Sentencia Nº N de Sala Primera de la Corte, 31-03-2022

EmisorSala Primera de la Corte (Corte Suprema de Costa Rica)
Número de sentenciaN
Fecha31 Marzo 2022
20190004001194-5200827-1.rtf

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Exp. 15-011383-1027-CA

Res. Nº 000779-F-S1-2022

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J.é, a las quince horas cero minutos del treinta y uno de marzo de dos mil veintidos .

Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por ÓS.E.D....M., casado, ingeniero civil, vecino de San Ramón de Tres Ríos, Cartago y portador de la cédula de identidad número uno- cero trescientos sesenta cero setecientos setenta y tres, contra el CONCEJO TÉCNICO DE AVIACIÓN CIVIL (CTAC), representado por su apoderado especial judicial, el Licenciado A.V.A., vecino de H. y portador de la cédula de identidad número uno- ochocientos setenta y tres- ciento doce y contra el Estado, representado por la Procuradora M.M.B..

Redacta la magistrada Rojas Morales

CONSIDERANDO

I.- De los hechos tenidos por probados en el fallo, se extrae que el señor Óscar E.D....M. resultó adjudicado de la Contratación Directa FID-04-2012 denominada: "Contratación de servicios profesionales en consultoría sea persona física o jurídica para realizar una verificación de la inversión realizada por el concesionario y los costos de los cambios de obras en la construcción de la nueva terminal de pasajeros del aeropuerto Internacional D.O.Q.ós y obras conexas". El cartel de la Licitación disponía que la consultoría tendría una duración de 4 meses, siendo la fecha de inicio el 25 de octubre del 2012 y de conclusión el 25 de febrero del 2013, debiendo cumplir con cuatro informes por escrito, uno al mes. En fecha 26 de noviembre de 2012, el actor presentó el primer informe el cual fue aprobado por el CTAC y en consecuencia, se procedió a realizar el pago de la primera factura por un monto equivalente al 25% del precio de la consultoría. El segundo informe lo presentó el 8 de enero de 2013, el cual fue aprobado por el CTAC por lo cual se canceló la segunda factura por un monto equivalente al 25% del precio de la consultoría. En virtud de lo anterior y por clara ausencia de los documentos esenciales para la realización del trabajo, sean los planos constructivos "As Built" del Aeropuerto D.O.Q.ós, el actor solicitó una ampliación del plazo de dos meses en el contrato. En consecuencia el Gerente del Proyecto Aeropuerto Internacional D.O.Q.ós, aceptó que dichos planos habían sido entregados tardíamente y en razón de ello, otorgó la ampliación al plazo solicitado, extendiendo la fecha de entrega por dos meses y hasta el 25 de abril de 2013. Luego en fecha 7 de marzo del 2013, el actor entregó el tercer informe fechado 6 de marzo del 2013. En dicho Informe en su parte de Introducción, punto 3, se indica: "Reiterar a la Administración la necesidad de que se me suministre la copia de las Órdenes de Cambio para poder cumplir con todos los extremos del alcance de trabajo requeridos en esta solicitud". Dicho tercer informe fue aprobado por el CETAC y en consecuencia, se procedió a realizar el pago de la tercera factura por un monto equivalente al 25% del precio de la consultoría. En fecha 5 de noviembre de 2013, el accionante entregó el cuarto informe el cual no recibió ningún comentario, excepto una nota del Gerente del Proyecto, en el cual manifestaba que el trabajo le parecía bien y que estaba a la espera de la aprobación del Consejo Técnico de Aviación. En el informe #4 se indica en la página 6, "Otros Aspectos a Aclarar" sobre el alcance de esta consultoría, punto 1, lo siguiente: "Sobre las órdenes de cambio, no existe en la administración ningún documento que permita establecer cuales cambios se ejecutaron en obra. Las órdenes de cambio, documentos necesarios para hacer esas estimaciones, no están disponibles o no existen. Con el fin de cumplir con este requisito se estudió la bitácora de obra para determinar si los profesionales involucrados en la construcción e inspección documentaron los cambios que se pretendían realizar con respecto a los planos. Sin embargo esa información no se dejó indicada en la bitácora, así como tampoco se recibió ningún documento donde se plantea alguna solicitud de cambio. Más aún extraña que, siendo el Estado costarricense el propietario del inmueble, no se le haya notificado ni avisado de los cambios que se pretendían realizar". Luego, por correo electrónico de fecha 13 de noviembre del 2013, el accionante recibió una solicitud del gerente del Proyecto, en el cual indica: ...Bueno, contacto con Usted para pedirle respetuosamente a ver si podemos hacer un pequeño esfuerzo y estirar el monto de la inversión hasta podemos hacer un pequeño esfuerzo y estirar el monto de la inversión hasta superar la barrera de los US $26 millones...". Solicitud que fue rechazada. Los días 13 de enero del 2014 y 5 de febrero del 2014 el actor presentó reclamo ante la Vice-Ministra de Transportes del MOPT, Ing. A.C.J., para que se aprobara el informe final por vía silencio administrativo positivo, sin embargo, no obtuvo respuesta. Mediante documento de fecha 19 de febrero de 2014, oficio AIDOQ-GP-14-040, el señor G.D. en su condición de Gerente del Proyecto Aeropuerto Internacional D.O.Q.ós, le devuelve al actor, la factura sin tramitar argumentando que el informe final no había sido aceptado y que la obligación de pago se generaba con la aprobación de tal informe. Mediante oficio AIDOQ-GP-14/060 de fecha 17 de marzo del 2014, el señor G.D., se dirige al actor e indica que le entrega 360 fotocopias en relación a las órdenes de cambio aprobadas el 2 de diciembre del 2011 por la Unidad de Control del Aeropuerto Internacional D.O.Q.ós. Dicho oficio tiene firma de recibido de fecha 17 de marzo del 2014. Mediante oficio ALEG-AIDOQ-0020-2014, de fecha 26 de marzo del 2014, la Asesoría Legal emite informe sobre las gestiones realizadas por el señor Óscar D.. En razón de lo anterior, el Concejo de Aviación Civil, en el artículo 10 de la sesión extraordinaria número 33-2014, del 24 de abril del 2014 resolvió lo siguiente: "Se acuerda: De conformidad con el criterio y recomendación contenida en el oficio ALEG-AIDOQ-0020-2014 de la Asesoría Legal AIDOQ, comisionar al Gerente del Proyecto para que prevenga al Ing. Óscar D., que debe presentar el informe con las correcciones respectivas en el plazo de cinco días hábiles a partir de la notificación, so pena de iniciar el procedimiento de incumplimiento contractual para la ejecución de la garantía de cumplimiento.. Siguiendo lo ordenado, la Ingeniera M.G. mediante oficio AIDOQGP14/ 103 del 07 de mayo del 2014, se dirige al actor y le solicita rendir su informe en cinco días hábiles posteriores a su notificación, indicando que dicho informe debe ser presentado con las correcciones respectivas al oficio ALEGAIDOQ-0020-2014, so pena de iniciar el procedimiento de incumplimiento contractual por no haber realizado los cambios que se le han solicitado en el informe final de su consultoría, desde el 17 de diciembre del 2013. Mediante el artículo sexto adoptado en la Sesión Ordinaria No 52-2014, celebrada por el Consejo Técnico de Aviación Civil el día 3 de setiembre del 2014, se acuerda el nombramiento de un Órgano Director con el objeto de investigar los supuestos incumplimientos del contratista. El objeto del Órgano Director sería determinar la responsabilidad contractual del actor por el supuesto incumplimiento de su obligación contractual, al no incluir en el informe final las correcciones solicitadas en relación a las órdenes de cambio aprobadas de previo a la recepción de las obras. Mediante artículo sétimo de la Sesión Ordinaria No 13-2015, celebrada por el Consejo Técnico de Aviación Civil el día 17 de febrero del 2015, se acordó aprobar el informe final del Procedimiento Administrativo, en el cual en su parte considerativa en lo de interés establece "de la documentación que consta en el expediente administrativo se logra determinar que el contratista en los tres informes previos al informe final, indicó que las órdenes de cambio no se le habían suministrado, razón por la cual no podía cumplir con todos los extremos y alcances que el contrato requería. El fin último de la Administración es verificar la inversión realizada en la nueva terminal del Aeropuerto Internacional D.O.Q.ós, siendo este el objetivo primordial de la contratación. Por lo tanto, este Órgano considera que no incluir en el informe final las correcciones solicitadas en relación a las órdenes de cambio aprobadas de previo a la recepción de las obras no es una responsabilidad que se le pueda endilgar al señor Óscar D.M..".. En atención a ello, se ordena que se le facilite al contratista la información referente a las órdenes de cambio necesarias para cumplir con los parámetros requeridos por la Administración y otorgarle un plazo razonable para que rinda el informe final. No obstante, alegó el accionante, no se le entregaron las órdenes de cambio requeridas, por lo que tampoco se aprobó el último informe, ni se le canceló el pago correspondiente, como tampoco se le reintegró la garantía de cumplimiento rendida. Todo lo cual lo llevó a incoar la presente acción.

II.- En razón de lo anterior, pretendió lo siguiente: "1- Se declare con lugar la presente demanda, acogiéndose en un todo los elementos de su petitoria. 2- Se condene al CETAC al pago del cuarto pago por la suma de 8,875.000.00 (ocho millones ochocientos setenta y cinco mil colones); 3- Se condene al CETAC a la devolución de la garantía de cumplimiento por la suma de 3,600.000.00 (tres millones seiscientos mil colones); 4- Se condene al CETAC al pago de los intereses de ley sobre las sumas anteriores y sobre los pagos realizados (primero, segundo y tercer giro por la suma de ocho millones ochocientos setenta y cinco mil colones, cada uno) desde el día en debieron ser pagados conforme el contrato; 5- Se condene al CETAC al pago de los costos fijos durante las ampliaciones de plazo concedidas durante 253 días, a razón de 44,375 (cuarenta y cuatro mil trescientos setenta y cinco colones) por día, correspondiente a la operación de estimar los costos indirectos de la consultoría en un 15% y dividiendo el resultado entre el número de días que debió durar conforme el contrato, toda vez que el suscrito no tuvo responsabilidad alguna en las ampliaciones de plazo. El importe de costo fijo asciende a la suma de 11,226.875.00; 6- Se condene al CETAC al pago de los daños y perjuicios causados. En relación a los daños, nos referimos al daño moral: El ser humano como centro de imputación de responsabilidades y derechos, es quien puede sufrir las consecuencias de una afectación o alteración de sus sentimientos, lo cual genera el nacimiento de una obligación de parte del ofensor y a favor de la víctima. No cabe la menor duda que durante todo este tiempo en el cual me han retenido los pagos por un trabajo efectivamente terminado y además, me han retenido las garantías, le han creado a mi representado un gran daño moral, que deviene de su disminución económica y la imposibilidad de acceder a nuevos trabajos. Estimo los daños morales en la suma de 25,000.000.00. Sobre los perjuicios, nos referimos a los intereses sobre todas las sumas de dinero solicitadas, en el período correspondiente. 7- Se condene a la Administración accionada a ambas costas personales y procesales de la presente acción". En audiencia preliminar se realizan los siguientes ajustes: 1) De acuerdo a lo manifestado por la parte actora, se suprime la pretensión enumerada como 4. 2) Se reformula la pretensión número 5 la cual queda de la siguiente manera: que se condene al CETAC al pago de los costos fijos durante las ampliaciones de plazos concedidas por 253 días en el entendido de que en fase de ejecución de sentencia se determinará ese costo. La pretensión número 7 se reformula en el sentido de que se pide que se condene a los demandados al pago de los intereses sobre los montos que tuvieron que ser pagados desde su efectivo cumplimiento así como las costas del proceso. (Ver demanda así como registro de la audiencia preliminar en formato digital y minuta visible en imágenes 343 a 359 del expediente judicial digital). La representación del Concejo Técnico de Aviación Civil y del Estado contestaron negativamente la demanda e interpusieron las defensas de falta de derecho. Por su parte, la representación del Estado aduce falta de legitimación ad causam pasiva en tono a las pretensiones económicas del actor. El Tribunal mediante el fallo 073-2019-I de las 10 horas 10 minutos del 24 de julio del año 2019, integrado por los jueces C.B.ños S., A.M.A. y L.G.ómez C.ón resolvieron lo siguiente: Se rechaza la defensa de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Estado. Se acoge parcialmente la defensa de falta de derecho. Consecuentemente, se declara parcialmente con lugar la demanda interpuesta por Óscar E.D.M. contra el Concejo Técnico de Aviación Civil y el Estado, debiendo entenderse denegado lo no expresamente concedido. Se condena a los demandados, CETAC y al Estado de forma subsidiaria, a pagar al accionante el cuarto tracto del objeto contractual que obedece al cuarto y último informe por la suma de ocho millones ochocientos setenta y cinco mil colones así como a la devolución de la garantía de cumplimiento por la suma de tres millones seiscientos mil colones, sumas generarán intereses conforme al artículo 1163 del Código Civil, desde la fecha que debieron ser cancelados por parte de la Administración y hasta su efectivo pago, lo cual se determinará en la etapa de ejecución de sentencia. Se condena a los demandados al pago de dos millones de colones por concepto de daño moral subjetivo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 incisos b) c) y g) del Código Procesal Contencioso Administrativo, se le ordena al Concejo Técnico de Aviación Civil iniciar de inmediato y culminar en el plazo máximo de seis meses un procedimiento administrativo tendiente a sentar las responsabilidades administrativas y civiles con ocasión a las modificaciones al contrato de concesión de la Terminal de Pasajero del Aeropuerto Internacional D.O.Q.ós que no se ampararon a la ritualidad de una orden de cambio así como a aquellos funcionarios responsables de la ejecución del presente contrato por inobservar sus obligaciones de fiscalización y cumplimiento del objeto contractual. Son ambas costas a cargo de los demandados, las cuales se determinarán en la etapa de ejecución de sentencia. N.íquese esta sentencia personalmente al Ministro de Obras Públicas y Transportes.. Inconforme con lo resuelto las demandadas presentan recurso de casación ambos admitidos por esta Sala.

Recurso de CTAC

III. El CTAC formula un motivo de naturaleza sustantiva. Combate el fundamento de los jueces en cuanto estimaron que no se logró determinar, en fecha posterior a la instauración del Órgano Director, que las órdenes de cambio fueron remitidas al actor. Endilga, el contratista mediante correo electrónico de fecha 26 de febrero del 2014, les solicitó a los señores G.D. y P.A. que le informaran el momento en el cual estuvieran disponibles las fotocopias de las 350 "órdenes de cambio". Por lo que, dice, mediante oficio AIDOQ-GP-14/060 de fecha 17 de marzo del 2014, el señor G.D., Gerente del Proyecto, le hizo entrega al contratista de 360 fotocopias en relación con las órdenes de cambio. Posteriormente, expone, el Consejo Técnico de Aviación Civil resuelve mediante artículo 10 de la Sesión Extraordinaria 33-2014 del 24 de abril de 2014, que prevenga al contratista presentar el informe con las correcciones respectivas en el plazo de cinco días. Lo anterior fue comunicado al actor mediante oficio AIDOQ-GP-14/103 del 7 de mayo de 2014. Resalta, el actor no cumplió con lo prevenido. Lo anterior, agrega, motivó en su contra la apertura de un procedimiento administrativo, acordado en Sesión Ordinaria No 52-2014 del 03 de setiembre del 2014. Explica, una vez llevado a cabo el procedimiento administrativo el Consejo Técnico de Aviación Civil conoció el informe final del Órgano D. y mediante artículo 07 de la Sesión Ordinaria 13-2015 de fecha 17 de febrero del 2015, acordó instruir a la gerencia del proyecto la entrega de las órdenes de cambio y concederle al contratista un plazo razonable para el cumplimiento del informe. Finaliza, conforme lo ordenado, mediante oficio CTAC-GP-AIDOQ-058-2015 de la fecha 31 de agosto del 2015, se le remitieron vía correo, nuevamente copia de las órdenes de cambio con la finalidad de que sean analizadas, incorporadas y presentadas en el informe final. En ese sentido, finaliza, consta en el expediente administrativo prueba de que, efectivamente, le fueron remitidas las órdenes de cambio al señor D.M., esto contrario a lo señalado por el Tribunal.

IV.- Luego del análisis del cargo expuesto en el considerando anterior, esta Sala observa que el recurrente haciendo un resumen de lo acontecido, refiere a oficios que la misma Administración desechó cuando concluyó, luego de realizado el procedimiento administrativo contra el actor, que dichas órdenes de cambio nunca fueron entregadas al contratista y ordenó no solo que le fueran facilitadas, sino que se le diera un plazo prudencial para que las estudiara y luego remitiera el cuarto informe, según se desprende del artículo 07 de la Sesión Ordinaria 13-2015 del 17 de febrero de 2015. Es decir, la mayoría de la prueba a la que hace referencia el recurrente se torna inútil tras ser documentos anteriores a la Sesión Ordinaria 13-2015 donde, la misma Administración concluyó que a esa fecha no se le había remitido la documentación de marras. La única prueba que es posterior a este procedimiento y que según el casacionista demuestra la entrega de esa información es el oficio CTAC-GP-AIDOQ-058-2015 del 31 de agosto de 2015, donde se indicó que se le remitieron vía correo, nuevamente copia de las órdenes de cambio con la finalidad de que sean analizadas, incorporadas y presentadas en el informe final. Precisa aclarar, el Tribunal tuvo como hecho no probado 1) precisamente que mediante ese oficio CTAC-GP-AIDOQ-58-2015 de fecha 31 de agosto del 2015, se le remitiera vía correo electrónico al actor con copia de las órdenes de cambio. Argumentaron los jueces, en lo de interés, que al haber una discrepancia en cuanto a la entrega o no de las órdenes de compra, se ordenó el nombramiento de un Órgano Director con el objetivo de lograr determinar la responsabilidad contractual del contratista y que finalmente, se concluyó que la Administración fue omisa al no proporcionar la documentación u órdenes de cambio necesarias para rendir el informe completo, transgrediendo la norma 15 de la Ley de la Contratación Administrativa, al no brindar la colaboración debida al contratista. En atención a ello, ordenó al gerente del proyecto, se le facilitara al contratista la información referente a las órdenes de cambio necesarias para cumplir con los parámetros requeridos por la Administración y otorgarle un plazo razonable para que rindiera el informe final. Después de este evento, concluyeron los juzgadores, en el expediente administrativo no se registra ninguna conducta por parte del Concejo Técnico de Aviación Civil, ni del Gerente del Proyecto, tendiente a facilitar las órdenes de cambio en los términos ordenados. Tampoco en sede judicial se presentaron las supuestas órdenes de cambio entregadas o facilitadas para examen del actor de manera que pudiese incluirlos en su informe final. Estimó el Tribunal, en el legajo aportado como prueba, solo se observa un listado, no así las órdenes de cambio que fueron aprobadas, ergo, concluyeron, no existe prueba de la existencia de tales órdenes de cambio, ni de su validez. La anterior fundamentación no ha sido desvirtuada por la parte casacionista, quien lejos de contradecir con prueba lo argumentado en la sentencia impugnada, se limita a reiterar lo acontecido para concluir -erradamente en criterio de esta Sala- que se demostró la entrega de la documentación que se echa de menos. En ese sentido lo argüido no quiebra el fallo, pues no combate con otra prueba, la analizada por los jueces, ni acusa una indebida valoración de la considerada por el Tribunal, en consecuencia no puede esta Cámara concluir que se hizo un incorrecto estudio de las probanzas. De ahí que no prospere el recurso incoado por la representación del CTAC.

Recurso de la PGR

V.- Primero. El motivo esencial de disconformidad con la sentencia, gravita en torno al rechazo de la falta de legitimación ad causam pasiva, y por ende, la condena en forma solidaria del Estado junto con el Consejo Técnico de Aviación Civil. Estima, incurre el Tribunal en yerro al interpretar en forma errónea el inciso 2 del artículo 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Asimismo, expresa, existe incongruencia al no desarrollar y fundamentar la falta de legitimación ad causam pasiva opuesta por el Estado. Explica, la ley autoriza al CTAC para que administre su propio patrimonio, que es independiente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de ahí la personalidad jurídica instrumental. En suma, alega, CTAC tiene esa autonomía para poder ejercitar las competencias específicas y especiales que la ley le confirió, tiene independencia y recursos propios para poder realizar las contrataciones que estime pertinentes para la satisfacción del servicio público que presta. Agrega, si tiene personalidad jurídica instrumental para llevar a cabo las contrataciones que sean necesarias para el ejercicio de sus competencias, con mucho mayor razón será responsable de todos los efectos y consecuencias que deriven del ejercicio de dichas contrataciones. Por eso, apunta, es totalmente ilógico, irracional y además improcedente desde el punto de vista jurídico, la conclusión a la que llega el Tribunal, cuando indica que la ley del Consejo Técnico de Aviación Civil no incluye el pago de indemnizaciones por condenatorias como el caso en estudio, y por eso decide que el Estado debe ser responsable solidariamente. Dice, pretenden los señores jueces que la ley de creación del CTAC incluya en forma expresa toda una amplia gama de potestades que puede tener en orden a las contrataciones que realice, lo cual es imposible. Estima, aplicando los principios de lógica, sentido común, racionalidad y razonabilidad, se deduce que si se es competente para realizar los actos y contratos que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones, también lo será para afrontar todas las consecuencias que deriven de su accionar. Suponer que el CTAC puede realizar todo tipo de contratos, empero no puede responsabilizarse de los efectos que deriven de dichas contrataciones es absurdo. Resalta, no es de recibo la consideración de que si el CETAC no cuenta con fondos para hacer frente a sus obligaciones, deba hacerlo el Estado. La excepción interpuesta fue la de falta de legitimación ad causam pasiva, y esa debió haber sido desarrollada ampliamente para poder determinar si en la contratación directa pactada por el actor existía algún tipo de responsabilidad del Estado. Se echa de menos, dice, un análisis pormenorizado de las razones por las cuales se llega a concluir que efectivamente el Estado es responsable junto con el CTAC, más allá de que así lo dispone el ordinal 12 inciso 2 del CPCA, y que el Estado también es responsable junto con los contratistas, en la medida en que éstos no pueden hacerlo con sus propios fondos. De alguna manera, concluye, esto le resta responsabilidad a los órganos desconcentrados, que cuentan con autonomía patrimonial y de gestión para responder por todo su accionar. Debe tomarse en consideración que la presencia del Estado en este proceso deriva de lo que dispone el CPCA en el ordinal 12 inciso 2, el cual prevé la participación del Estado junto con los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental. No obstante, arguye, no puede ni debe interpretarse de lo dispuesto en dicha norma que por comparecer el Estado en este tipo de procesos debe también responder civilmente de lo actuado u omitido en el ejercicio de la competencia del órgano persona demandado. En su criterio, esa norma lo que pretende es evitarle al administrado, como sucedía con anterioridad, el equívoco de no demandar a la persona correspondiente con afectación y retardo de justicia, especialmente cuando no es tan claro el panorama respecto al sujeto pasivo responsable de la acción. En esa línea, alega, es indudable que el Estado tenía que integrarse al proceso de conformidad con lo establecido por el ordinal 12.2 para asegurar la presencia de todas las personas en la Litis. Empero, alega, ese mandato no exime a los señores juzgadores de la obligación que tienen de analizar con todo detenimiento y reflexión quien es el causante de los supuestos daños y perjuicios ocasionados en relación con la acción u omisión que se acusa. En el caso en estudio, resalta, los señores jueces están conscientes de que la contratación directa fue entre el CTAC y el accionante, y aún así, en forma evidentemente contradictoria rechazan la excepción de Falta de Legitimación Ad Causam Pasiva sin un desarrollo exhaustivo que explique las razones por las cuales arriban a dicha conclusión. El fundamento para atribuir la responsabilidad que compete por las acciones u omisiones que pretenda el administrado es esencial, y no solo por las conductas que deban realizarse o las omisiones que deben solventarse, como en este caso, sino también por los daños y perjuicios que se hayan ocasionado, a efecto de determinar quién debe hacerse responsable por estas. Segundo: El segundo agravio que se imputa gravita en torno a la condena en costas al Estado, distribuidas en forma igualitaria junto con el CTAC. Como se indicó con antelación, no existe fundamento jurídico alguno que justifique el haber rechazado la falta de legitimación ad causam pasiva, dado que no fue el Estado quien incurrió en responsabilidad por la contratación directa llevada a cabo con el accionante, y no existe ningún tipo de razonamiento o consideración que motive las razones por las cuales el Estado es condenado a costas, y además, en forma igualitaria que el CTAC, cuando el Estado no tuvo ningún tipo de participación o nexo causal con la conducta que se le imputó al órgano persona.

VI.- Respecto del rechazo de la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por el Estado, expresó el Tribunal: “…no comparte este Colegio de Jueces el criterio que expone la Procuraduría General de la República al pretender eximir de responsabilidad civil al Estado por actuaciones de sus órganos con personalidad jurídica instrumental. Si bien es cierto, el Concejo Técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley número 5150, del 14 de mayo de 1973 y sus reformas, esa capacidad se encuentra limitada por ministerio de ley en los siguientes términos: "...En relación con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Técnico de Aviación Civil gozará de desconcentración máxima y tendrá personalidad jurídica instrumental para administrar los fondos provenientes de tarifas, rentas o derechos regulados en esta Ley, así como para realizar los actos o contratos necesarios para cumplir las funciones y tramitar los convenios a fin de que sean conocidos por el Poder Ejecutivo". Nótese de lo transcrito que la norma le permite al Concejo Técnico de Aviación Civil administrar sus propios recursos, esto lo es con el objetivo de cumplir sus fines, mismos que responden al interés público, lo cual no incluye, el pago de indemnizaciones por condenatorias como la que nos ocupa. Sumado a ello, debemos tomar en cuenta que el Estado es un sujeto responsable ante los contratistas, por lo que en la medida que el Concejo Técnico de Aviación Civil no pueda hacerle frente a la condenatoria que aquí se dicta, el Estado es solidariamente responsable con éste, ello, de conformidad con el artículo 9 de la Constitución Política y el artículo 12 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Así las cosas, se rechaza la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la representación estatal. Luego en el Por Tanto, la sentencia establece que la responsabilidad del Estado es subsidiaria. (obsérvese en la transcripción del Por Tanto en el segundo considerando). Precisa aclarar, pese la contradicción entre la parte considerativa y dispositiva del fallo, habida cuenta de que en el primero se indica que la responsabilidad es solidaria, mientras que en el Por Tanto se expresa que es subsidiaria, esta Cámara llega a la conclusión de que el fallo en realidad refiere a una responsabilidad subsidiaria por varios motivos. Primero porque así fue consignado en la parte dispositiva del fallo y segundo porque la fundamentación externada en la parte considerativa, rezó que en la medida que el Concejo Técnico de Aviación Civil no pueda hacerle frente a la condenatoria dictada, el Estado responde. Es decir solo ante la imposibilidad de cumplimiento del primer obligado -CTAC-, es que el Estado se hace responsable. Lo expuesto, lleva a la conclusión de que la responsabilidad a la que se refiere el fallo es subsidiaria, y la expresión de que es solidaria obedece a un error material. Al margen de lo anterior, el casacionista combate la declaratoria sin lugar de la defensa de falta de legitimación pasiva, pues en su criterio la responsabilidad debe caer únicamente sobre el CTAC por estar actuando dentro de sus competencias y por ende debió declararse con lugar la falta de legitimación ad causam pasivo del Estado. Esta Sala se ha pronunciado ya en repetidas ocasiones, no solamente sobre la necesidad de que conforme al precepto 12.2 del CPCA siempre deben traerse al proceso tanto el órgano administrativo con personalidad jurídica instrumental, autor de la conducta administrativa objeto del proceso, como el Estado o el ente al cual se encuentre adscrito, sino también que, cuando estos órganos incurren en responsabilidad por el ejercicio de sus competencias, debe condenarse subsidiariamente al Estado o al ente al cual se encuentran adscritos, en aras de garantizar el derecho de los accionantes victoriosos a recibir un resarcimiento pleno (artículo 41 de la Constitución Política). De ese modo, la exigencia de una litis consorcio pasiva necesaria entre el órgano desconcentrado con personalidad instrumental y el Estado ha sido afirmada en resoluciones como la 00135-2018 de las 15 horas 30 minutos del 15 de febrero de 2018, que a su vez remite a la 840-F-S1-2016 de 9 horas 50 minutos del 11 de agosto de 2016, en la cual, en lo que interesa, señaló: Siguiendo la línea reciente de esta Sala (sentencia no. 000293-F-S1-2016 las 9 horas 40 minutos del 7 de abril de 2016), ha de indicarse, luego de un nuevo estudio del tema de la responsabilidad de los órganos con personalidad jurídica instrumental ha estimado, en tales supuestos, lo procedente es condenar subsidiariamente ya sea al Estado o al ente al cual se encuentran adscritos, por las razones que de seguido se expondrán. Recuérdese, la asignación de personería jurídica instrumental a ciertos órganos tuvo su génesis en la necesidad de paliar en alguna medida las deficiencias operativas del Gobierno Central, así como de los entes descentralizados. Es indudable, su objeto es que administren su propio presupuesto, realicen sus propias contrataciones, y en gran medida para simplificar el sistema de nombramiento de sus funcionarios. De ahí, que les proporcionara flexibilidad y los dotara de instrumentos de gestión óptimos, si se les compara con los de la Administración Pública tradicional. Así, los órganos con personalidad jurídica instrumental se crean para facilitar su operación, evitar controles y simplificar requisitos. Pero no puede dejarse de lado, continúan estando adscritos a un Ministerio o ente mayor con sujeción a directrices e instrucciones. Consecuentemente, es claro, en el caso de los adscritos a algún Ministerio, son parte integral de un todo más amplio, a saber, la Administración Central o Aparato Estatal que continúa siendo uno solo (unidad del Estado, Administración como ente mayor). Por su lado, los adscritos a un ente descentralizado continúan formando parte de este. Por consiguiente, en aspectos de responsabilidad, no es apropiado ni jurídicamente viable, exonerar por completo al Estado o al ente descentralizado, porque como se dijo, fue quien dio vida a tales órganos con el fin de facilitar su funcionamiento, pero no por ello dejan de ser parte de ese todo más amplio que constituye la Administración Central o ente descentralizado. Asimismo, no es factible dejar de lado el derecho de los ciudadanos a recibir un resarcimiento pleno (artículo 41 de la Constitución Política), al punto que tenga que verse afectado por el hecho que el órgano no cuente con contenido presupuestario, o porque dejó de existir. De dicha manera, es evidente, el administrado tendrá un mayor ámbito de protección y garantía, frente a sus reclamos por los detrimentos soportados. Lo anterior va de la mano con lo estipulado en los cardinales 9 de la Carta Magna, el cual establece que el Gobierno de la República es responsable, y 161 inciso 1) apartado b) del CPCA, fuente de la responsabilidad subsidiaria comentada. Solo en el caso en que los co-demandados concurrieran en la producción del daño, por devenir la conducta de la actuación conjunta del Órgano con personalidad jurídica instrumental como del Estado, la responsabilidad sería solidaria, que no es este el caso. (fallo 4160-F-2019 de las 15 horas 5 minutos del 28 de noviembre de 2019). Desde esa óptica, el Tribunal actuó conforme a derecho y la jurisprudencia de esta Sala al disponer la responsabilidad del Estado en forma subsidiaria, lo cual no significa otra cosa mas que en caso de que el Órgano persona no pueda responder por los daños, el Estado deberá hacerse cargo de estos. Por paridad de razón, en igual sentido debe responder el Estado en relación con el pago de las costas, es decir, la responsabilidad de este es subsidiaria respecto del pago de dichos emolumentos y así debe declararse. En razón de lo anterior, corresponde declarar sin lugar el recurso de la representación estatal al igual que el de CTAC.

VI.- Así las cosas, procederá declarar sin lugar los recursos de casación incoados por la CTAC y el Estado, debiendo sufragar las costas de conformidad con el precepto 150 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

POR TANTO

Se declaran sin lugar los recursos de casación planteados por la parte demandada. Se corrige el error material de la sentencia en el tanto expresó en sus consideraciones que la responsabilidad era solidaria, cuando esta es subsidiaria. Son las costas a cargo de la parte recurrente.

Luis Guillermo Rivas Loaiciga

Rocío Rojas Morales

Damaris Vargas Vásquez

Jessica Alejandra Jiménez Ramírez

Ana Isabel Vargas Vargas

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