Tratado de Derecho Administrativo Iberoamericano. Recursos Administrativos
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1985-2008 |
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Ver nota 1.
Los recursos administrativos2son una herramienta esencial del Derecho Administrativo y, particularmente, del capítulo correspondiente al procedimiento administrativo3. Mediante los
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recursos administrativos el administrado tiene la posibilidad de impugnar y discutir la validez y eficacia de un acto administrativo final dictado por una administración pública. Constituyen, una garantía básica y fundamental para que los administrados puedan controlar la actividad formal de las administraciones públicas, siendo que para éstas últimas también son un mecanismo relevante para procurar que dicha actuación se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico.
En este capítulo ofreceremos una visión general y abstracta de los recursos administrativos, desde la perspectiva del Derecho Administrativo Iberoamericano, para lo que hacemos referencia, por vía ilustrativa, a las legislaciones nacionales sobre la materia, así como a las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana aplicable a la materia.
Sin duda alguna, podemos hablar de un régimen común de los recursos administrativos en el entorno iberoamericano, tal y como quedará acreditado con los diversos puntos de convergencia que encontramos entre las diversas legislaciones locales y que ponen de manifestó eseius commune de los recursos administrativos.
Una primera consideración que surge cuando se aborda el tema de los recursos administrativos, es su condición de manifestación específica o concreción de la denominada prerrogativa de autotutela declarativa o decisoria de las administraciones públicas. Conforme con este privilegio de los poderes públicos, éstos pueden, por sí mismos o unilateralmente, sin acudir ante la heterotutela brindada por un órgano jurisdiccional, declarar derechos, suprimirlos y modificarlos, así como imponer obligaciones, deberes y cargas a los administrados4. Es de esperar que tal prerrogativa sea ejercida, regularmente y
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sustancialmente, conforme con el ordenamiento jurídico. Los recursos administrativos, entre otros propósitos, tienen procurar que tal privilegio sea ejercido correcta y regularmente, por cuanto, a través de los mismos se fiscaliza, en el mismo ámbito administrativo, la regularidad y conformidad del acto administrativo final que ha sido impugnado. Tal fin, coadyuva a que la función administrativa y, particularmente, la actividad formal, que se manifiesta a través del dictado de actos administrativos de las administraciones públicas, previa sustanciación de un procedimiento administrativo, sea más acertada, eficaz y eficiente.
Cuando un órgano administrativo conoce y resuelve un determinado recurso administrativo, participa, también, del ejercicio de la autotutela declarativa, por cuanto, le corresponderá confirmar el acto final desestimando los medios de impugnación interpuestos por el administrado, modificarlo, ajustándolo al ordenamiento jurídico o bien anularlo acogiendo los recursos planteados. De esa manera, el órgano encargado de resolverlos participa, directa y considerablemente, en la conformación de la declaración de voluntad o de juicio de la administración pública y, por ende, en la declaración, modificación, supresión de derechos subjetivos o la imposición de obligaciones, deberes y cargas a los administrados.
Dado el fenómeno de la constitucionalización del Derecho y, en particular, del Derecho Administrativo, entendiendo por tal la penetración intensa del Derecho Constitucional y sus instituciones en nuestra disciplina jurídica, es preciso referirse a los ribetes constitucionales del instituto objeto de estudio.
Tanto a nivel nacional o local, los Tribunales, Salas y Cortes constitucionales han ido, reconociendo, progresivamente, dentro del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, como parte de su contenido esencial, el derecho a la tutela administrativa efectiva. Lo anterior significa, que el procedimiento administrativo debe tramitarse y sustanciarse de manera célere, eficaz y eficiente, sin dilaciones indebidas o retardos injustificados que lesionen las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados. En otras palabras, se trata del reconocimiento de un derecho fundamental que se proyecta en la sede administrativa o gubernativa, del que es titular el administrado el cual consiste en que su causa administrativa debe tramitarse efectivamente dentro de un plazo razonable.
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Para el goce y ejercicio efectivo de este derecho a una tutela administrativa efectiva, resultan muy relevantes los tiempos en que se sustancian, conocen y resuelven los recursos administrativos, dado que, éstos constituyen una etapa más del procedimiento administrativo, concretamente, se trata del procedimiento administrativo de impugnación o revisión que surgen después de sustanciado el procedimiento administrativo dispuesto para conformar o constituir la declaración unilateral de voluntad o de juicio contenida en el acto administrativo final.
Desde tal perspectiva, actualmente, en el concierto iberoamericano, podemos sostener, sin temor a equívocos, que las administraciones públicas, como parte de ese derecho fundamental a una tutela administrativa efectiva, deben conocer y resolver los recursos administrativos en plazos razonables, sin retardos injustificados que agraven la situación de los administrados.
La Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública de 10 de octubre de 2013, reconoce en el punto 27 que el "Derecho a la tutela administrativa efectiva", durante la sustanciación del procedimiento administrativo, forma parte del contenido esencial del Derecho a una buena administración.
De otra parte, ante el fenómeno de la convencionalización del Derecho Administrativo, concibiendo por tal la penetración intensa de las declaraciones, convenciones, protocolos internacionales y regionales en materia de derechos humanos, así como de la jurisprudencia de Cortes regionales encargadas de su custodia, el tema ha sido desarrollado por estas últimas. Sobre este tema, la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde el año 2001 ha venido insistiendo en que el debido proceso contemplado en el ordinal 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se proyecta a todos los ámbitos, incluso la sede administrativa o gubernativa, por lo que cualquier autoridad pública administrativa que "a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas", debe observar el debido proceso (así las sentencias de las Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos Tribunal Constitucional vs. Perú de 31 de enero de 2001, párrafo 71; Baena Ricardo vs. Panamá de 2 de febrero de 2001, párrafos 124 a 129; Ivcher Bronstein vs. Perú de 6 de febrero de 2001, párrafo 104; Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay de 17 de junio de 2005, párrafo 62; Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay de 29 de
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marzo de 2006, párrafo 82). Ulteriormente, la Corte Interamericana será mucho más específica y directa, al señalar que las resoluciones de las autoridades administrativas que "puedan afectar los derechos de las personas"deben adoptarlas "con pleno respeto de las garantías del debido proceso legal (...) Adicionalmente, la Corte ha interpretado que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica también a la determinación de derechos y obligaciones de orden "civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter". Por esta razón, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar también a las personas sometidas a dichos procesos las referidas garantías mínimas, las cuales se aplican mutatis mutandis en lo que corresponda" (Caso Vélez Loor vs. Panamá, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, párrafo 142).
Otro elemento relevante que debe destacarse es que los recursos administrativos, concretamente, el denominado "derecho a recurrir" hace parte del contenido esencial del derecho fundamental al debido proceso5y a la defensa en sede administrativa, tal y como ha sido reconocido, en reiteradas ocasiones, por los Tribunales, Salas y Cortes Constitucionales. Lo anterior, por cuanto, le permite al administrado impugnar y discutir el acto final que se haya adoptado, procurando que sea sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico y respetuoso de las situaciones jurídicas sustanciales de las que es titular. Desde tal perspectiva, la infracción de este relevante derecho se transforma en una "cuestión amparable", esto es, que puede ser residenciada por el administrado que ha sufrido la infracción en la sede del proceso de amparo de cada país.
La Carta Iberoamericana de los derechos y deberes de los ciudadanos...
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