos en el artículo 30 de esta ley, la administración entrará en posesión del inmueble sin ulterior trámite. Si al vencimiento del plazo el inmueble no ha sido desocupado, de ser necesario la administración podrá auxiliarse con la Fuerza Pública para hacer efectiva la entrada en posesión. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley N° 9462 del 11 de julio del 2017).

En criterio del accionante, los artículos 30 y 32 de la Ley de Expropiaciones y sus reformas son inconstitucionales por cuanto:

  1. La redacción actual eliminó una garantía procesal básica que anteriormente permitía al J. revisar el avalúo y, en casos calificados, cuando el monto establecido no respondía al principio de precio justo, lo autorizaba a no ordenar la puesta en posesión a favor del Estado; en cambio, ahora se dicta una resolución que ordena la entrada en posesión del inmueble sin que se haya hecho valoración de todos los derechos inherentes al bien expropiado como serían los derechos comerciales, lo que considera que lesiona el artículo 45 constitucional.

  1. Los plazos para el desalojo, establecidos en 2 meses en caso de habitación familiar, y de 15 días para el resto de inmuebles, que a la vez se usan para que el perito recabe la información necesaria en aras de rendir su informe, son irrazonables y desproporcionados, así como discriminatorios.

  1. La administración puede entrar en posesión del inmueble objeto de expropiación sin ulterior trámite, utilizando inclusive la Fuerza Pública a fin de hacer efectiva la entrada en posesión del bien, lo que afecta el derecho a la propiedad privada.

IV.- Sobre el derecho a la propiedad privada y sus limitaciones.- El artículo 45 de la C.ón Política consagra el derecho a la propiedad al disponer:

"Artículo 45.-

La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social."

El criterio sostenido por la S., es que las limitaciones que se impongan a la propiedad encuentran su frontera natural en el grado de afectación a ese derecho, por lo que cuando la restricción se convierte en una verdadera expropiación, se constituye para la administración la obligación de indemnizar porque se vacía el contenido esencial del derecho; es decir, que son legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado -ver, entre otras, sentencias números 1991-0796, 1995-5893 y 1996-2345-. Interesa señalar que en la sentencia número 2003-3656, señaló la S. que:

Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política.

En igual sentido se pronunció esta S. en las sentencias números 5097-93 y 2345-96, bajo las siguientes consideraciones:

IV.) Para la S. los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo (sentencia número 5097-93, supra citada);

Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien. (sentencia número 2345-96, supra citada).

A la luz de lo señalado, es claro que el derecho de propiedad, como la mayoría de los derechos, no es irrestricto y, en consecuencia, está sujeto tanto a límites como a limitaciones: en este caso del derecho de propiedad, por límites se entiende hasta donde llega el poder del dueño, o sea, el régimen ordinario de restricciones a que está sometido tal poder, ya sea de índole urbanístico, de vecindad, entre otros; en tanto, las limitaciones al derecho de propiedad, reducen el poder que normalmente tiene el dueño sobre el bien, las cuales pueden originarse por necesidad, utilidad o interés social, o bien, por la propia voluntad de las partes. De conformidad con el artículo 45 de la C.ón Política, nadie puede ser privado de su propiedad si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley, con excepción de los casos de guerra o conmoción interior en los que no se requiere que sea previa -ver, en ese sentido, sentencia número 2019-5093-.

V.- Sobre la aducida inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley de Expropiaciones. La potestad de la persona juzgadora de revisar el avalúo e impedir la puesta en posesión. El accionante plantea dos inconformidades concretas respecto de la actual redacción del artículo 30 de la Ley de Expropiaciones. En primer lugar, aduce el accionante que el numeral 30 de la Ley de Expropiaciones y sus reformas es inconstitucional porque, en su criterio, eliminó una garantía procesal básica que permitía a la persona juzgadora revisar el avalúo establecido y, en casos calificados, cuando el monto ahí dispuesto no respondía al principio de precio justo, estaba autorizado por la ley para no ordenar la puesta en posesión del inmueble a favor del Estado; en cambio, la actual redacción que ahora discute, permite que se dicte una resolución que ordene la entrada en posesión del bien sin que se haya hecho valoración de todos los derechos inherentes al bien expropiado como serían los derechos comerciales, lo que considera que lesiona el artículo 45 constitucional.

Sobre el particular, mediante sentencia número 2010-3946, señaló la S.:

Si bien es cierto que el derecho de propiedad, regulado en el citado artículo 45 constitucional, es uno de los pilares esenciales de nuestro régimen jurídico, es lo cierto también que -al igual que sucede con todos los derechos fundamentales- no se trata de un derecho absoluto o irrestricto. La propia norma deja en claro que, por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley, se puede privar a una persona del suyo.

Igualmente, se ha manifestado que si no se cumplen los requisitos sentados en el numeral 45 constitucional, no es posible afectar el derecho a la propiedad privada. Así, en sentencia 2015-14600, se indicó que:

Considera esta S. que, al no existir declaratoria de interés público ni estar en proceso el pago de la indemnización previa, no se han producido en el caso presente los supuestos que determinan el legítimo ejercicio de la potestad de imperio sobre el inmueble de la amparada por parte de la autoridad recurrida, y que por consiguiente no se encuentra esta última en situación de limitar indefinidamente a la amparada el ejercicio de los derechos de propiedad, por lo cual lo procedente es estimar el recurso.

De tal forma, es claro que en la jurisprudencia de la S., se reconoce que deben existir dos condiciones básicas o esenciales para el ejercicio de la potestad de imperio de entrar en posesión sobre un bien expropiado, cuales son: a) previa declaratoria de interés público; y, b) proceso de pago de la indemnización previa, situaciones que, como se verá, se cumplen aún con mayor garantía, por el artículo 30 que ahora se cuestiona.

Asimismo, es de interés resaltar que mediante sentencia número 2010- 14784, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del párrafo final del artículo 31 de la Ley de Expropiaciones -que era el antecesor del actual artículo 30-, y que resulta plenamente aplicable a la situación que ahora se plantea, la S. consideró que no se vulnera el derecho constitucional consagrado en el artículo 45 constitucional, y manifestó:

En primer término, la entrada en posesión del bien por parte del Estado, no implica el traslado del dominio o titularidad del bien a expropiar, únicamente, de uno de los atributos de éste cual es la posesión, por lo que no es correcto afirmar que la norma faculte la expropiación sin previa indemnización, ya que no es sino hasta el momento en que se fija el precio definitivo y se realiza el pago efectivo, que se produce la expropiación y el bien pasa a nombre del expropiante, no antes. La desocupación anticipada del bien tampoco es inconstitucional, pues atiende la necesidad de satisfacer el interés público para el cual fue declarado, y tiende a evitar desmejoras al bien y los retrasos innecesarios en la construcción de las obras por parte del Estado. Si bien, la posesión es uno de los atributos de la propiedad, lo cierto es, que la pérdida provisional de ese atributo, se ve compensado con el depósito del monto del avalúo administrativo, hasta tanto se define el precio final. Ahora bien, para efectos de disponer la entrada en posesión del bien de forma anticipada, la norma faculta al juez para no ordenar dicha desocupación, en aquellos casos en los que considere que el monto del avalúo no corresponda al principio del precio justo. Esto quiere decir, que el juez adoptará la decisión que corresponda una vez valorado los elementos de juicio que tiene a su disposición y no de forma arbitraria o antojadiza. En cuanto al monto del avalúo que se deposita inicialmente, cabe resaltar, que éste puede ser utilizado por el administrado expropiado como mejor le convenga, sin embargo, ese no será monto definitivo de la indemnización. Posteriormente, cuando el juez establece el monto definitivo del avalúo, si éste resultare mayor al del monto depositado inicialmente, el administrado tendrá derecho a que se le pague los intereses que se hayan generado sobre la diferencia del monto del avalúo, desde el momento de la desocupación del bien hasta la fecha en que se realice el pago efectivo, ello como una garantía más para el administrado, a fin de asegurarle una indemnización previa y justa.

En el caso concreto, partiendo de los precedentes señalados y del análisis de la norma, la S. considera que este artículo no presenta roces con la C.ón Política, por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 45 de la propia C.ón, ha quedado más que demostrado que la norma contempla un justo equilibrio entre la necesidad pública y el interés particular del administrado. Efectivamente, obsérvese una vez más que el artículo 45 constitucional dispone que «La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley». Según se desprende de la norma bajo estudio, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda expedirá de oficio el mandamiento de anotación definitiva en el Registro Público del inmueble a expropiar, después de recibida la solicitud de la administración en ese sentido y una vez efectuado el depósito del monto del avalúo administrativo. Nótese que la norma contempla que, previo a esa anotación en el Registro, deberá de existir un avalúo administrativo cuyo monto haya sido depositado, partiéndose del supuesto de que, previo a ello, existen estudios técnicos y una declaratoria de interés público sobre la necesidad de expropiar el bien.

Además, al iniciarse las diligencias de expropiación en vía judicial, se otorgan al administrado una serie de garantías para discutir y revisar la determinación del precio señalado en el avalúo administrativo, lo cual comprende la designación de un perito judicial y la posibilidad de impugnar dicha designación, y será con base en el informe que remita el perito judicial, que finalmente se determine el monto a pagar al propietario del inmueble expropiado.

Elemento esencial en la globalidad de este proceso, lo es el tema del interés público que motiva la expropiación, porque al tenerse por acreditado el mismo, lo que resta es la definición del monto que indemnice la expropiación. Para ello, según se ha indicado, se cuenta con el avalúo administrativo, y es hasta que el mismo se encuentra debidamente depositado en la vía judicial, que se procede con la anotación del inmueble y con la prosecución de los demás trámites relacionados, incluida la designación del perito judicial para verificar el avalúo administrativo, y determinar si el monto previamente establecido debe ser complementado; pero ello, es una discusión sobre el monto de la indemnización con motivo de la expropiación, que no impide de modo alguno la expropiación en sí. De tal forma, si el hecho de que ya exista depósito judicial del avalúo administrativo permite la anotación del bien y la secuencia de trámites tendientes a la verificación del monto, ello no deviene de modo alguno en la inconstitucionalidad aducida por el accionante, porque, según se indicó, se parte, precisamente, de que hay un interés público ya declarado, que ya existe un avalúo administrativo, y que ese monto del avalúo ya está depositado en la vía judicial, por lo que puede ser retirado por el interesado, sin perjuicio que pueda discutir el mismo, y acceder, eventualmente, a un monto mayor si así se determina en la vía judicial.

Es importante resaltar la improcedencia del argumento de que un bien podría llegar a valorarse en cero colones y proceder al desalojo sin previa indemnización, pues como bien señala la Procuraduría, las propias exigencias de la ley en cuanto a la declaratoria de interés público y la realización del avalúo administrativo, impiden que la administración puede incurrir en una arbitrariedad como la señalada, toda vez que la realización del avalúo administrativo, requiere cumplir con una serie de requisitos técnicos que torna en inviable la hipótesis del accionante, de que haya un avalúo con cero colones que permita actuaciones arbitrarias de la administración. Al respecto, bien señala la Procuraduría, que la determinación del precio justo tiene que contemplar todos los datos del bien, las actividades comerciales que se estén realizando, el método de evaluación utilizado, la descripción topográfica del terreno, la valoración del estado y uso de las construcciones, el estudio del uso del terreno, los derechos de los inquilinos y todo lo relativo a los usos comerciales o industriales que pudieran estarse dando, el precio estimado de las propiedades colindantes y de otras propiedades de la zona o el de las ventas efectuadas en el área, gravámenes que pesan sobre la propiedad, entre otros, por lo que sería imposible que arrojara un valor de cero colones sin ningún tipo de justificación técnica. Además, como ya se ha indicado, esa valoración o avalúo administrativo, ya depositado judicialmente, puede ser discutido para determinar la procedencia de una indemnización mayor, para lo cual, el ordenamiento prevé el procedimiento a seguir en este mismo artículo 30.

Así las cosas, es más que evidente que la autorización que otorga el artículo 30 de la Ley de Expropiaciones, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 45 constitucional, en beneficio para el expropiado porque ya se cuenta con la declaratoria de interés público de su inmueble y también con el depósito del monto de dinero determinado en el avalúo; por su parte, también lo es en beneficio de la administración, porque ya se cumplió con ese procedimiento previo y se depositó el dinero del avalúo administrativo, por lo que podría proceder con los pasos siguientes en aras de obtener la efectiva puesta en posesión del inmueble a fin de satisfacer el interés público que es el objetivo final del trámite.

En consecuencia, al observarse la existencia de ese justo equilibrio para las partes y no contravenirse lo dispuesto en el artículo 45 constitucional, el artículo 30 de la ley de Expropiaciones dista de ser inconstitucional en los términos planteados por el accionante.

VI.- Sobre los plazos para el desalojo en procesos de expropiación, y el plazo para que el perito judicial rinda su informe. El accionante plantea como segundo motivo de inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley de Expropiaciones, que los plazos para efectuar el desalojo -previstos por la norma en dos meses cuando se trata de un inmueble destinado a habitación familiar, o de quince días cuando se trate de bienes dedicados al comercio o la industria- son plazos irrazonables, desproporcionados y discriminatorios.

Sobre el particular, debe recordarse que, en efecto, el artículo 33 de la C.ón Política reconoce el principio de igualdad, que se resume en el derecho a ser tratado igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se constituyan, de forma que se ha definido que la igualdad es, al mismo tiempo, una obligación constitucional que consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, erigiéndose como tal en un límite a la actuación del poder público. Sin embargo, también se ha establecido que el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no concede, propiamente, un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino, más bien, a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas -ver, entre muchas otras, sentencia número 2010-1925-.

En relación con el objeto de esta acción de inconstitucionalidad, debe decirse -en iguales términos en que lo hace la Procuraduría General de la República-, que no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, de modo que, para que la jurisdicción constitucional determine si ha existido o no un quebranto al derecho a la igualdad, debe establecerse un parámetro de comparación que permita dilucidar si ha existido o no un trato discriminatorio, al punto que, de no acreditarse, se impide realizar un análisis concreto de los hechos. En todo caso, es más que evidente que las condiciones en que se encuentra un bien inmueble utilizado para uso habitacional, no son las mismas que aquéllas que caracterizan a uno que está dedicado al comercio o industria; en consecuencia, no puede considerarse que el plazo para desalojar establecido en el artículo 30 bajo análisis para uno y otro inmueble, genere algún tipo de desigualdad o discriminación porque no se encuentran en igualdad de condiciones; se trata de dos bienes que, aún cuando sean inmuebles, se requiera su desalojo, hayan sido declarados de interés público y deban ser expropiado, para efectos de su desocupación no existe igualdad entre uno y otro, y, por ende, es lógico que el plazo para ese fin, sea diferente.

Aunado a lo anterior, recuérdese que la definición de ese plazo, es parte de la libre configuración que tiene el legislador en el proceso de creación de la ley y, en el caso concreto, dado que ha quedado demostrada la diferencia existente entre un tipo y otro de bienes inmuebles, tampoco se considera que se trate de un lapso irrazonable o desproporcionado. Es claro que tratándose de bienes inmuebles destinados a vivienda o habitación, el plazo deberá ser mayor que en los casos de locales comerciales o establecimientos industriales. En los casos de viviendas o habitaciones, el plazo mayor se justifica en las particulares condiciones que implica la movilización de una familia y el cambio de lugar de residencia, tomando en consideración una variedad de factores que inciden en la dinámica personal y familiar, como distancia a los lugares de trabajo y centros de estudio, facilidades comerciales, de transporte y acceso, existencia y prestación de servicios públicos esenciales, entre otros, todo lo cual incide en que la decisión de mudanza y reubicación familiar haya sido preponderada por el legislador por sobre aquellos bienes que se encuentren destinados al comercio y la industria, no porque la reubicación de estos carezca de factores o circunstancias que les son propias, sino porque ante esa particularidad, el traslado o reubicación de un local comercial o industrial tiene efectos no tan directos sobre las condiciones personales. De tal manera, la fijación de dos meses, o quince días, en uno y otro caso, tampoco se considera que se trate de plazos irrazonables o desproporcionados.

VII.- Por otra parte, aduce el accionante que los plazos también resultan irrazonables y desproporcionados, por cuanto se corresponden con el plazo que dispone el perito judicial para rendir su informe sobe el avalúo de la propiedad de que se trate. Al respecto, bien señala la Procuraduría que no es lo mismo realizar un avalúo desde el inicio -como sería el avalúo que se hace en sede administrativa-, que partiendo de ese estudio realizado previamente por la administración, y validando sus consideraciones y conclusiones a partir del examen previamente realizado. Debe tomarse en consideración, que, ciertamente, en sede administrativa el proceso inicia con la realización de los estudios a cargo de especialistas designados por la administración, y que culmina con un informe técnico completo que responde al contexto del proyecto que ha sido diseñado por el Estado; por su parte, el perito nombrado en sede judicial no tiene que iniciar o partir de cero para hacer el estudio del inmueble, sino que lo que le corresponde es valorar y revisar el avalúo que ya está hecho, contando con un plazo mayor en caso de que el inmueble sea utilizado para habitación familiar. Tal como señala el órgano asesor, no es razonable pensar que, en un muy corto plazo, el inmueble haya variado drásticamente sus condiciones al punto de que el perito no pueda ni siquiera hacer un ejercicio de observación que le permita revisar los términos del informe pericial que le ha sido suministrado. Así, en caso de presentarse alguna inconformidad o divergencia con el resultado de las pericias y lo relacionado con posibles derechos comerciales derivados de la actividad de los establecimientos que se ubicaban en el inmueble, ese monto será objeto de discusión en el proceso judicial, por lo que persisten las garantías para que el interesado pueda hacer valer sus derechos en cuanto a lo que corresponde directamente con el monto señalado en el avalúo.

En consecuencia, el artículo 30 de la Ley de Expropiaciones, tampoco resulta inconstitucional en cuanto a estos puntos en concreto corresponde.

VIII.- Sobre el artículo 32 de la Ley de Expropiaciones. La entrada en posesión del inmueble expropiado. En lo concerniente al artículo 32 de la Ley de Expropiaciones, el accionante muestra su inconformidad con que dicha norma permita a la administración entrar en posesión del inmueble objeto de expropiación sin ulterior trámite, utilizando inclusive la Fuerza Pública a fin de hacerla efectiva, lo que, en su criterio, afecta el derecho a la propiedad privada tutelado en el artículo 45 constitucional.

Sobre la potestad de la administración de entrar en posesión de un inmueble sujeto a expropiación, la S. ya ha tenido oportunidad de pronunciarse, confirmando la constitucionalidad de la norma que así lo permite. En efecto, al conocer la inconstitucionalidad planteada contra el entonces artículo 31 de la Ley de Expropiaciones, que es hoy el actual artículo 32 de esta ley -y sobre el cual se refiere el accionante-, mediante sentencia número 2010-14784, señaló la S. que:

[L]a posibilidad que tiene la Administración de ocupar el inmueble en forma temporal una vez efectuado el depósito y autorizada por el juez, resulta acorde con el principio de razonabilidad. La finalidad de interés general que el ente expropiante está llamado a satisfacer y para cuya atención requiere el bien a expropiar, de conformidad con la declaratoria de utilidad pública efectuada (acto administrativo ejecutorio) impone la necesidad de darle en posesión el bien a efecto de efectuar las operaciones de infraestructura y salvaguarda necesarias para asegurar que la propiedad llegue a cumplir con el objeto para el cual está en proceso de expropiación. Ante tal necesidad, la desocupación del titular resulta ser el medio idóneo, ya que de lo contrario la Administración podría sufrir un grave atraso en el inicio de las obras necesarias o bien sufrir desmejoras en el bien en cuestión. Finalmente, la medida es también proporcional, ya que si bien se priva en forma temporal al titular de la posesión sobre su inmueble, a la vez se le permite al propietario disponer del dinero depositado a su nombre correspondiente al avalúo administrativo, por lo que el efecto ablatorio de la medida se ve compensado con la posibilidad de hacer uso del monto depositado y recibir posteriormente la diferencia entre éste y el justiprecio, más los intereses correspondientes. Todo lo anterior, además, sin perjuicio de la opción de recurrir ante la vía jurisdiccional la validez de la declaratoria de utilidad pública, y así reclamar la devolución del inmueble o el pago de los daños y perjuicios ocasionados por la Administración. Es así como se concluye que tampoco en cuanto a este extremo lleva razón la parte promotora de esta acción. -énfasis agregados-

De tal manera, es claro que esa posibilidad de entrar en posesión del bien es una medida que se estima razonable y proporcionada de conformidad con el interés público que se encuentra inmerso y que justifica la medida, y respecto de la cual, la persona afectada se encuentra en posibilidad de hacer uso del monto ya depositado por la administración, sin perjuicio de que el mismo pueda ser discutido posteriormente -ver, entre otras, sentencia 2002-4878-.

De conformidad con lo dicho, la jurisprudencia de la S. es clara en señalar que la puesta en posesión del bien, constituye una medida originada en la necesidad de atender un interés público de asegurar el bien así como prevenir desmejoras a éste, todo ello con previo depósito del monto del avalúo administrativo que sirve como base al proceso de diligencias, pero sin que esto implique un adelanto de criterio, pues se trata de algo provisional y no definitivo, ya que será hasta el momento del dictado de la sentencia, que el juez definirá el monto final de la indemnización con base en el avalúo que al respecto se elabore -cfr. sentencia 2010-14784-.

Debe tomarse en consideración, que al llegarse a lo dispuesto en el artículo 32 bajo estudio -entrada en posesión del inmueble por parte de la Administración-, ya se ha pasado por el cumplimiento de todo un procedimiento previo, en el cual, se ha determinado que la expropiación decretada está vinculada con el interés público y que existe una declaratoria anterior de necesidad, utilidad y razonabilidad. Ahora bien, debe decirse que el análisis de cuál es ese interés público y la determinación de si el acto administrativo dictado lo materializa o no, es un estudio ajeno al objeto de un proceso de control constitucional, por lo que se considera que los alegatos de la parte actora apuntan, más que a la norma, a la aplicación de esta al caso concreto, es decir, a la decisión de la expropiación del inmueble propiedad de una de sus empresas representadas y a la conformación del monto del monto del avalúo que se hiciera por la administración, lo cual también se trata de consideraciones subjetivas en relación con la conformidad legal de los elementos del acto administrativo -motivo, contenido y fin- dictado por la administración y que versa sobre un análisis de naturaleza legal, cuyo conocimiento y resolución le corresponden al juez ordinario.

Para los efectos de esta acción, si la disconformidad principal de la parte actora radica en el contenido de los diferentes rubros que componen el avalúo determinado por la administración como el monto a pagar por el bien que ha sido declarado de interés público, ello no tiene la virtud de vulnerar ningún derecho fundamental, mucho menos el derecho de propiedad, porque las normas impugnadas han autorizado a poner el bien en posesión de la administración, previa declaratoria de interés público y depósito de la indemnización correspondiente, en los términos en que lo exige el artículo 45 constitucional, y será en la vía judicial correspondiente en donde se discutirá si ese monto es el adecuado, si incluye o no los derechos comerciales reclamados, o si se deberá reconocer un rubro adicional, entre otros.

En criterio de la Procuraduría, todo el proceso se asienta en la resolución que dicta el juez a partir de la cual corre el plazo para el desalojo, y sólo en caso de que no se hubiera desocupado el inmueble en el plazo otorgado o que el administrado no quiera desalojar, la administración puede hacer efectiva la entrada en posesión con el auxilio de la Fuerza Pública, si fuera necesario, existiendo la garantía de que, para ese momento, en vía judicial, la persona juzgadora ya debió haber revisado la documentación entregada por la administración, y debió haber corroborado el depósito efectivo del monto del avalúo, lo que garantiza la indemnización previa al interesado, buscándose simplificar y agilizar la ejecución de la expropiación. Así, es razonable que deba dotarse al Estado de las potestades necesarias para actuar incluso en contra de la voluntad del administrado, cuando, a pesar de haberse cumplido todas las formalidades que el ordenamiento exige y habiéndose pagado el precio fijado pericialmente, la persona se resista a retirarse del inmueble, lo cual no es un abuso de poder porque todo se debe hacer con estricto apego al ordenamiento, y tampoco es una confiscación forzosa porque el precio fue fijado pericialmente y ya fue pagado por la administración, sin perjuicio de la fijación que finalmente se determine en la vía judicial.

En consecuencia, el artículo 32 de la Ley de Expropiaciones tampoco presenta los roces de constitucionalidad aducidos por el accionante, y el materializar su contenido, incluso mediante el apoyo de la Fuerza Pública, se justifica porque, para ese momento, ha sido el propietario del bien quien pudo no haber actuado lo concerniente, a pesar de que ya se le haya depositado un monto por concepto de indemnización -que puede cambiar si así se determina en vía judicial- y la administración se encuentra en la necesidad de entrar en pronta posesión del bien, para llevar a cabo la obra de interés público que se requiere.

IX.- Conclusión. En mérito de las consideraciones expuestas, se considera que los artículos 30 y 32 de la Ley de Expropiaciones distan de presentar los roces de constitucionalidad aducidos por el promovente. En consecuencia, lo que corresponde es declarar sin lugar esta acción de inconstitucionalidad.

Por tanto

Se declara sin lugar la acción.-

Fernando Castillo V.

Presidente

Paul Rueda L.

Luis Fdo. S.zar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Marta Eugenia Esquivel R.

Alicia S.s T.

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