Sentencia nº 01684 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 28 de Agosto de 1991

El 13 de febrero de 1987 G.P.V. interpuso acción de inconstitucionalidad contra el inciso a) del artículo 121, el inciso 2 y el párrafo final, última frase del artículo 126, todos de la Ley General de Migración y Extranjería número 7033 del 4 de agosto de 1986, por estimarlos contrarios a los artículos 19, 41 y 49 de la Constitución Política.- Señala P.V. que las causales para expulsar un extranjero del país, que se indican en el inciso a) del artículo 121, otorgan discrecionalidad irrestricta en favor del Poder Ejecutivo, que resulta contraria al artículo 19 constitucional, en tanto reserva a la ley establecer las excepciones y limitaciones a los derechos de los extranjeros; y, al dejar librada su interpretación al arbitrio de la administración, resultan también contrarias al artículo 41 de la Constitución Política. En cuanto al inciso 2) del artículo 126, estima el accionante que la posibilidad de recurrir ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, contra la resolución que ordena la expulsión, es una ilusión jurídica y sus efectos nugatorios, por cuanto la falta de concreción de las causales es tan marcada, que cualquier motivo de expulsión que se alegue por las autoridades migratorias, posee respaldo normativo, lo que a su juicio violenta los artículos 19 y 41 Constitucionales.- En lo referente a la parte final del artículo 126, considera que lo allí dispuesto niega, implícitamente, entrada al recurso contencioso-administrativo contra la resolución final del Ministerio de Gobernación y Policía, lo que contraviene la garantía del artículo 49 de la Constitución Política.

Al momento de la interposición de la acción se señaló, además, que las razones de inconstitucionalidad se alegaron, en las diligencias de expulsión seguidas ante el Ministro de Gobernación y Policía contra el accionante asunto previo pendiente de resolución, sin que conste en el expediente que se haya invocado la que corresponde a la frase final del artículo 126.-

La Procuraduría General de la República contestó la audiencia conferida e indicó: A) Admisibilidad: Que el procedimiento administrativo de las diligencias de expulsión no es un asunto de índole civil, penal, contencioso administrativo o laboral que penda de resolución en vía jurisdiccional y por ello no reúne las condiciones formales para servir de base a esta acción en los términos del artículo 963 del Código de Procedimientos Civiles, por lo que solicita el rechazo de la misma.- B) En cuanto al fondo del asunto: estima que la desigualdad constitucional entre nacionales y extranjeros, es una manifestación del ejercicio de la soberanía estatal y la administración del régimen legal que le da contenido, potestad del Poder Ejecutivo, a tenor de lo que disponen los artículos 140 inciso 6) y 16) de la Constitución Política y la Convención sobre la Condición de los Extranjeros, aprobada por Decreto Legislativo 40 del 19 de diciembre de 1932.- Transcribe el Acta 92 de la Asamblea Nacional Constituyente de las 14:30 horas del 20 de junio de 1949, donde se manifiesta la clara voluntad de que la ley y la propia Constitución, puedan establecer trato diferenciado de extranjeros con relación a los nacionales.- C) En cuanto a las normas cuestionadas: considera constitucional el inciso a) del artículo 121 de la Ley 7033, en el tanto los criterios discrecionales en ella contenidos obedecen a la especial naturaleza de la materia que regula.- Afirma que el artículo 19 de la Carta Magna es claro en indicar que la ley puede limitar los derechos individuales y sociales de los extranjeros, aspecto en el que el legislador ordinario cuenta con atribuciones amplias.-Estima lógicas y racionales las causales de expulsión, las que por la naturaleza de la materia, no pueden ser taxativas, como lo pretende el recurrente.- Señala que si bien la ley utiliza conceptos indeterminados como "nocivos", "seguridad nacional", "tranquilidad" y "orden público", corresponde al órgano administrativo precisarlos de acuerdo con las circunstancias del caso.- Y es que no podría ser de otra manera, ya que la ley se tornaría inaplicable con graves perjuicios para el interés público.- De la manera como ha regulado la figura de la expulsión, el legislador ha respetado la competencia constitucional del Poder Ejecutivo, en punto a la labor de policía preventiva y mantenimiento del orden, tranquilidad y seguridades públicas y ha actuado en forma racional, atendiendo a los principios de soberanía estatal.- En lo atinente al inciso 2) del artículo 126 estima que la disposición debe verse íntimamente relacionada con el resto del articulado.- Así el inciso 3) indica que se puede reclamar ante la Sala Tercera "que son falsos los hechos que se imputan", lo que le permite -contrario a lo dicho por el gestionante- una amplitud ilimitada en la defensa del extranjero.-Corolario de lo dicho, el segundo párrafo del artículo 126 señala que en su escrito de apelación ante la Sala Tercera, el recurrente deberá proponer toda la prueba en la que fundamenta su defensa, lo que viene a evidenciar que la revisión a cargo de la Sala Tercera es de amplios alcances.- Es tan determinante la revisión de la Sala, que como consecuencia de la apelación interpuesta, se suspende la ejecución de la orden de expulsión (art. 125 in fine), en caso de que la misma no se confirme, no se puede ejecutar del todo, según se desprende del artículo 126 párrafo final.- Además de la revisión por parte de la Sala, se debe concluir en una interpretación armónica de las normas de comentario, que el artículo 122 viene a conferir otra posibilidad más al extranjero en vía administrativa.- Sobre el párrafo final del artículo 126, advierte que no se alegó la inconstitucionalidad de esta norma, en sede administrativa, por lo que solicitan se rechace de plano este extremo de la acción.-

El Ministro de Gobernación y Policía contestó la audiencia conferida, indicando que las facultades otorgadas por ley no son arbitrarias, sino que obedecen a principios de seguridad y orden del Estado, ampliamente reconocidos por la doctrina especializada.- Añade a los conceptos "seguridad nacional", "orden público" y "tranquilidad", no pueden por su naturaleza estar definidos en la ley, correspondiéndole al funcionario público determinar, considerar y razonar, por qué la presencia de un extranjero es o no inconveniente para el país.- Estima que no existe una discrecionalidad irrestricta, ya que el funcionario no podría inventar los hechos, pruebas o manifestaciones, y en virtud del control a posteriori que ejercerá la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.- Señala que el artículo 49 Constitucional garantiza el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa como parte del Poder Judicial, para controlar la legalidad de la función administrativa, por lo que se encuentra allí también regulada la facultad de los administrados de recurrir a los Tribunales de la República, para controlar los actos del Poder Ejecutivo.- En el presente caso el recurso está previsto, no ante cualquier instancia, sino ante el máximo órgano de la Corte encargado de la materia represiva.- Por lo expuesto solicita se declare sin lugar el recurso.-

Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 55, 56 y 57 de los días 20, 23 y 24 de marzo de 1987.-

A la presente acción se le dió curso mediante resolución de las 10:00 horas del 5 de marzo de 1987, conforme al procedimiento de control de constitucionalidad, regulado en ese entonces, en el Código de Procedimientos Civiles y esta S. se arrogó el conocimiento del asunto, en resolución del 2 de noviembre de 1989.- La audiencia oral fue celebrada a las 9:00 horas del 22 de febrero de 1990 con la presencia de las partes, que hicieron uso de sus derechos de exposición y conclusiones.-

En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley y esta sentencia se dicta conforme a las atribuciones fijadas en el Transitorio II de la Ley de esta Jurisdicción.-

Redacta el Magistrado S.G.; y,

CONSIDERANDO:

I).- Sobre la admisibilidad de la acción:

La Procuraduría General de la República solicita se declare la inadmisibilidad de la presente acción, por inobservancia de las disposiciones del artículo 963 del antiguo Código de Procedimientos Civiles, que exigía como requisito indispensable, que la inconstitucionalidad se alegara en un asunto pendiente de resolución en sede jurisdiccional y que no es equivalente a tal disposición, la tramitación de un asunto pendiente en sede administrativa.- A estos efectos, declara la Sala que en virtud que el presente asunto no había sido resuelto cuando se promulgó la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se deben ajustar a sus procedimientos los casos particulares anteriores.- El Transitorio II de esta Ley autoriza a la Sala para adecuar los asuntos pendientes de resolución, a la fecha de su entrada en vigencia, a las nuevas disposiciones.- Desde esta perspectiva, la objeción hecha por la Procuraduría no constituye obstáculo de admisibilidad de la acción, puesto que la naturaleza administrativa de la gestión en que se conoce el asunto, es compatible con las disposiciones del artículo 75 de la Ley de esta Jurisdicción, por lo que en términos generales, deba rechazarse la defensa de inadmisibilidad de la acción, con excepción de lo que luego se dirá.-

II).- En cambio sí es de recibo dicha defensa en lo que atañe a la omisión del recurrente de alegar en el asunto previo, la inconstitucionalidad del párrafo final del artículo 126 de la Ley N° 7033.- Estima la Sala que el cuestionamiento de esta norma debe declararse mal admitido, puesto que del examen del expediente se infiere con toda claridad, que la parte accionante admitió al folio 30 del expediente, no haberla alegado en sede administrativa y tramitarla equivaldría a la admisión en esta sede, de la acción popular, que ya en forma reiterada la Sala ha declarado improcedente.- En consecuencia, es inadmisible la acción en lo que a este extremo interesa y procede su rechazo de plano conforme a las disposiciones del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-

III).- En cuanto al inciso a), artículo 121 de la Ley General de Migración y Extranjería.-

Dispone la norma literalmente en lo que interesa.-

"Existe causal de expulsión:

1. Cuando, cualquiera que fuere el status migratorio, se considere que la presencia del extranjero es nociva, o que sus actividades comprometen la seguridad nacional, la tranquilidad u orden público, o cuando circunstancias especiales lo aconsejen."

La acción acusa que este texto viola los artículos 19 y 41 de la Constitución.- El primero declara que los costarricenses y extranjeros tendrán los mismos derechos individuales y sociales, sin perjuicio de las excepciones y limitaciones que la misma Constitución y la ley establezcan.- El hecho que la Constitución confiera al legislador entre sus facultades, la de establecer distinciones entre costarricenses y extranjeros, no supone una desconstitucionalización de la posición de los extranjeros respecto de los derechos y libertades públicas a ellos garantizados, los que sin lugar a dudas, como fundamentales, están dotados de especial protección dentro de su regulación de privilegio.- Por ello y a los efectos de la resolución de esta acción, es imprescindible delimitar los alcances del artículo 19 Constitucional.- En este sentido, se distinguen los llamados derechos fundamentales que son inherentes al hombre sin distingos de ninguna naturaleza, porque son parte de la dignidad humana y la base del orden jurídico político costarricense.- Corresponden a esta esfera, entre otros, el ser reconocido como sujeto de derecho, el derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la intimidad, a la salud, y en general, todos los que por su naturaleza no requieren para su ejercicio, de condiciones especiales de nacionalidad o ciudadanía del titular, por ser consustanciales a la esencia misma de los seres humanos; y a ello obedece que la regulación de los mismos, no soporte distinción alguna, sin incurrir en discriminaciones inadmisibles en el Derecho Constitucional.- Existen otros derechos, que por voluntad del constituyente, son patrimonio exclusivo de los nacionales y que en ninguna forma pueden pertenecer a los extranjeros, como por ejemplo, los que conforman los artículos 19 párrafo final, 22 línea final, 32, 60 párrafo último y 131 inciso 1) de la Carta Política y en el mismo sentido el artículo XXXVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.- Finalmente, existen los derechos que por disposición del constituyente se le reconocen a los extranjeros, en la medida en que lo determinen los Tratados Internacionales y la ley interna costarricense.- Todo ello de conformidad con las condiciones y el contenido previsto en tales normas de origen, de modo que la titularidad y ejercicio de esos derechos, dependerá, por propia disposición del artículo 19 constitucional, de la regulación en el Tratado o la Ley interna, siendo así admisible un trato desigual entre costarricenses y extranjeros en la medida en que no se lesione un derecho fundamental.- De manera que la facultad de reconocimiento queda autorizada en la Carta Política, pero el rango del acto expreso para el ejercicio del derecho, queda reservado a una norma de jerarquía inferior, sea el tratado o la ley común.- Por ejemplo, los artículos 14 y 15 constitucionales en cuanto a la naturalización, artículo 19 párrafo primero en cuanto a las distinciones entre costarricenses y extranjeros, artículo 22 que regula el ingreso y la permanencia de extranjeros en el país, artículo 31 en cuanto a la expulsión y extradición de extranjeros, artículo 68 en cuanto al derecho de preferencia del costarricense en materia laboral y también, en ese mismo sentido, los artículos XIX y XXVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y el artículo 22 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.- Resulta de todo lo anterior que el ingreso, la permanencia, la expulsión o la deportación -como especie de la anterior- la extradición y en general, todo lo que tenga que ver con el llamado Derecho de Extranjería, por voluntad expresa del constituyente, queda reservado al desarrollo y regulación por vía legal y en esto, nuestro régimen jurídico se fundamenta y sigue los principios generales del Derecho Constitucional sobre esta materia.- A mayor abundamiento, considera la Sala que la misma Constitución Política resuelve adecuadamente el problema planteado, puesto que el texto de su artículo 31 regula la procedencia de la expulsión y de la extradición, y además, prevé que por imperativo legal pueda obligarse al extranjero a abandonar el país, salvando el principio oponible a las autoridaes administrativas y al legislador, de que si se trata de un perseguido político, no podrá ser enviado al país que lo persigue; y el artículo 32 siguiente, con toda claridad, señala que al costarricense en ningún caso se le puede compelir para que abandone el territorio nacional, lo que sí sería permitido a contrario sensu, tratándose de un extranjero.- En consecuencia, estima la Sala que existe plena habilitación constitucional, para que el país regule por medio de una ley ordinaria, todo lo que concierne a estos derechos, como manifestación del ejercicio de sus potestades soberanas.-

IV).- Habiéndose establecido el principio constitucional examinado en el Considerando anterior, procede ahora revisar la alegada violación de la reserva de ley en que se fundamenta la acción, por la utilización en el texto impugnado, de lo que denomina la parte accionante, amplia discrecionalidad para determinar las causales de expulsión.- La facultad de legislar sobre la materia que aquí interesa, se expresa en la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales, sin que ello importe, en modo alguno, imponer potestades absolutas o ilimitadas. Lo anterior que se materializa en las leyes, significa supeditar el ejercicio del derecho a un criterio razonable, o lo que es lo mismo, disponer de una manera racional cómo el derecho ha de ser ejercido.- Resulta así imperativo analizar las alegadas actuaciones discrecionales de la Administración, con el fin de dejar claramente establecidos los alcances de la norma impugnada.- A criterio de la Sala no estamos en presencia de una facultad discrecional amplia y absoluta como se afirma, sino que la norma lo que incluye son conceptos jurídicos indeterminados, que son perfectamente lógicos y normales y que conforman una unidad de solución justa en aplicación del concepto a una circunstancia concreta.- Por el contrario, característico de la potestad discrecional es la pluralidad de soluciones posibles como consecuencia de su ejercicio, que lleva implícita una libertad de elección, inclusive aplicando, de estimarse conveniente, otros criterios materiales diferentes a lo jurídico, lo que a juicio de la Sala, no ocurre en la norma impugnada, con la excepción que luego se dirá. El inciso a) del artículo 121 bajo examen contiene conceptos indeterminados, como "conducta nociva", "seguridad nacional", "tranquilidad", "orden público".- Lo peculiar de estos conceptos es que su aplicación en un caso particular, solamente puede desembocar en un resultado: se dan las perturbaciones a esos principios o no se dan, existen circunstancias especiales o no existen y todo ello en torno a que el contenido de la norma y su adaptación al fin que se propone, se pueda lograr, inclusive, mediante la inserción de condiciones, términos y modos, siempre que sean compatibles con el concepto de la misma.- En consecuencia, el inciso que se cuestiona no es contrario a la reserva de ley, por no constituir un bloque irrestricto de discrecionalidad, sino la enunciación de principios jurídicos indeterminados, cuyo uso es normal en el desarrollo de la técnica legislativa, inclusive en el Derecho Constitucional, como por ejemplo en el artículo 28 de nuestra Carta Política al hablar del orden público .-

V).- Para la Sala sí resulta inconstitucional la frase final del inciso a) del artículo 121, al señalar: "o cuando circunstancias especiales lo aconsejen". Este texto se aparta de la esencia de los conceptos jurídicos indeterminados, otorgándole a la Administración poder total y absoluto para concebir, subjetivamente, las posibles causales de expulsión de los extranjeros, en claro enfrentamiento con los principios antes analizados y el verdadaero espíritu de la norma.- Este poder es excesivo, sobre todo por tratarse de la definición de los modos para hacer cesar un derecho, que la misma Constitución Política le ha reconocido.- Bajo estos supuestos, la evaluación del caso concreto no podrá ser objetiva, puesto que la causal será siempre creación de un juicio estimativo y no de la verificación de una situación real, existente y comprobable por sí misma.- Por estas razones, estima la Sala que la frase "o cuando circunstancias especiales lo aconsejen" es contraria a la Constitución Política y se impone su anulación del Ordenamiento Jurídico, con las consecuencias y efectos que en la parte dispositiva de esta sentencia se indican.-

VI).- Como síntesis de los dos Considerandos anteriores, el resto del inciso a) del artículo 121 de la Ley 7033 de 4 de agosto de 1986, no es inconstitucional, en la medida que las causales de expulsión de los extranjeros, que ahí se establecen, se interpreten y apliquen objetivamente, mediante la necesaria fundamentación, que deberá ser calificada, en su caso, por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.-

VII).- En cuanto al Inciso 2) del Artículo 126.-

Dispone literalmente la norma:

"El recurrente podrá reclamar ante la Sala las siguientes defensas:

1)...........

2) Que el motivo que se invoca no es causa legal de expulsión.-

3)..........."

La acción estima que los recursos que la ley otorga y que son de conocimiento de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, imposibilitan el derecho de defensa y se concibe más bien, como un medio para justificar las posibles arbitrariedades en que incurra la Administración.- Como ha quedado expuesto en los Considerandos anteriores, las causas de expulsión se derivan de principios jurídicos que sirven de garantía plena para la defensa de los derechos de los extranjeros, en el sentido que desarrollan potestades constitucionales.- Y si a lo anterior agregamos que el proceso de expulsión, en sede administrativa, tal y como se regula en la Ley General de Migración y Extranjería, implica el sometimiento y el respeto a las reglas del debido proceso, dentro del cual se incluye el recurso ante la Sala Tercera, que por su naturaleza es jerárquico impropio, todo ello lo que determina es el trámite adecuado del asunto en la vía administrativa, sin excluir el control de legalidad a que se refiere el artículo 49 constitucional. En efecto, esa instancia ante la Sala Tercera no es jurisdiccional, sino administrativa impropia, y como los efectos jurídicos son los de conformar el acto administrativo, se abren a partir de esa resolución los controles ordinarios a que aluden los artículos 41 y 49 constitucionales.- No encuentra por ello la Sala, que la norma resulte inconstitucional, máxime si en el caso particular la parte accionante y el Ministerio de Gobernación y Policía así lo confirman; la primera con el proceso contencioso administrativo que interpuso oportunamente y el segundo, con su informe agregado a folio 66 y siguientes de este expediente.- Por todo ello, procede declarar sin lugar la acción en este extremo.-

POR TANTO:

Se rechaza de plano la acción en cuanto se impugna la última frase del párrafo final del artículo 126 de la Ley General de Migración y Extranjería, N° 7033 de 4 de agosto de 1986.- Se declara con lugar y, en consecuencia, se anula por inconstitucional la frase final del inciso a) del artículo 121 de la misma ley que dice: "o cuando circunstancias especiales lo aconsejen"; inciso que, en lo demás, no resulta inconstitucional en la medida en que las causales de expulsión ahí establecidas se interpreten y apliquen objetivamente, mediante la fundamentación correspondiente que deberá ser calificada, en su caso, por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.- De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de la norma dicha, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.- No obstante, en ejercicio de las potestades que le confiere el párrafo segundo de ese artículo, la Sala dimensiona los efectos retroactivos de este fallo en el sentido de que sólo se aplicará en los casos pendientes, en vía administrativa o jurisdiccional.- En lo demás, se declara sin lugar la acción.-

Alejandro Rodríguez V.

Presidente

R. E. Piza E. Jorge Baudrit G.

Jorge E. Castro B. Luis Paulino Mora M.

Eduardo Sancho G. Fernando del Castillo R.

Marco Ant. Troyo Cordero

Secretario

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