Sentencia nº 07005 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 2 de Diciembre de 1994

Res:07005-94

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas veintiuno minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.

Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad, formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, a través de su Presidente, acerca del PROYECTO DE LEY DE APROBACION DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE EL GOBIERNO DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SUS ANEXOS" (Expediente No. 11.897).

R.M.S.C.; y,

CONSIDERANDO:

1. ALCANCE DE LA CONSULTA PRECEPTIVA El esquema de la competencia de la Sala Constitucional en materia de consultas legislativas de constitucionalidad hace distinción según se trate de una consulta preceptiva o facultativa. El artículo 99 de la Ley que rige esta jurisdicciónestablece en su artículo 99:

   "Salvo que no se tratare de la consulta forzosa prevista en el inciso a) del artículo 96, la consulta deberá formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad."

   De tal manera, la consulta preceptiva -dada la exigencia del artículo 10 de la Constitución Política en relación con el 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- se formula por el Directorio de la Asamblea Legislativa sin ningún razonamiento o fundamentación, en ocasiones hasta sin mencionar que se trata específicamente de una consulta (vid folio 1). La Sala, entonces, tiene el deber de examinar aquellos aspectos que de la lectura del proyecto en cuestión, tengan relevancia de tipo constitucional, sin que, como la expresado en alguna ocasión, se deba referir a todos y cada uno de esos aspectos, pues por el volumen y naturaleza del proyecto, o por virtud del plazo limitado y perentorio que tiene para hacerlo, algún aspecto puede quedar sin examinar, de modo tal que hay opinión expresa respecto de aquello que se estime más relevante y siempre teniendo en cuenta que, "En todo caso el dictamen no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad" (artículo 101 in fine, Ley de laJurisdicción Constitucional).

   2. CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD VS. CONVENIENCIA O INCONVENIENCIA DEL TRATADO. En el caso del Tratado que ahora analizamos, la cuestión constitucional no se presenta clara, no obstante la profusa literatura y publicaciones generales que acercade él se disponen. Muchas cosas se leen o escuchan en relación con la materia que regula. Cosas positivas y negativas, ventajas y desventajas, pros y contras. Y no se presenta clara, agregamos, porque cosas positivas atribuibles a un tratado, no necesariamente significan cosas constitucionalmente legítimas, ni por el contrario, que lo negativo que de él se predique sea a la vez inconstitucional, para apenas referirnos a dos tipos de criterios aducidos con relación a un mismo tratado como este de Libre Comercio con México. La Sala debe centrar su análisis en la materia estrictamente constitucional, de modo que su opinión deje de lado los criterios de mera conveniencia u oportunidad, generalmente envueltos en una sola discusión, cuando se trata de proyectos de tan vasto alcance.

      Esto se indica con tanto énfasis, porque una revisión de los propósitos del tratado y la lectura de sus cláusulas , nos enseña que se inscribe dentro de la tendencia cada día mas patente, de la liberalización y de apertura de las economías y mercados. Incluso, puede agregarse que este Tratado, típico del momento actual (inspirado en el que a su vez suscribieron México y Estados Unidos de América y paralelo al que suscribió ese país con Venezuela y Colombia, o como el que está por concluir con Chile), es consecuencia de todo un proceso de liberalización de las economías, surgido cerca de diez años atrás, experiencia sin la cual no podría concebirse ni realizarse hoy. Por supuesto que no todo ha sido marcado con el sello de la liberalización y la apertura, y el mejor ejemplo está en materia tan sensible como la agricultura, en donde se dan vacíos, omisiones o insuficiencias muy pronunciados, pero totalmente explicables a la luz de los intereses de los distintos países, que defienden ciertas áreaso sectores. Se menciona la situación de la agricultura, en este tipo de tratados (GATT incluido), porque los productos agrícolas constituyen la principal fuente de exportación de los países en desarrollo (entre el 50 y el 100%), mientras que a los países desarrollados apenas les significan un 3% de su Producto Nacional Bruto. Pero irónicamente, los países desarrollados controlan la industrialización y la comercialización de este tipo de productos (por ser los mayores compradores). Puestas así las cosas, nos explicamos por qué es que países desarrollados y en vías de desarrollo, experimentan tantos roces en el tema de los productos agrícolas.

      A su vez, cuando dos estados soberanos negocian un instrumento de este tipo, no resultan igualmente beneficiados, o derivan de él idénticos benefios. Siempre habrá un Estado con mayor capacidad negociadora, o que haya podido defender su status productor o industrial, de modo que aun cuando no se perciba en el documento mismo, se pueda evidenciar ya en la fase de ejecución del convenio. Mas, las quejas o reclamos acerca de las deventajas que en tal o cual aspecto significan para el Estado, determinadas cláusulas, no entrañan una infracción constitucional en sí mismas. Es cierto que en nuestra Carta Fundamental encontramos el artículo 50, que entre otras cosas dice:

      "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza".

      Sin embargo, desde el punto que nos interesa señalar ahora, eso significa que el Estado, o más propiamente, los órganos que tienen a su cargo competencias estrictamente políticas y de gestión, deben actuar siempre en función de estimular la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Ha de entenderse, pues, que el Poder Ejecutivo ha negociado este Tratado, teniendo como norte esos objetivos constitucionales. Y ha de entenderse, también, que el Poder Legislativo, al conocer el fondo del instrumento dicho, actuará de conformidad con los mismos objetivos. Por eso es que podemos concluir, en principio, que las ventajas o desventajas que tenga para algún sector el Tratado como tal, o algunas de sus previsiones, discutidas y discutibles, no necesariamente entrañan un aspecto de constitucionalidad, en el sentido que debe pronunciar la Sala, pues radican en el nivel de la mera conveniencia u oportunidad. Por ejemplo, algunos señalan que no obstante la bondad de este tipo de instrumentos comerciales, un país no derivaría ventajas inmediatas o en el corto plazo, si coinciden en él el viejo modelo (de sustitución de importaciones, de subsidios), y el nuevo modelo de apertura comercial. Por eso es que a este respecto, algunos expertos estiman que México lleva ventaja a Costa Rica por cuanto sus aranceles han sido rebajados en grado mayor y mucho tiempo antes de que nuestro país se iniciara en ello. Pero aún así, siguen diciendo, a Costa Rica le conviene el tratado, por cuanto se le abrirá un espectro de inversiones muy importantes, de transferencia de tecnología y creación de empleos, que dinamizarán su economía y, adicionalmente, porque le pondrá en un nivel de exigencia competitiva que necesita para adaptarse a una posible incorporación a los beneficios del Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos de América y Canadá (NAFTA), como aspiración casi inmediata del país, tal y como han expresado responsables del Gobierno central. En otras palabras, el Tratado de Libre comercio con México se convierte en un escenario indispensable para pasar al siguiente, más complejo yambicioso. De toda suerte, la Sala advierte que esos aspectos giran en torno a las políticas que están detrás de la filosofía del Tratado, pero no tienen la connotación constitucional a que la Sala debe circunscribir suopinión.

   3. SOBRE EL CONTENIDO DEL TRATADO.

      1. Según refiere el propio dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Especial Mixta de la Asamblea Legislativaque estudió el Tratado e informó sobre él,

      "Con la negociación del Tratado de Libre Comercio entre México y Costa Rica, se ha introducido el esquema detallista, reglamentista, que lo lleva a caracterizarse por la carencia efectiva de un orden, propio del formato de las leyes dictadas en los países anglosajones.

      En vez de articulado organizado, con numeración corrida, de normas generales, con anexos que detallan listas o circunstancias en que esas se deben aplicar al final de la ley, se ha adoptado un cuerpo jurídico en que los artículos se numeral dentro de cada capítulo, se intercalan con anexos, apéndices que a veces se numeral y a veces no, notas al pie de página, lo cual ocasiona la mezcla de la serie de párrafosnumerados y sin numerar, incisos que a veces se numeran y a veces de identifican con letras...." (folio 2297 del Exp.).

      Obviamente, hay muchas cosas que comentar acerca de los contenidos, no obstante ese certero señalamiento que se hace sobre la forma en que está organizado el texto del tratado. Y lo primero que merece ser destacado, es que las partes han querido mencionar expresamente como aceptados por ellas dentro del espíritu del Tratado, varios convenios e instrumentos internacionales, cuya lista está compuesta así:

1. -

   CONVENIO GENERAL SOBRE ARANCELES Y COMERCIO (GATT)

2. -

   PROTOCOLO AL ACUERDO DE ARANCELES Y COMERCIO (GATT)

3. -

   ACUERDO GENERAL SOBRE COMERCIO Y SERVICIOS

4. -

   2 Y 3 PROTOCOLO MODIFICATORIO DEL ACUERDO DE ALCANCE PARCIAL ENTRE COSTA RICA Y MEXICO.

5. -

   CONTRATO 14 DE LA BOLSA DELCAFE, CACAO Y AZUCAR DE NEW YORK

6. -

   ACUERDO DE O.T. AL COMERCIO DEL GATT

7. -

   CONVENIO DE NACIONES UNIDAS SOBRE RECONOCIMIENTO Y EJECUCION DE LAUDOS ARBITRALES EXTRANJEROS (10 DE JUNIO DE 1958).

8. -

   CONVENCIONAMERICANA SOBRE ARBITRAJE COMERCIAL INTERNACIONAL (PANAMA, 1975).

9. -

   CONVENCION SOBRE ARREGLO DE DIFERENCIAS RELATIVAS A INVERSIONES ENTRE ESTADOS Y NACIONALES DE OTROS ESTADOS (WASHINGTON, 1965).

10. -

    REGLAS DE ARBITRAJE DE LA COMISION DE NACIONES UNIDAS SOBRE DERECHO MERCANTILINTERNACIONAL (ASAMBLEA GENERAL, 1976).

11. -

    CONVENIOS DE PROTECCION A LA PROPIEDAD INTELECTUAL.

    A.-

    CONVENIO DE BERNA PARA LA PROTECCION DE OBRASLITERARIAS Y ARTISTICAS. (1971)

    B.-

    CONVENCION DE GINEBRA PARA LA PROTECCION DE LOS PRODUCTORES DE FONOGRAMAS CONTRA LA REPRODUCCION NO AUTORIZADA DE SUS FONOGRAMAS.

    C.-

    LA CONVENCION DE ROMA SOBRE LA PROTECCION DE LOS ARTISTAS, INTERPRETES O EJECUTANTES, LOS PRODUCTORES DE FONOGRAMAS Y LOS ORGANISMOS DE RADIODIFUSION (1961).

    D.-

    CONVENIO DE PARIS PARA LA PROPIEDAD INDUSTRIAL(1967)

    E.-

    ARREGLO DE LISBOA PARA LA PROTECCIONDE LAS DENOMINACIONES DEORIGEN Y SU REGISTRO INTERNACIONAL (1967)

    Para encontrar una opinión a este tipo de decisión de las partes, de aceptar y tener como incorporados al Tratado, esos instrumentos internacionales, laSala se encuentra en un dilema, al menos por dos motivos:

    1. Se trata de gran diversidad de instrumentos y en ese sentido, unos son verdaderos tratados o convenios, que merecen otro tipo de procedimiento del Ejecutivo para formar parte de ellos (adhesión, por ejemplo); otros en cambio, pueden ser meros "acuerdos" o "protocolos", que no requieren formalidades en el Derecho Público o Constitucional costarricense, para suscribirlos o tenerse como parte (doctrina del artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política);

    2. unos ya son Ley de la República, porque respecto de ellos se satisficieron los procedimientos y requisitos constitucionalmente exigidos para ello (caso de los mencionados con los numerales 1, 8, 9, 11 A), B) y aparentemente el C), mientras que en cuanto a otros, no le consta a la Sala, de la investigación realizada, que hayan cumplido tales procedimientos y requisitos. Sobre ese particular, debe indicarse que el marcado No. 4 (2 y 3 Protocolo modificatorio al Acuerdo de Alcance parcial entre Costa Rica y México), por no haberlos podido tener a mano la Sala tal vez no debieron ser aprobados por la Asamblea Legislativa de Costa Rica, aunque el anterior Acuerdo Comercial con México, hubiera sido aprobado según Ley No. 6940 de 23 de enero de 1984.

    En un primer momento, entonces, podría reputarse como inapropiado que el Estado acuda a este recurso, cuando se trata de diversas opciones jurídicas, no totalmente claras según lo dicho. Los Tratados o Convenios internacionales deben cumplir con determinados requisitos, sin los cuales no llegan a ser parte del derecho interno. Pero, por otra parte, y volviendo a lo "heterodoxo" del Tratado ya planteado por la propia Comsión Legislativa que lo estudió, lo más práctico sea que la Sala indique que el procedimiento utilizado es razonable y que a esos instrumentos -tanto los que son derecho interno en Costa Rica y tal vez en México, como los que no lo son-, por virtud de lo ahora convenido por las partes, se les tenga, como alcance limitado a ellas, como perfectamente vigentes y exigibles para los fines de la ejecución del Tratado de Libre Comercio. En ese sentido, sin cumplirse en su caso con un procedimiento ad-hoc de incorporación del instrumento internacional al derecho interno, las partes los tienen como válidos y eficaces a los fines de garantizarse una mejor ejecución del Tratado, de modo que con ese alcance limitado, el procedimiento utilizado es constitucionalmente posible, ya que sí se han respetado las reglas de procedimiento para el presente Tratado, donde se contiene esa decisión de las partes de acudir -con carácter vinculante- al clausulado de los demás instrumentos citados, pues se trata de una simple remisión.

    B.-

    Lo relativo a Reglas de Origen (Bien Originario), Capítulo V; a Inversión (Trato Más Favorable), Capítulo XIII, por ejemplo, contiene disposiciones normales y propias de este tipo de materias. En lo que toca a derechos de propiedad intelectual, si bien se establecen pautas, pareciera derivarse un deber de los Estados parte, de emitir legislación que garantice "procedimientos de observancia" de esos derechos (14-27), lo que debe tenerse como parte de las obligaciones directas e inmediatas que de seguro habrá que cumplir.

    C.-

    Diferente es la situación en lo que se refiere a "Compras del Sector Público" (Cap. XII), ya que directamente se establecen normas especiales para la adquisición de bienes por parte del sector público (incluidas empresas estatales). Es decir, el Tratado, como una regulación normativa ad-hoc, entra a regular aspectos puntuales de la forma en que debe procederse en ese tipo de compras (como lo que tiene que ver con plazos), pero también imponiendo "licitación abierta", "licitación restringida" o "licitación selectiva" (12-01) según el valor o monto de la compra (umbrales) que también se detallan. Destaca en ello que las previsiones abarcan las adquisiciones de todo tipo de administraciones públicas (Poderes del Estado, administración centralizada y descentralizada, empresas del Estado y Municipalidades), lo que necesariamente implicará un replanteamiento de las formas y modos como se venía trabajando en esta materia, si bien se contempla que las partes "cooperarán, para lograr un mayor entendimiento de sus sistemas de compras del sector público, con miras a lograr el mayor acceso a las oportunidades en las compras del sector público para los proveedores de cualquiera de ellas" (12-20). No encuentra la Sala que aquí haya de consultarse a los entes públicos descentralizados acerca de ello, pues no se trata de la previsión contenida en el artículo 190 Constitucional.

    D.-

    La cláusula de denuncia (19-06) es razonable, mientras que también se contempla la previsión de que las partes evalúen periódicamente el desarrollo del tratado "con el objeto de buscar su perfeccionamiento y consolidar el proceso de integración en la región, promoviendo una activa participación de los sectores productivos" (19-07); la creación de una Comisión Administradora (Cap.XVI), con objetivos muy amplios, así como previsiones para la solución racional de los diferendos entre las partes (Cap. XVII). Eso, unido a las cláusulas de salvaguarda, permite anticipar que hay mecanismos dentro del propio Tratado, a través de los cuales las partes podrán ir ajustando los efectos del instrumento a fines más justos o equilibrados. En virtud de lo anterior, la Sala no encuentra que el Tratado de Libre Comercio que se le consulta, contenga normas, disposiciones o cláusulas inconstitucionales.

    PORTANTO:

    Se evacua la consulta preceptiva formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, en el sentido de que en el "Proyecto de Ley de Aprobación del Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de Mexicanos y sus Anexos", suscrito el 5 de abril de 1994 (Expediente No. 11.897) no advierte la Saladisposiciones o cláusulas inconstitucionales.

    LuisPaulino Mora M.

    Presidente

    Luis Fernando Solano C.Eduardo Sancho G.

    Ana Virginia Calzada M.Alejandro Rodríguez V.

    Hernando Arias G.Fernando Albertazzi H.