Sentencia nº 00319 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de Enero de 1995

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Inconstitucionalidad

Fecha: 17/01/1995

Redacta: PIZA ESCALANTE

EXP:475-P-90 VOTO N(0319-95

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de enero de mil novecientos noventa y cinco.

Acción de Inconstitucionalidad promovida por J.A.M.C., cédula N(9-010-913, W.T.S., cédula N(3-139-419, I.Z.F., cédula N(1-342-117, S.F.C., cédula de residencia N(150-67069-679, en su condición de representante de la Asociación Nacional De distribuidores de Electrodomésticos y Muebles (ANDEM), cédula jurídica 3-002-105674, F.V.S., cédula N(1-292-485, G.W.W., cédula N(1-444-1000, R.R.R., cédula N(2-238-393, E.C. F., cédula N(2-294-464, C.E.J.C., cédula N(2-233-586, O.G.H., cédula N( 2-250-964, B.S.R., cédula N(1-294-344, H.E.C., cédula N(1-133-787, G.G.C., cédula N(1-337-816, G.M.M., cédula N(l-334-462 y J.L.R.M., cédula N(2-345-295, contra lo dispuesto en la Ley N(7012 del 4-11-85 en sus artículos primero a treinta.

RESULTANDO

I - ASPECTOS DE FORMA: La acción fue interpuesta por los recurrentes en su condición personal y "como costarricenses", salvo S.F.C., quien actúa además como representante judicial y extraJudicial de la a Asociación Nacional De distribuidores de Electrodomésticos y Muebles (ANDEM). Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:30 horas del 19 de abril de 1990, fue admitida la acción para su trámite. Los edictos de ley fueron publicados en el Boletín Judicial números 91, 92 y 93 de los días 15, 16 y 17 de mayo de 1990. La Presidencia de la Sala, por resolución de las 14:07 horas del 7 de junio de 1990, aceptó la coadyuvancia de la Asociación Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo, representada por C.E.R.G., así como la de B.S.G.B., R.A.S.B. y G.C.M. en su condición de comerciantes quienes alegaron tener interés legítimo en el resultado de la acción. Mediante el voto # 881-91, la Sala aclaró al Gerente del Instituto Costarricense de Turismo, que la interposición de la acción de inconstitucionalidad suspende únicamente los actos de aplicación de la norma impugnada por las autoridades judiciales en los procesos, o por las administrativas en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general, tanto en beneficio como en perjuicio del particular según proceda.

2. La acción fue asignada al Magistrado Piza Escalante el día 2 de febrero de 1994, ante la excusa planteada por el Magistrado Arguedas Ramírez, aceptada por la Presidencia de la Sala el 1( de enero de 1994 (fs. 68, 69 y 70).

3. SOBRE EL FONDO: Alegan los recurrentes que la Ley # 7012 del 4-11-85, que regula el establecimiento del puerto libre llamado Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito, es contraria a lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política, que contempla que los Convenios Internacionales tienen rango superior a las leyes, en este caso, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) aprobado por Ley 3421 del 6-10-64 y con rango superior a la ley impugnada, ya que en el artículo 9 determina claramente que: "El establecimiento y funcionamiento de zonas Francas y puertos libres estará sujeto a las disposiciones de un Convenio Centroamericano especial sobre la materia". Señalan que en este caso no existe un Convenio Centroamericano especial que regule la materia, además, el articulo 14 de la Ley impugnada dice que "solo podrán participar, como comerciantes, en el depósito libre Comercial, personas físicas o jurídicas costarricenses", lo cual es violatorio de los artículos 33 y 46 de la Constitución Política, ya que no sólo no se permite que los extranjeros participen en el depósito, sino que también el comerciante costarricense que tiene su negocio en el Depósito Libre compite con menos impuestos que los comerciantes que existen en el resto del país. Señala que todas éstas violaciones constitucionales, afectan a la colectividad en su conjunto, ya que al no cobrarse los impuestos de la mercadería que se vende en el Depósito Libre, el Estado no puede cumplir los compromisos sociales y económicos del país. Por esa razón, indicaron que en el presente caso no es necesaria la existencia de un caso previo, pues en vista de lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que atañe a la colectividad en su conjunto los hechos denunciados. En razón de lo anterior, solicitaron que se declare inconstitucional la Ley #7012 del 4-ll-85, en sus artículos l a 29.

   III - En memorial presentado a la Sala, el 15 de mayo de l990, el Procurador General Adjunto, F.B.B., contestó la audiencia conferida en los siguientes términos: No queda claro si estamos en presencia de una acción establecida por la vía de la defensa, "como medio razonable'' de amparar un derecho o interés que se considera lesionado, o bien, si se trata de la protección de un "interés difuso", cuya defensa se arrogan los recurrentes a título personal en un principio y posteriormente bajo el epígrafe de Asociación Nacional de Distribuidores de Electrodomésticos y Muebles. En cuanto a la alegada violación al artículo 9 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), sénalo que es una norma de índole programático, que como muchas normas, no han pasado de ser formulaciones de buenos propósitos, lo cual no es extraño a los instrumentos del Derecho Internacional Público, pues dentro del mismo CAUCA y de otros instrumentos jurídicos de Integración Económica Centroamericana,

   no han sido plenamente desarrolladas ya que no permiten o no son susceptibles de aplicación directa e inmediata, precisamente por esa misma razón. El artículo 9 del CAUCA y su complemento, el Transitorio Primero del mismo, así como el Transitorio tercero, fijan el plazo de un año para la promulgación de convenios que en la realidad nunca fueron acordados. El Convenio sobre zonas francas que se estableció en el Transitorio Primero del CAUCA nunca fue suscrito, ni siquiera acordado por las partes, es por

   ello que la Ley del Depósito Libre Comercial de Golfito jamás podría ser violatoria de una normativa de carácter

   internacional, ya que la misma no existe, aún no han sido dictadas, no ha sido puesta nunca en vigencia, siendo la realidad que únicamente está prevista en una cláusula de carácter programático de un convenio, derivado de un "Tratado Marco" que tampoco es concluyente ni tajante en algunos aspectos. En cuanto a la violación al articulo l9 de la Constitución Política, sénalo que éste permite imponer limitaciones a los derechos de los extranjeros por la vía de la ley formal. En cuanto a los artículos 33 y 46 de la Constitución indicó que los accionantes no especifican en que viola la libertad de comercio el Depósito Libre, de todas formas no existe tal violación, ya que la Ley del Depósito Libre de Golfito no contiene ninguna disposición que limite o coarte el ejercicio del comercio por parte de alguno de los recurrentes y si no se interesaron oportunamente por participar en el Depósito, no pueden pretender que se declare inconstitucional a estas alturas porque perjudique sus intereses. Por lo anterior, solicitó que esta acción sea declarada sin lugar.

4. En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley. Esta sentencia se dicta dentro del término especial conferido por el último párrafo del Transitorio Segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-

   Redacta e Magistrado P.E.; y,

   CONSIDERANDO

1. SOBRE LA ADMISIÓN DEL CASO: Los recurrentes accionan a nombre propio y "como costarricenses" a fin de plantear su demanda directamente, apoyándose para ello en la regla contenida

   en el artículo 75 prgf. 2( de la Ley de ]a Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la defensa de intereses difusos y de la colectividad en su conjunto, puesto que, con el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito, el Estado dejaría de percibir una suma significativa de dinero por concepto de impuestos de importación y esto afecta a la colectividad en su conjunto. También consideran que la acción procede por el hecho de que la violación a derechos individuales en este caso, lo es además respecto de otras personas del mismo grupo, gremio o asociación o comunidad que tienen objetivos idénticos o

   similares. Sobre el punto, estima la Sala que la acción es admisible, pero no por tratarse de la discusión de intereses que afectan a la totalidad de la sociedad costarricense, sino por estar involucrados intereses de una comunidad o gremio definido: los comerciantes. En este sentido, si bien los accionantes no podrían evadir el requisito legal de cuestionar la constitucionalidad de una norma jurídica, que sea de aplicación a un caso concreto del cual son parte, y respecto del que el resultado de esta acción incida directamente, sí puede plantear la acción directa,a el representante de la Asociación Nacional de Distribuidores de Electrodomésticos y Muebles (ANDEM), por el hecho de que defiende el interés individual y a su vez corporativo de los agremiados, todos dedicados a la venta de bienes muebles susceptibles de ser afectados por la ley impugnada, de manera que se cumpliría la hipótesis prevista en

   el artículo 75 párrafo 2( de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia la acción directa es procedente en este caso.

2. También lo son las gestiones de coadyuvancia planteadas por la Asociación Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo, por las mismas razones apuntadas, así como las de B.S.G.B., R.A.S.B. y G.C.M. en su condición de comerciantes por el

   hecho de que derivarían derechos como consecuencia del resultado favorable de la acción.

3. SOBRE EL FONDO: Como es un hecho público y notorio, la Ley 7012 de 4 de noviembre de 1985, fue promulgada como un medio de solución parcial de la grave crisis económica y social generada por la deserción de las compañías que explotaban la producción de banano en el Pacífico Sur del país. Por el grado de desarrollo de las actividades de esas compañías y por la importancia económica que adquirió el cultivo del banano en esa región, la población no directamente empleada por dichas empresas desarrolló actividades económicas secundarias o periféricas a fin de suplir bienes y servicios a la actividad

   principal. De manera que de uno u otro modo, la actividad económica de la región tenía la producción y exportación de banano como principal elemento impulsor. El fenómeno tal vez podría denominarse como de "enclave económico," como lo define algún sector de la doctrina. Cuando esas compañías decidieron concluir sus actividades en nuestro país, produjeron un grave deterioro en la economía de la zona y forzaron a muchas personas a abandonar sus negocios y otras actividades privadas, organizadas a su alrededor. Ante la severa depresión que todo esto causó, el Gobierno propuso a la Asamblea Legislativa el proyecto que dio lugar a la Ley aquí impugnada, como una de las soluciones concebidas para reactivar la producción en esa zona y permitirle, mediante un tratamiento diferenciado, alcanzar una estable y razonable igualdad con el resto del país.

4. El objeto de la Ley, en síntesis es el de permitir el funcionamiento de un "Depósito Libre" o zona libre en la ciudad de Golfito, a fin de atraer compradores que contribuyan a levantar la economía de la zona. La ley también fomenta la construcción de hoteles y el establecimiento de negocios dedicados al comercio en general, todo bajo el incentivo de reducir los aranceles de importación de los productos que allí se usen o vendan. Conforme a la tesis de los accionantes, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano, en su calidad de tratado internacional y como tal de rango superior a las leyes, según lo estipula el artículo 7 de la Constitución, prohíbe la promulgación de leyes como la impugnada, puesto que su artículo 9( dice:

   "El establecimiento y funcionamiento e Zonas Francas y puertos libres estará sujeto a las disposiciones de un Convenio Centroamericano especial sobre la materia".

5. Estima la Sala que la tesis debe desestimarse por las razones que se dirán. La cláusula 9å del CAUCA que se invoca, lo que hace es remitir a otro tratado, que debería ser suscrito en el futuro, el desarrollo de la materia concerniente al funcionamiento de "zonas francas " o puertos libres" , de manera que la voluntad expresa de los Estados contratantes, no fue la de regular directamente la materia, no prohibir que lo haga cada Estado, sino sólo diferir en otro instrumento internacional, de igual rango que aquél, la regulación de este tipo de sistemas de libre tráfico de mercancías, en los que el importador, el industrial o el comprador, disfrutan de exenciones fiscales y otros estímulos a su inversión. Desde esta perspectiva, ante la ausencia de indicios que demuestren otra cosa, no puede inferirse del texto transcrito que la intención de las partes fuese la de dejar la materia ínterin sin regulación alguna prohibiendo la posibilidad de normar el funcionamiento de estos regímenes fiscales especiales por ley interna de cada Estado, ni que, por la sola ratificación del Convenio, quedaran derogados los regímenes internos de zonas francas o de puertos libres. Ninguna de las dos conclusiones sería válida, ni podría extraerse del texto del CAUCA, correctamente interpretado.

6. Por el contrario, el artículo 9( del tratado no se ocupó del tema de los regímenes arancelarios de excepción, como los descritos, ni prohibió los que operaban al momento en los países signatarios, ni precluyó la posibilidad de constituir nuevos, sino que simplemente previó su homologación regional en un futuro "convenio Centroamericano especial sobre la materia". Por ello, la Ley # 7012 de 4 de noviembre de 1985 no quebranta la jerarquía de los tratados como fuentes normativas, conforme al artículo 7( constitucional.

7. Como segundo tema, los accionantes consideran discriminatorio para los comerciantes del resto del país, el hecho de que a los comerciantes del Depósito se les permita vender con precios más bajos al disminuir los aranceles de importación de las mercancías que allí se venden y permitirles un margen de utilidad mayor. Estima la Sala que no procede acoger esta pretensión por las siguientes razones: el hecho de que el legislador haya creado un régimen fiscal especial para el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no constituye una limitación irrazonable o desproporcionada a la libertad de comercio, en tanto, como se expuso en puntos anteriores, la Ley al tender a solucionar un grave problema socio-económico producido por la retirada de las compañías que se dedicaban al cultivo del banano en la zona del Pacífico Sur del país, permitiendo la importación de mercancías bajo aranceles menores y su consiguiente venta a precios más bajos que en el resto del país, lo que hace es garantizar la operación de esa especial zona de exención fiscal con el fin de cumplir el propósito social descrito. Es decir, la operación del Depósito Libre no es un fin en sí mismo. No se pretende con esto crear adrede un régimen de privilegio en perjuicio de los demás comerciantes, discriminándolos por omisión, o como se denomina en doctrina, por discriminación negativa al otorgar un privilegio que se niega a los demás, sino que este régimen constituye un medio de solución de los problemas socioeconómicos de una zona deprimida para alcanzar la igualdad, no para perjudicarla.

8. Bajo este concepto, es posible dentro del Derecho de la Constitución, estimular el desarrollo de aquellas zonas del país que no hayan sido beneficiadas por otros medios como sería infraestructura, y la prestación de servicios básicos, el disfrute, en fin, de condiciones materiales de igualdad en relación con otras zonas, poblados o ciudades del país que gozan de un grado de desarrollo mayor, sobre todo por la tendencia a la concentración de las inversiones estatales y privadas en ciertas zonas, en detrimento de otras. Así analizado el caso, el estado está legitimado para fomentar el desarrollo de lugares alejados, en particulares circunstancias económico-sociales, como las de la zona sur-pacífica del país. Esto es lo que la doctrina ha denominado políticas de fomento de polos de desarrollo, en los cuales se incentiva la instalación de industrias y de empresas que logren compensar la desigualdad real de esas zonas. De manera que el propósito de tales programas o de legislación, como la aquí analizada, es el de, no sólo evitar la desigualdad individuo versus individuo, sino también la desigualdad entre diversos grupos humanos. Las disposiciones dispares de la Ley, frente al régimen común, tal cual la disminución de aranceles de importación o de la admisión de márgenes de utilidad son medidas compensatorias que favorecen la desigualdad real, empleando como herramienta una desigualdad formal, en tanto no se alcance la primera. Gracias a que el trato preferencial para una zona deprimida no es fin sino el medio ideado por el legislador para ayudar a los habitantes de ésta, no se produce un quebranto a la Constitución, en materia de igualdad jurídica y de libertad de comercio. Además, mientras los beneficios no sean de tal entidad como para convertirse en una competencia ruinosa para las empresas del resto del país; lo cual, obviamente, no ha ocurrido ni está ocurriendo en el caso de marras, en que durante el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no ha causado la ruina ni el cierre masivos de negocios que los impugnantes vaticinaron. Por otra parte, tómese en cuenta que la Ley supone ciertas cargas para el comprador, como la obligación de hospedarse en la zona, el tener que desplazarse hasta el lugar, incurriendo en gastos de transporte, alimentación, de flete de las mercaderías adquiridas en el Depósito, etc. en los que no tendría que incurrir al comprar en cualquier otra parte del país.

9. Acusan también los accionantes la inconstitucionalidad de la discriminación contenida en el artículo 14 de la Ley en contra de las personas físicas o jurídicas no comerciantes y de los extranjeros. En cuanto a lo primero, estima la Sala que no es cierto que la norma excluya a las personas físicas o

   jurídicas que no sean comerciantes. Por el contrario, la norma es clara en cuanto permite la libre participación de toda persona física y jurídica costarricense. Veamos el texto: Artículo 14: Sólo podrán participar como comerciantes, en el Depósito Libre Comercial, personas físicas o jurídicas costarricenses."

   De ningún modo puede inferirse aquí que se haya limitado la participación de los no comerciantes. Tan clara es la norma que no merece mayor discusión y por ello se desestima la acción en este extremo.

10. En cuanto a la exclusión que establece el artículo 14 de la Ley # 7012 para participar como comerciante en el Depósito, en contra de los extranjeros, estima la Sala que lesiona el artículo 19 de la Constitución, ya que éste declara que: "Artículo 19.- Los extranjeros tiene los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las leyes establecen"

    y las limitaciones establecidas en los términos que determina la

    norma constitucional se refieren principalmente a los derechos políticos, sin permitir el establecimiento de discriminaciones irrazonables, por ejemplo en materia de libertad de comercio, donde del artículo impugnado ni de la Ley de Creación del Depósito se deduce la razonabilidad de la medida, por lo que

    eliminar la posibilidad a los extranjeros para participar como comerciantes en el Depósito Libre Comercial de Golfito, es inconstitucional y así debe declararse.

    POR TANTO

    Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia, se anula del artículo 14 de la Ley #7012 de 4 de noviembre de 1985 la palabra final que dice "costarricenses" por ser contraria a los artículos 19, 33 y 46 de la constitución. Esta sentencia es declarativa y retroactiva al momento de publicarse la norma, salvo derechos adquiridos de buena fe y situaciones jurídicas consolidadas. En lo demás, se declara sin lugar la acción. R. esta sentencia en el Boletín Judicial y publíquese íntegramente en el Diario Oficial La Gaceta. C. a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. N..-

    Luis Paulino Mora M.

    Presidente.

    R. E. Piza E. Jorge E. Castro B.

    Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G.

    Hernando Arias G. Danilo Elizondo C.

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