Tutela y descentralización administrativas
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2480-2503 |
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En los Estados unitarios y centralizados, como la mayoría de Iberoamérica, a nivel de la organización administrativa surge un tema apasionante y siempre polémico que son las relaciones posibles entre la tutela administrativa o dirección intersubjetiva que ejerce el ente público mayor (Estado) frente al universo de entes públicos menores surgidos como consecuencia del fenómeno de la descentralización. Como veremos, en nuestro criterio, la tutela administrativa no es una negación de la descentralización sino, más bien, una afirmación de ésta2.
La intensidad de las potestades que conforman la tutela administrativa puede variar, según el grado de autonomía que gocen los entes públicos menores de manera que, como regla de principio, se puede establecer que hay una relación inversamente proporcional entre las potestades de la dirección intersubjetiva que ejerce el Estado en aras de asegurar la unidad de mando y el grado de autonomía que ostentan los entes públicos menores3. Incluso, se puede polemizar acerca de la vigencia o aplicación o no de determinadas facultades que conforman la tutela administrativa respecto de ciertos entes públicos menores
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que gozan de altos grados de autonomía administrativa. Se trata, entonces, de una relación dinámica y, desde una perspectiva dogmática, profundamente discutible.
El propósito de esta contribución es perfilar el dinamismo que existe entre sendas categorías conceptuales del Derecho Administrativo de la organización, obviamente, partiendo de la realidad jurídica que arroja el sistema costarricense.
En el marco de un "Estado unitario concentrado", tal y como ha definido la Sala Constitucional al costarricense (Voto No. 4091-94 del 9 de agosto de 1994, reiterado en el No. 7528-97 del 12 de noviembre de 1997), resulta más evidente la vigencia del principio de unidad de mando. Ese principio, significa que tanto el Gobierno como la Administración tienen una cabeza común, siendo en nuestro régimen semi-presidencialista, la figura del Presidente de la República quien puede actuar de forma unipersonal -básicamente para asuntos políticos- o conjuntamente con el respectivo Ministro rector del sector o ramo administrativo respectivo quién es, constitucionalmente, su obligado colaborador. Tanto la dirección política como la administrativa la ejerce el Presidente de la República, asistido de sus colaboradores obligados.
El principio de la unidad de mando que ejerce el Poder Ejecutivo, a través de la figura del Presidente, cuando actúa aislada o conjuntamente con el respectivo Ministro, permite mantener la armonía, coordinación, coherencia y unidad de la gestión administrativa, puesto que, de lo contrario existiría un caos y desorden administrativo, en el que cada ente público realizaría aquellas tareas que estime prioritarias de forma unilateral y caprichosa. En tal sentido, el Estado debe velar por su propia existencia o continuidad en el tiempo, para lo cual debe determinar, a través de sus órganos fundamentales -Poder Ejecutivo y Legislativo-, las líneas generales y los fines de la actuación de todos los entes públicos. Es así como la tutela administrativa o dirección intersubjetiva ejercida por el ente público mayor (Estado) pretende garantizar, también, la unidad estatal.
Debe tomarse en consideración que el principio de unidad de mando resulta de vital importancia cuando se cae en la cuenta que fuera del ente público mayor o Estado existe una cantidad considerable de entes públicos menores. Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto No. 3089-98 de las 15 hrs. de 12 de mayo de 1998 señaló que todos los entes públicos que integran el aparato estatal:
"...deben someterse a los criterios de "planificación nacional" y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder
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Ejecutivo -Gobierno (Art. 140.8 CP) ... El Poder Ejecutivo -Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social...".
Es preciso recordar, que las potestades y competencias ejercidas por los entes públicos menores (llámense instituciones autónomas, semiautónomas o entes públicos no estatales) le correspondían, originariamente, al Estado y fue éste quien, por un acto de imperio unilateral -constitución o ley- decidió transferírselas definitivamente, motivo por el cual el Poder Ejecutivo debe tener la atribución constitucional de orientarlas para el logro de los fines.
Los esfuerzos administrativos deben ser canalizados y orientados de forma racional hacia el logro de objetivos, fines y metas predeterminados por la cabeza de la Administración para evitar la dispersión, la duplicidad o el desperdicio inútil de recursos públicos, todo lo cual se logra a través de la tutela administrativa o dirección intersubjetiva. La atribución del Poder Ejecutivo de mantener la unidad de la función administrativa se deriva del propio texto constitucional al establecer su artículo 140, inciso 8), que le corresponde "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios públicos y dependencias administrativas", en relación con los ordinales 1º, 9º y 188.
Vale la pena mencionar, al respecto, los antecedentes de la reforma parcial del artículo 188 de la Constitución Política, mediante la Ley No. 4123 del 31 de mayo de 1968, a través de la cual se fortaleció la tutela administrativa, dado que, el texto original de ese precepto constitucional le otorgaba autonomía política o de gobierno irrestricta a toda institución autónoma. Es así como, en la exposición de motivos de la reforma se indica, claramente, que entre los constituyentes del 49 "la preocupación que predominaba...era la reducirle facultades al Poder Ejecutivo, dado el peligro en que éste había puesto las instituciones democráticas en el período anterior...En nuestro criterio, el objetivo primordial de nuestra década tiene que ser el aumentar la eficiencia de nuestro sistema de gobierno. Hacer de los poderes del Estado el motor que impulse a Costa Rica del sub-desarrollo y eleve el nivel económico y cultural de sus habitantes..." y luego se agrega que "Al crear las instituciones de este tipo -autónomas- los Constituyentes de 1949 no previeron la necesidad de que debieran existir distintos grados de autonomía, de acuerdo con la naturaleza de la función de las instituciones. La experiencia costarricense ha indicado la necesidad de esa gradación, pero ella no puede lograrse si no es mediante reforma constitucional"5. Durante el curso de los debates legislativos de la reforma del artículo 188 de la Constitución Política, quedó patente el crecimiento considerable de las instituciones autónomas - administración pública descentralizada institucional o por servicios- y que al poseer una autonomía política o de gobierno se habían convertido en una especie de micro estados dentro del Estado costarricense con un poder
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considerable y una libertad absoluta e irrestricta, que excluía toda forma de planificación, dirección y coordinación por parte del Poder Ejecutivo6. Se discutió la necesidad de orientar a las instituciones autónomas hacia objetivos y metas fijos, sometiéndolas a un proceso de planificación integral, para evitar que cada una de éstas buscara sus propios fines y de esa forma lograr el desarrollo socioeconómico del país evitando la improvisación, la duplicidad de funciones y el desperdicio de recursos7.
Desde luego, que el constituyente derivado del 68 reconoció la enorme contribución al desarrollo nacional, por parte de las instituciones autónomas, y la necesidad de mantenerlas, sin embargo, al propio tiempo, puso de manifiesto los "excesos de descentralización", "abusos de autonomía" o "atomización". Debe tomarse en consideración, que el constituyente originario del 49 además de estar movido por la desconfianza en el Poder Ejecutivo para el ejercicio y la prestación de competencias y servicios técnicos, desconocía la importancia de la planificación para la gestión administrativa. En realidad es, hasta finales de la década de los 50 y principios de la del 60, cuando se empieza a tomar conciencia en nuestro país de la relevancia de la planificación para el sector público. Tanto es así que la primera Ley de Planificación No. 3087 del 31 de enero de 1963 (derogada por la Ley de Planificación vigente) data de esa época y en el artículo 15 de ese texto normativo -ante la vigencia del texto original del artículo 188 constitucional- se planteaba la vinculación voluntaria de las instituciones autónomas y semiautónomas al proceso de planificación.
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La tutela administrativa, también conocida en nuestro medio como dirección gubernamental, es una relación intersubjetiva de carácter horizontal que se establece, básicamente, entre sujetos de derecho público y más concretamente entre el ente público mayor o Estado y el resto de los entes públicos menores para el logro de una acción administrativa globalmente coordinada, unitaria y racional. Es una relación intersubjetiva que excluye la jerarquía propia de las relaciones inter orgánicas -entre órganos de un mismo ente público-, puesto que, debe respetar la...
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