Sentencia nº 00791 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 8 de Febrero de 1994

El accionante pretende la inconstitucionalidad de la sección 10.15 inciso 4 numeral a del Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA). Asimismo, ruega se suspendan los efectos de la resolución #518 de las quince horas del veinte de agosto de este año, publicada en el Alcance #37 a La Gaceta # 190 del lunes ocho de agosto de mil novecientos noventa; por se la norma de efecto continuado. Pide se condene en ambas costas al Estado, así como el pago de daños y perjuicios irrogados por la publicación de la norma inconstitucional. Se esboza que dentro el tema de las fuentes normativas, el RECAUCA tiene problemas de introducción ya que el Consejo Económico Centroamericano aprobó el cuerpo legal y ordenó la promulgación a los respectivos países, y en el nuestro se viabilizó por medio de un decreto ejecutivo, y no utilizó la potestad reglamentaria porque el artículo 182 del CAUCA elimina la potestad de incorporar a través de acto comunitario directo (emanado del órgano) sino a través de un mecanismo de último rango, sea un acto propio del Poder Ejecutivo. Asimismo el petente alega que se viola el principio de reserva de ley y la prohibición de imponer penas perpetuas, así como las libertades de trabajo y de comercio.-

La Presidencia de la República y la Procuraduría General de la República sostienen que el RECAUCA constituye una norma comunitaria y que la incorporación al derecho interno no modifica la naturaleza de esa norma, por lo que su jerarquía es la que el derecho interno reconozaca a esas normas comunitarias; en nuestro caso rango superior a la ley. en virtud de lo anterior el establecimiento de sanciones administrativas en el RECAUCA no viola el principio de reserva de ley en materia sancionatoria. Por otra parte se argumenta que la cancelación de la autorización para desempeñarse como agente aduanero no constituye una sanción penal; por consiguiente, no se infringen los artículos 39 y 40 de la Constitución Política y 5 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Continúa señalando que el cancelar la autorización otorgada inicialmente no constituye un desconocimiento de las libertades de trabajo y comercio; se trata de una sanción impuesta dentro de una relación de sujeción especial, motivada en la necesidad de salvaguardar el interés público; además el carácter relativo de las citadas libertades públicas determina la posibilidad de controles para el acceso y ejercicio de una actividad como es el caso que nos ocupa. En consecuencia piden se declare sin lugar la acción.-

El Ministerio de Hacienda también solicita que se desestime la acción puesto que sostiene que no se violan las disposiciones de los artículos 39 y 40 de la Constitución Política, que consagran principios propios del derecho penal la alusión que el accionante hace a los artículos 45 y 46 de la Constitución Política, carece de monopolios de carácter particular y cualquier acto que restrinja la libertad de comercio; mientras que el segundo, consagra el derecho al trabajo. La imposición de la sanción prevista por la sección 10.15 párrafo 4. a) del RECAUCA, no atenta la libertad de trabajo ni la libertad de comercio, ya que con su aplicación no se protege un monopolio de hecho.

Redacta el Magistrado S.G., y,

CONSIDERANDO:

1. Para hacer la distinción y separación de las partes de un todo hasta llegar a conocer sus principios o elementos en el presente caso, debemos hacer una referencia inicial al proceso de Integración Económica Centroamericana. El instrumento marco de esta evolución es el "Tratado General de Integración Económica Centroamericana", suscrito en Managua, Nicaragua el 13 de diciembre de 1960 por Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua; y Costa Rica se adhiriró a dicho Tratado el veintitrés de julio de mil novecientos sesenta y dos. El instrumento en sus artículos XX y siguientes regula los organismos y entre ellos tenemos el Consejo Económico Centroamericano, compuesto por los Ministros de Economía de cada una de las partes contratantes, y se encarga de dirigir la integración de las economías centroamericanas y coordinar la politíca económica. Ahora bien, dentro de este proceso se suscribe y ratifica en nuestro país el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), con el fin de cumplir con lo establecido en el compromiso XXIX del Tratado General. El Código Aduanero Uniforme Centroamericano establece en los artículos 129 y 182, la competencia del Consejo Económico de aprobar multilateralmente reglamentos en la materia y específicamente sobre los requisitos y procedimientos para aprobar la autorización para ejercer como agente de aduanas. En dicho Código Comunitario se regula la figura del agente de aduanas. El Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) fue aprobado y emitido conforme con el procedimiento autorizado en el artículo 182 del CAUCA, y especificamente en la Sección 10 se ocupa de los Agentes de Aduanas, regulando los requisitos y procedimientos para aprobar la autorización aludida, y regula también sobre la vigencia, suspensión y cancelación de dicha autorización.

2. Por otra parte, el Tribunal Internacional de Justicia de La Haya, en dictamen consultivo del 11 de abril de 1949 (conocido como B., dió lugar a la teoría de los poderes implícitos de los organismos internacionales, reconociendo poderes no expresamente atribuidos pero indispensables para un ejercicio más completo de las tareas conferidas a una institución internacional, admitiendo nuevas competencias y funciones en la medida que éstas son necesarias para la realización de objetivos fijados. En Europa, el Tribunal de Justicia de las Comunidades ha reconocido expresamente que esta teoría es válida en el plano comunitario (verbigracia, resolución de 29 de noviembre de 1956).- También se presenta el caso de facultades no concebidas en términos lo suficientemente explícitos y claros, y en estos caso con mayor razón es aplicable la teoría. En el campo reglamentario comunitario, no obstante la cierta frecuencia con que los instrumentos constitutivos prevén su reglamentación o la de determinadas materias regidas por ellos, en la práctica ha surgido la necesidad de ir reglamentando otras para asegurar una más eficaz realización de los objetivos de dichos instrumentos.-

3. Ahora bien, la Sección 10.15 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA), regula en su aparte 4 inciso a, lo siguiente:

   "Sección 10.15- Sanciones.- (...)

   4.- Procede la cancelación de la autorización para actuar como agente aduanero, en cualquiera de los siguientes casos:

   1. Si el agente fuere condenado por responsabilidad en los delitos de contrabando, defraudación fiscal, estafa, hurto, robo, cohecho, fraude o cualesquiera otros que por su naturaleza o características impliquen una conducta deshonesta; (...)

   Ante este numeral primero se reclama sobre la formación de la norma, pues se alega que el RECAUCA no es una norma comunitaria, sino un reglamento emanado del Poder Ejecutivo, por lo que el establecimiento de sanciones es inconstitucional además de que la cancelación de la condición de Agente Aduanero constituye una pena perpetua de inhabilitación, de carácter penal y que dicha pena limita las libertades de trabajo y de comercio por lo que impide al sancionado dedicarse a la actividad libremente escogida.

4. En cuanto a la formación del Reglamento del Código Aduanero Centroamericano (RECAUCA) debe considerarse que el artículo 182 del Código Aduanero Centroamericano dispuso que el Poder Ejecutivo de cada país emitiría los reglamentos a ese Código, "acordados multilateralmente en el Consejo Económico Centroamericano". El Consejo Económico Centroamericano, mediante resolución número 20 del 6 de noviembre de 1965, aprobó el reglamento que nos ocupa el cual fue emitido en nuestro país por el Poder Ejecutivo el siete de mayo de mil novecientos sesenta y seis. Es decir el RECAUCA constituye una norma acordada multilateralmente de acuerdo con el procedimiento dispuesto en el numeral 182 del código comunitario de la materia, por lo cual no tiene problemas en su creación (Ver al efecto los artículos 7, 121 inciso 4 y 140 inciso 10 y Voto 1365-91 de las 14 horas treinta minutos del dieciséis de julio de mil novecientos noventa y uno, Considerando II).

5. Ahora bien, alega el accionante que se violenta el principio de reserva de ley puesto que la norma impugnada establece una sanción penal, por medio de un reglamento. Lo argumentado no es acertado primero porque el efecto acordado no se trata de una sanción penal sino administrativa de autotutela, pues debe ser impuesta por el Ministerio de Hacienda (Ver Sección 10:16 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano); y porque como se indicó el RECAUCA no es un simple reglamento, sino que se trata de una norma comunitaria, que ocupa un sitio, dentro de las fuentes de derecho, superior al legal puesto que deriva de un cuerpo normativo que conforme al artículo 7 de la Constitución Política tiene rango superior a la ley. El acto de recepción o incorporación al derecho interno no le da calidad a la norma, sino que no se debe perder de vista que se trata de normas de derecho comunitario, y que su rango es supra legal. Por ende, no se viola el principio de reserva de ley consagrado en el numeral 39 de la Ley Fundamental.

6. En efecto, se ha considerado que la sanción administrativa debe estar prevista al menos en una ley, pues se trata de un acto de gravamen, y que para imponerla debe seguirse el debido proceso, conforme a la doctrina ínsita en el numeral 39 de la Constitución Política. El punto de reserva de ley en cuanto a actos gravosos ha sido desarrollado a nivel legal por el numeral 124 de la Ley General de la Administración Pública. Pero, de la misma ley (artículo 6), se desprende la jerarquía de las normas de la Comunidad Centroamericana con categoría superior al de la ley, al igual que se colige de la Ley de Jurisdicción Constitucional (Artículos 1, 2, 14 y 73). Por ende, el defecto apuntado en la previsión legal no existe; la norma que dispone la sanción tiene rango superior a la ley, y en ese supuesto el requisito de legalidad se cumple.

7. Aún así, no debe perderse de vista que dentro del ordenamiento comunitario existe una jerarquía, y atribución de competencias normativas, y lo primero que llama la atención en el caso es que el tratado de la materia, que es el Código Aduanero Uniforme Centroamericano, delega en un reglamento el señalamiento de procedimientos y requisitos para obtener la autorización para ejercer como agente de aduanas. Asimismo el mismo Tratado regula el procedimiento de promulgación de los reglamentos al CAUCA, que en este caso, como se dijo, se cumple.- Al realizar la delegación en cuanto a requisitos y procedimientos de aprobación, debemos preguntarnos si esa delegación comprende la forma en que se pierde la autorización. Realmente existe una competencia implícita para el Consejo Económico Centroamericano, de establecer todo lo relacionado a la aprobación, que en término genérico implica también la vigencia y pérdida de esa autorización. De esta manera la fuente derivada tiene su origen implícitamente en cuanto al punto que nos ocupa en esa competencia explícita genérica. En efecto, se otorga la potestad reglamentaria en cuanto al CAUCA al Consejo Económico Centroamericano con intervención en el derecho interno del Poder Ejecutivo en la recepción de la norma, en el cual se regula la figura del agente de aduanas, refiriendo expresamente el artículo 129 que por vía de reglamento se establecerían los requisitos y procedimientos para otorgar las autorizaciones, de manera tal que en sentido genérico la aprobación implica también la vigencia y pérdida de ésta. De esta forma, el procedimiento y la competencia es adecuada de acuerdo con la norma que autoriza la derivación y conforme con la que establece la forma de emitir los reglamentos comunitarios de la materia. Queda claro, entonces, que la norma tiene rango superior a la ley interna, y por ende no se incumple el principio de legalidad. En consecuencia, no lleva razón el accionante al señalar que el cuerpo normativo en cuestión está supeditado a la ley nacional y que tiene el mismo rango que un decreto ejecutivo. Tampoco lleva razón en cuanto alega que se trata de una sanción de índole penal, pues se trata de un efecto que debe aplicar un órgano administrativo, como manfiestación de autotutela.

8. En lo que atañe a la infracción a los artículos 40 de la Constitución Política y 5 de la Convención Americana de Derechos Humanos, debe ponderarse que la Sección 10.15 aparte 4 inciso a no establece expresamente que el efecto dispuesto sea perpetuo.- El punto sobre la perennidad de las sanciones ha sido tratado en esta S. en votos 1438-92 de las quince horas del dos de junio de mil novecientos noventa y dos y 3133-92 de las diez horas del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, entre otras.- Debe acotarse que en el sujúdice, la Sala considera que no existe violación constitucional, puesto que, al no indicarse que la sanción sea perpetua, no debe interpretarse que lo sea. Ahora bien, la sanción implica que si se ha perdido un requisito para tener autorización para ejercer como Agente de Aduanas, la Administración debe tomar la medida de autotutela correspondiente y proceder a la cancelación del permiso. Por otra parte, el administrado puede plantear la solicitud nuevamente y la Administración deberá valorar si el petente reúne los requisitos respectivos y negarla y concederla, según se cumplan o no los requisitos de acuerdo con su normativa. El requisito establecido por el RECAUCA es "...ser de notoria buena conducta..." y si debe adjuntarse certificación de delincuencia otorgada por el Registro Judicial de Delincuentes, ya la Sala dictaminó en cuanto a este documento en el voto citado 1438-92 de las quince horas del dos de junio de mil novecientos noventa y dos, lo siguiente:

   "...el principal medio para establecer la reincidencia en nuestro medio lo constituye las inscripciones en el Registro Judicial de Delincuentes, según ley número 6723 del diez de marzo de mil novecientos ochenta y dos, la que en su artículo 11, al disponer sobre la cancelación de los asientos de los convictos, señala que ello procede cuando transcurrieren diez años desde el cumplimiento de la condena sin efectuarse nueva inscripción, pero indica de seguido que "Sin embargo, estos asientos se certificarán en los casos en que la solicitud provenga de los tribunales o del Ministerio Público", sin señalar fecha alguna para que respecto a esas instancias judiciales, funcione efectivamente la cancelación acordada en el señalado artículo. La norma, en cuanto a la posibilidad de certificación, sin importar el tiempo transcurrido desde la condenatoria o desde el cumplimiento de la sanción, en los casos en que la solicitud provenga de las autoridades judiciales, es inconstitucional , pues la inscripción es una consecuencia propia del fallo condenatorio por delito (artículo 5 de la Ley número 6723), y al mantenerse vigente durante toda la vida del condenado, contraviene el artículo 40 de la Constitución en cuanto en él se proscriben las penas perpetuas. Si la inscripción no se cancela y surte su efecto durante toda la vida del convicto, una parte de la sanción que se le impuso por el hecho -la inscripción en el Registro Judicial de Delincuentes resulta perpetua. Esta inconstitucionalidad debe ser ahora reconocida en ejercicio de la facultad que se le confiere a la Sala en el artículo 89 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, pues como ya se indicó, la reincidencia no es por sí inconstitucional, pero sus efectos pueden resultarlo, caso de ser lesivos a derechos fundamentales. Lo anterior conlleva a que deba reconocerse la inconstitucionalidad de la citada norma de la ley número 6723, en la que se posibilita tomar en consideración la reincidencia como un parámetro propio de la fijación de la pena, por siempre...".

   En relación a ésto, de acuerdo con lo preceptuado por la ley y por esta Sala, dicho documento certificará por determinado tiempo el juzgamiento, mas no perennemente. Por ende, la Sala estima que la norma 10.15 aparte 4 inciso a del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano por sí sola no infringe el numeral 40 de la Constitución Política.

9. Se alega también, quebrantamiento de las libertades públicas de trabajo y de comercio.- Al efecto debe considerarse la razonabilidad y proporcionalidad de la medida. Debe ponderarse que dichos ámbitos de protección no son absolutos, pues verbigracia en el caso bajo examen, se trata de una función pública exclusiva, pues los agentes de aduanas son las únicas personas que pueden representar en forma habitual a consignatarios o consignantes de mercaderías en operaciones de aduanas. A los encargados de esta actividad se le confiarán bienes privados y públicos y por ende es claro que deben requerirse condiciones de idoneidad de competencia y de moralidad. Dada la importancia de la actividad del agente de aduana como depositario de bienes públicos y privados, resulta razonable y proporcional que se ponga como condición ser de notoria buena conducta, y acordar como efecto al que delinque la cancelación de la patente o permiso. Por ende, no se encuentra que exista confrontación de la Sección 10.15 aparte 4 inciso a del Reglamento del Código Aduanero Uniforme con las principios constitucionales contenidos en los numerales 39, 40, 46 y 56 de la Constitución Política, por lo que debe desestimarse la acción declarándola sin lugar.

   POR TANTO:

   Se declara sin lugar la acción.

   Luis Paulino Mora M.

   Presidente

   R.E. Piza E. Jorge E. Castro B.

   Eduardo Sancho G. Carlos Arguedas R.

   Ana Virginia Calzada M. Jose Luis Molina Q.

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