Sentencia nº 02307 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de Mayo de 1995

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Exp. 5210-E-94 No 2307-95

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco.

Consulta Judicial de Constitucionalidad que promueve el Juez Segundo de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en el proceso promovido por M.J.J., mayor, soltera, de oficios domésticos, vecina de Puntarenas contra el Instituto Nacional de Seguros, por infracción a los artículos 28,43 y 153 de la Constitución Política. Interviene la Procuraduría General de la República.

RESULTANDO

1. - Mediante resolución de las 8:00 horas del 28 de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro el Juez Segundo de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda resuelve consultar, conforme lo disponen los artículos 102 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, si el artículo 25 de la ley número 12 del 30 de octubre de l924 (Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros) según el cual, toda cuestión de hecho o de derecho que surja entre el Instituto y el Asegurado relativa al contrato-póliza, excepto en lo relativo al seguro de riesgos profesionales, debe ser resuelta por juicio arbitral, infringe lo preceptuado por los artículos 28,43 y 153 de la Constitución Política. Señala que el artículo 43 de la Constitución Política parece declarar en favor de todo individuo el derecho, y no la obligación, de terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros. A su entender, la ratio legis del constituyente fue procurarle, en los conflictos de naturaleza estrictamente patrimonial, un medio de defensa especializado para que gozara de garantías tales como la imparcialidad, la seguridad, pero en especial, la celeridad jurídica, elementos todos, que lógicamente podrían ser desarrollados por el legislador ordinario. Por ello, el compeler a un individuo a resolver un determinado diferendo mediante tal procedimiento podría desnaturalizar la esencia misma de la garantía constitucional que le fue reconocida, pues en lugar de tratársele como un derecho fundamental, se le transforma en una limitación a su derecho indiscutible de accionar ante el aparato jurisdiccional. Por otra parte, la indicada disposición podría estar en contradicción con la disposición 28 constitucional. En efecto, la determinación de someter un determinado conflicto ante un órgano arbitral, como derecho fundamental que es, forma parte indiscutible del principio de autonomía de la voluntad que tanto la Sala Constitucional, como la antigua Corte Plena, habían reconocido como principio derivable del Derecho de la Constitución. Finalmente la disposición señalada también podría oponerse al numeral 153 constitucional, en tanto se invierte el sistema de tutela jurisdiccional, pues, en lugar de poder acceder directamente ante un órgano del Poder Judicial, se debe previamente acudir al juicio arbitral. En otros términos, la opción arbitral se transforma en la vía ordinaria para la solución de esta clase de diferendos y la jurisdiccional se transforma en la extraordinaria, lo cual subvierte el orden constitucional existente. La consulta que se formula resulta de especial interés en el caso concreto pues de lo que indique la Sala dependería la solución que llegare a adoptarse en relación con la excepción de falta de competencia por razón de la materia que en su oportunidad alegó el personero de la accionada.

2. - La actora en el proceso que origina la consulta se apersonó a esta Sala emplazada por la autoridad consultante e indicó que la parte demandada la obliga a acudir a un arbitraje para resolver la situación que la aqueja lo que resulta inadmisible ya que en reiteradas ocasiones ha hecho gestiones ante el Instituto para que le reconozcan lo que posteriormente le corresponde y no ha obtenido resultados positivos.

3. - El Instituto Nacional de Seguros no compareció ante esta S. en el término del emplazamiento y tampoco hizo uso de la facultad que le confiere el artículo 105 de la Ley que rige esta jurisdicción. Posteriormente, en un escrito recibido por la Secretaría de esta Sala, el 16 de marzo de l995, el Apoderado Especial Judicial del Instituto Nacional de Seguros indicó lo siguiente: El contrato de seguro es una de las especies contractuales de mayor utilidad comercial, y se encuentra prevista no sólo en el Código de Comercio, sino también en forma específica bajo una legislación donde sobresalen normas como las contempladas en la Ley de Seguros, la del Monopolio de Seguros, y la del propio Instituto Nacional de Seguros, institución pública a la que por imperio de ley le corresponde la administración de los seguros. El contrato de seguros es un contrato típico de adhesión según el cual, el asegurado o solicitante se adhiere a las cláusulas establecidas en el contrato que le establece el Instituto. El arbitraje, por su parte, es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, que invita a las partes vinculadas por un acuerdo convencional, a dirimir sus diferencias en un proceso que tiende a la celeridad y la especificidad de la materia. El objeto de este instituto radica no sólo en la intención de las partes por lograr una mayor agilidad y eficacia procesales, sino también el deseo de estas porque los conflictos eminentemente técnicos sean resueltos por expertos. La manifestación de la voluntad es elemento estructural más importante dentro del acuerdo arbitral, por la sola razón de que refleja la decisión de los contratantes, dirigida a evadir la jurisdicción ordinaria. Dicha manifestación de voluntad se encuentra plasmada en el contrato-póliza que el asegurado pacta con el I.N.S. ajustándose a todas las condiciones que éste conlleva y que el mismo conoce. El arbitraje es para el asegurado un derecho. Constituye, además, un mecanismo que sustituye al juez estatal y ello por cuanto este actúa igual que aquél.En los contratos de adhesión se ha hecho frecuente introducir la cláusula compromisoria. En el contrato de seguros es normal que se reunan las siguientes características: 1)la labor de aseguramiento masivo los obliga a utilizar modelos pre-impresos, con pocos espacios en blanco reservados para la individualización de la relación jurídica. 2) Como existe un monopolio de derecho, en el ejercicio de ese privilegio, se imponen unilateralmente las condiciones al asegurado. 3) La función que se realiza con esta actividad es de interés público. Para el Instituto Nacional de Seguros es posible reconocer plena validez al convenio contenido en una cláusula compromisoria, en la medida que no existan normas imperativas que prohiban o restrinjan el alcance y existencia de la estipulación.

   En este tipo de seguros, el asegurado, parte contratante del contrato de seguros, manifiesta su voluntad, al firmar el contrato, de aceptar las cláusulas en él contenidas, y éstas de manera alguna riñen con el artículo 1023 del Código Civil. Con el arbitraje se busca una mayor celeridad en la resolución de los conflictos y cumplir con el principio fundamental de justicia pronta y cumplida previsto en nuestra carta fundamental. Por tal motivo, la disposición 25 de la Ley de Monopolios del Instituto Nacional de Seguros no es inconstitucional y así solicita se declare.

4. - La Procuraduría General de la República representada por el Procurador General Adjunto, F.B.B., mayor, casado, abogado, vecino de san J., con cédula 1-394-673 contestó la audiencia conferida en los siguientes términos: De acuerdo con la opinión del Juez consultante, resulta inconstitucional obligar a los asegurados a someterse a un arbitraje, ya que el artículo 43 Constitucional visualiza esta clase de juicio como un medio extraordinario y alternativo de solución de conflictos. A su entender, las personas disponen de dos posibilidades: acudir a la vía judicial ordinaria, o recurrir a una vía alternativa a los tribunales comunes,como el arbitraje, para terminar con sus diferencias patrimoniales. Por lo tanto, compeler a un individuo a resolver un determinado diferendo mediante el arbitraje, desnaturaliza la garantía constitucional establecida, pues en lugar de tratársele como un derecho fundamental, se transforma en una limitación de la parte para accionar ante el aparato jurisdiccional. Se argumenta también, que la disposición cuestionada lesiona el artículo 28 constitucional en tanto enfrenta el principio de autonomía de la voluntad. Agrega que se trasgrede la disposición 153 de la Constitución, pues se invierte el sistema de tutela de la jurisdicción. La Procuraduría indica, en primer término,que el artículo 25 que se consulta disponía lo siguiente:

   ARTICULO 25.-Toda cuestión de hecho o de derecho entre el asegurado y el Banco se resolverá por juicio arbitral.

   (ley n. 12 del 30 de octubre de l924).

   Posteriormente, este artículo sufrió una reforma, mediante ley n. 5279 del 27 de julio de l973, cuyo texto está vigente y dispone:

   "ARTICULO 25.- toda cuestión de hecho o de derecho que surja entre el Instituto y el Asegurado relativa al contrato-póliza, será resuelta por juicio arbitral, excepto en lo que concierne al seguro de riesgos profesionales.

   Solo los actos administrativos del Instituto sobre materias

   que no tengan ninguna vinculación con sus contratos de seguro, ni se refieran a cuestiones laborales, podrán deducirse en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si el interesado los impugna por ilegalidad o por haber sido dispuestos con desviación de poder, o si el Instituto los declara lesivos a los intereses públicos que representa.".

   De lo anterior se concluye que la reforma vino, en alguna medida, a poner al artículo 25 acorde con las nuevas legislaciones introducidas a nuestro ordenamiento; ya que a la fecha en que promulgó la ley número 12 (3o de octubre de l924), no existía el Código de Trabajo (1943) ni la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (1966). Con la aparición de la nueva legislación, para el año 1972 algunos consideraban que el artículo 25 de la Ley de Monopolios de Seguros había sido derogada; por lo que se procedió a su reforma indicando las materias que corresponderían a la Jurisdicción de Trabajo (artículo 70 constitucional), las que corresponderán a la jurisdicción contenciosa administrativa (artículo 49 constitucional) y las que se resolverían forzosamente por arbitraje. Así se expresó en la Exposición de Motivos de la Ley n. 5279:

   "La vía arbitral preceptuada por el artículo 25 se ha considerado derogada implícitamente por algún círculo de profesionales en derecho, como consecuencia -sostienen- de la promulgación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa. Se hace necesario afirmar la vigencia del arbitraje en materia de seguros por la rapidez del procedimiento y habida cuenta de que el contrato de seguros es esencialmente bona fide, amén de que el Instituto, como asegurador, actúa en realidad en el campo privado.

   Por lo anterior se reafirma el artículo 25 enfatizando así la vigencia del arbitraje y señalando a la vez cuáles actos administrativos de la Institución son los que potencialmente pueden ser deducidos en la vía contenciosa-administrativa." (Expediente Legislativo N. 5004, folio 4).

   Para la Procuraduría las diferencias que surjan entre dos sujetos de derecho -en especial de carácter patrimonial-, podrán ser solucionadas mediante un arbitraje. Al hablar de arbitraje -al igual que de conciliación y transacción-, se hace referencia a uno de los medios alternativos de solución de conflictos, diferentes a la actividad jurisdiccional; y que en principio requiere para acudir a él, de un acuerdo de voluntades entre las partes. La posición doctrinal, en cuanto al concepto de arbitraje, es pacífica y coincidente. En términos generales se sostiene su carácter excepcional y alternativo en la solución de conflictos. En principio, el arbitraje se instituyó como un medio extraordinario de solución de conflictos. Por lo tanto, para acudir a él y renunciar a la jurisdicción ordinaria, se requiere de voluntad expresa de las partes, la cual se materializa en el compromiso arbitral; que es el acuerdo mediante el cual las partes se someten a un arbitraje. Sin embargo, en algunas legislaciones -al igual que sucede en el artículo 25 que se consulta- se ha establecido la figura del arbitraje obligatorio, necesario, forzoso o legal. Este tipo de arbitraje se caracteriza porque la propia ley excluye la competencia a los tribunales ordinarios y la concede en forma privativa a los jueces compromisorios; estos se constituyen en tribunales obligatorios con jurisdicción ordinaria como los jueces permanentes. El arbitraje forzoso u obligatorio, es una figura jurídica que nos es ajena a la legislación y a la doctrina comparada. El artículo 43 de la Constitución Política prevé la figura del arbitraje como un derecho potestativo de las personas para terminar con las diferencias patrimoniales. En criterio de la Procuraduría el constituyente lo propone como un medio alternativo a la jurisdicción ordinaria, según se desprende de la lectura de la frase "aún habiendo litigio pendiente". Precisamente por ello, para la representación del Estado existe un claro roce entre el artículo 25 y el 43 constitucional. En efecto, la constitución dispone el arbitraje como alternativa para solucionar conflictos; por lo tanto, como alternativa que es, su establecimiento forzoso, aún cuando sea admitido por la legislación y la doctrina comparada, resulta inconstitucional en nuestro medio. Lo anterior por cuanto no puede obligarse a las partes a acudir a un medio de solución de conflictos, cuando en realidad éste ha sido dispuesto según la normativa constitucional vigente como una alternativa. Por ello es que cobra especial relevancia el tema de la voluntad de las partes, como elemento constitutivo y esencial del proceso arbitral. En el voto número 1079-92 la Sala indicó sobre el tema lo siguiente:

   "CONSIDERANDO II...Solamente para una ubicación a los propósitos de la presente consulta, baste el señalamiento específico: la Constitución recoge el instituto del arbitraje, como una posibilidad de solución y la hace descansar en la decisión de las partes en conflicto. Estas son las que, de conformidad con las circunstancias, toman el acuerdo de someter a árbitros su diferendo, firmando para ello el llamado "compromiso arbitral", valga decir, el marco dentro del cual el árbitro o árbitros, va(n) a sujetar su actuación y los efectos que tendrá la resolución final (laudo)."

   De la cita anterior, queda claro que para la Sala el arbitraje es una posibilidad de solución de conflictos, y para acudir a él es necesario la voluntad de las partes, que se materializa al momento de firmar el compromiso arbitral. Por otra parte, y en lo que atañe al artículo 153 constitucional la Procuraduría estima que la disposición del artículo 25 al obligar a la parte a acudir a un proceso arbitral, produce correlativamente, la renuncia automática para acudir a los tribunales ordinarios. La Constitución ha dispuesto de los tribunales para que conozcan de las causas o conflictos que se susciten entre las partes. Además, dispuso como medio alternativo el arbitraje, pero no puede aceptarse la tesis que por medio de una ley ordinaria se obligue a las partes -o a una de ellas-a renunciar a la jurisdicción judicial correspondiente. En igual sentido se pronunció la Sala en el voto número 1148-90 de las 17:00 horas del 21 de setiembre de l990. Finalmente, es criterio del órgano asesor de la Sala que la disposición 25 legal que se consulta contraría el numeral 28 constitucional ya que al compeler al individuo a una única vía posible de solución de conflicto se lesiona el principio de autonomía de la voluntad. En conclusión para la Procuraduría General de la República el obligar al asegurado a acudir a un arbitraje forzoso, para resolver los conflictos de hecho o de derecho que surjan con el Instituto Nacional de Seguros en materia de contratos-pólizas; resulta violatorio de los artículos 28,43 y 153, 49 constitucionales.

5. - En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

   R. elM.S.G.; y,

   CONSIDERANDO

   I) El artículo 25 cuya constitucionalidad se cuestiona tiene su antecedente inmediato en la Ley número 12 del 30 de octubre de 1924. Posteriormente este artículo fue reformado por ley número 5279 de 27 de julio de l973 y actualmente dispone lo siguiente:

   Artículo 25.- Toda cuestión de hecho o de derecho que surja entre el Instituto y el Asegurado relativa al contrato-póliza, será resuelta por juicio arbitral, excepto en lo que concierne al seguro de riesgos profesionales.

   Solo los actos administrativos del Instituto sobre materias que no tengan ninguna vinculación con contratos de seguro, ni se refieran a cuestiones laborales, podrán deducirse en la jurisdicción Contenciosa Administrativa, si el interesado los impugna por ilegalidad o por haber sido dispuestos con desviación de poder, o si el Instituto los declara lesivos a los intereses públicos que representa.

   II) El proceso de arbitraje es, dentro del marco de nuestra Constitución Política, una forma alternativa para la solución de conflictos patrimoniales que podría resultar para las partes más ágil. Como bien lo apunta la Procuraduría el arbitraje ha ido tomando gran auge en nuestros tiempos, especialmente en el campo del derecho internacional, y algunas legislaciones funciona, con éxito, la figura del arbitraje legal o forzoso. Ahora bien, sin ninguna duda, este proceso es, dentro del marco de nuestra Constitución Política, una forma alternativa para la solución de conflictos patrimoniales que ha sido prevista en tanto podría resultar para las partes más celera y ágil. Dispone el artículo 43 Constitucional:

   "Toda persona tiene derecho a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, aún habiendo litigio pendiente"

   De la simple lectura de la disposición anterior es posible concluir lo siguiente: a) La constitución garantiza una forma alternativa para la solución de conflictos de naturaleza patrimoniales. b) Las partes pueden acudir al arbitraje de manera facultativa, y nunca forzosa, aún habiendo litigio pendiente.

   III) El artículo 25 de la ley 5279 obliga a las partes a acudir al procedimiento de arbitraje para solucionar toda diferendo que se presente en un contrato póliza que no sea de riesgos profesionales. Para la Sala esa disposición normativa, interpretada en su literalidad, no sólo excede la disposición 43 constitucional sino que, además, lesiona los numerales 43 y 153 de ese mismo cuerpo normativo ya que impide el acceso a los Tribunales de Justicia a quienes - en razón del monopolio de los seguros- se hayan visto obligados a suscribir un contrato con el Instituto Nacional de Seguros.

   IV) De la relación de los artículos 41 y 152 de la Constitución Política la Sala deriva el derecho de los habitantes del país de contar con la posibilidad de acudir ante los Tribunales de Justicia y obtener de ellos una sentencia "pronta y cumplida". Por otra parte del derecho de defensa en juicio, que reconoce el artículo 39 constitucional se deriva para todo tipo de procesos, y no solamente para el penal, el derecho genérico a la defensa en juicio de la persona y de sus derechos e intereses legítimos. La Doctrina del Derecho Constitucional Español ha reconocido como un derecho constitucional de las personas la "tutela efectiva de los jueces y Tribunales" en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Este derecho tiene una de sus manifestaciones en la prohibición que tiene el legislador para negar a las personas su acceso a los Tribunales de justicia. Cabe recordar que la S. en la sentencia número 7006-94 de las 9:24 horas del 2 de diciembre de l994 reconoció el derecho a la jurisdicción como un derecho fundamental. En similar sentido pueden consultarse la sentencia número 3095 de las 15,57 horas del 3 de agosto de l994.

   V) Por otra parte, en forma paralela al derecho que tienen los particulares de acudir a los Tribunales de Justicia a obtener un pronunciamiento "cumplido" es decir; correcto, útil, el constituyente previó en el artículo 43 "el derecho" de toda persona de acudir, desde luego, voluntariamente, al procedimiento arbitral para dilucidar sus diferencias patrimoniales. La utilización de esta vía alternativa supone un acuerdo de voluntades entre las partes. El Instituto Nacional de Seguros sugiere que al incorporarse al contrato-póliza una cláusula que establece que el arbitraje es el medio por el que se solucionarán los conflictos que se presenten en esos mismos contratos el aspecto obligatorio que se cuestiona se supera. Para la Sala esa tesis no es recibo habida cuenta de que la norma contractual lo que hace es reiterar la disposición 25 legal y además no se debe olvidar que estamos en presencia de un contrato tipo o de adhesión, con una institución aseguradora que tiene el monopolio de la actividad, de tal suerte que la facultad del asegurado para introducir aspectos de su interés o voluntad en el contrato de seguros no existe. No resulta entonces admisible la tesis que defiende el Instituto Nacional de Seguros en el sentido de que la sola introducción de una cláusula compromisoria en el contrato de seguros la hace consensual. Ninguna duda existe de que la voluntad es el primer elemento constitutivo del acuerdo compromisorio y si no hay posibilidad alguna para el asegurado de manifestarla se produce un vicio de constitucionalidad de la norma y de la cláusula contractual que, aniquilando la voluntad de una de las partes, la reitera.

   VI) Ahora bien, ya hemos indicado que el constituyente creó en el artículo 43 constitucional una forma alternativa para la solución de conflictos patrimoniales y que la misma puede resultar celera y ágil de ahí que la opción que prevé el artículo 25 de la ley 5279 pueda razonablemente ser utilizada por los interesados en la solución de sus conflictos patrimoniales con el Instituto Asegurador sin que ello resulte inconstitucional en los términos que se dirán. La aplicación directa del Derecho de la Constitución obliga a la Sala a indicar que el artículo 25 de la ley 5279 -y la cláusulas contractuales que la reiteren- sólo resulta constitucional en tanto se interprete que toda cuestión de hecho o de derecho que surja entre el Instituto y el Asegurado relativa al contrato póliza, será resuelta por juicio arbitral cuando así lo elija el asegurado. No se podrá impedir a ninguna persona en virtud de esta disposición normativa -ni de una cláusula contractual que la reitere- el acceso a los tribunales de justicia para obtener tutela judicial efectiva.

   POR TANTO

   Se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 25 de la Ley No 5279 del 27 de julio de l973 no es inconstitucional, si se interpreta que en toda cuestión de hecho o de derecho que surja entre el Instituto Nacional de Seguros y el Asegurado, el arbitraje es un medio alternativo para resolver la disputa, si las partes lo pactan voluntaria y libremente.

   Luis Paulino Mora M.

   Presidente.

   R.E.Piza E. Luis Fernando Solano C.

   Eduardo Sancho G. Carlos Arguedas R.

   Mario Granados M. José Luis Molina Q.

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