Sentencia nº 04194 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 28 de Julio de 1995

Acción de Inconstitucional N.1461-95

H.F.O. y otro

Exp.No.1461-M-95 No.4194-95

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las once horas cuarenta y cinco minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y cinco.

Acción de inconstitucionalidad establecida por H.F.O., mayor, casado, ingeniero electromecánico, cédula de identidad número 0-000-000, Diuputado a la Asamblea Legislativa, C.C.M., mayor, casado, cédula número 1-380-395, comerciante, vecino de Ciudad Colón, Vicepresidente del Comité de Lucha contra el Basurero de Mora, J.A.F.P., mayor, casado, ingeniero agrónomo, vecino de Ciudad Colón, cédula 1-701-726 contra el Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 105 del cinco de junio de mil novecientos noventa y uno.

Resultando:

1. -Establecen los accionantes acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM, que declara emergencia nacional el problema de la contaminación ambiental causado por el deficiente manejo integral de los desechos sólidos en el gran área metropolitana, argumentando que es contrario a los artículos 121 inciso 11 y 180 de la Constitución Política. Estiman que el decreto impugnado no satisface las necesidades del Estado ante una situación de necesidad y urgencia, y que no sólo está siendo mal interpretado sino mal aplicado, al pretender que cuatro años después de su emisión, se aplique de nuevo, ante una situación que no enmarca dentro del artículo 180 Constitucional. Manifestaron también que el decreto cuestionado está dirigido a satisfacer necesidades colectivas que son manifiestamente típicas de los servicios públicos, de cuya administración nuestro régimen jurídico ha encargado a las Municipalidades. Por último señalaron que solicitan la inconstitucionalidad del decreto cuestionado, de conformidad con lo resuelto en el voto número 3410-92.

2. -Mediante resolución de las catorce horas treinta minutos del veinticinco de abril del año en curso, se dió curso a la acción, publicándose los edictos en los Boletines Judiciales números 95, 96 y 97 de fecha 18, 19 y 22 de mayo del mismo año.

3. -El Licenciado A.V.B., en su condición de Procurador General de la República, al rendir el informe requerido, manifestó: que la situación planteada por los accionantes ha sido expuesta por ellos en forma casi idéntica, en el recurso de amparo tramitado bajo expediente número 1169-95 que dió lugar a la sentencia número 2448-95 del dieciséis de mayo del año en curso. Que en los considerandos de dicha resolución se afirma la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 20429, por ser contrario al precedente sentado por la Sala en sentencia número 3410-92 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, por lo que ante tal situación resulta innecesario referirse a los argumentos de los recurrentes en esta acción.

4. - Que dentro del término de ley el señor S.H.S., en su carácter de Contralor General de la República, mediante memorial de fecha ocho de junio de los corrientes (ver folio 8 frente), solicitó a la Sala que se tenga a la entidad que representa como coadyuvante en este proceso, gestión que fue admitida mediante resolución de las siete horas cincuenta y cinco minutos del veinte de junio del mismo año (ver folio 21 frente). 5.- Esta sentencia se dicta de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En los procedimientos se han observado los términos y prescripciones de ley.

Redacta el M.M.M., y;

Considerando:

1. LEGITIMACION: Establece literalmente el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que: "No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto".

   Respecto a este particular y con el fin de determinar la legitimación de los accionantes para recurrir vía acción de inconstitucionalidad el Decreto ya citado, la Sala se remite a lo dicho en su sentencia número 3705-93 de las quince horas del treinta de julio de ese año, así:

   "Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia. Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público. Este último, simplemente omitiendo ejercer el control debido sobre la actuación de los sujetos privados, cuando infringen las normas ambientales, ignorando su competencia funcional, que le exige ejercer ese control; o bien, infringiendo directamente con su actuación disposiciones jurídicas destinadas a proteger y conservar el ambiente. Esta S. en Sentencia Número 2233-93 al señalar que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad. Ese concepto de "intereses difusos" tiene por objeto desarrollar una forma de legitimación, que en los últimos tiempos ha constituido uno de los principios tradicionales de la legitimación y que se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz. Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. Y precisamente ello es lo que sucede en el presente caso, en el cual el recurrente, evidentemente, tiene un interés individual en el tanto está siendo afectado por la contaminación de que es objeto su comunidad, pero también existe un interés colectivo, ya que la lesión también se produce a la colectividad como un todo. De manera que, en tratándose del Derecho al Ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular.

   Al lado del conjunto de principios que la Constitución dedica a las relaciones económicas, debe situarse una serie de disposiciones de no menos trascendencia encaminadas a asegurar una protección básica a la vida humana considerada como valor en sí, al margen que se haga de los recursos humanos en atención a fines políticos o económicos. Se da así entrada a una nueva dimensión de las garantías constitucionales, cuyo núcleo esencial se halla en la protección de la libertad personal y de los demás derechos fundamentales vinculados de diversas maneras a esa libertad y que se manifiesta, ante todo, en un conjunto de reglas generales tendientes a crear una situación ambiental que facilite, lo más posible, el ejercicio de las libertades y el goce de los derechos fundamentales. Por todo lo expuesto, tratándose de la Jurisdicción Constitucional, la Sala estima que no sólo la legitimación en sí, sino también las condiciones necesarias para ésta en el proceso -ya sea como actor o como demandado- o, en su caso, para gozar o sufrir las consecuencias de la sentencia -como vencedor o vencido-son y deben ser no sólo lo más amplias que sea posible y prudente reconocer, sino también que en esa amplitud la capacidad misma para ser parte y aún para gestionar judicialmente, como condiciones previas a esa legitimación, debe ser tal que incluso, como en este caso, un menor de edad, estudiante de primaria pueda gozar de ella, pero también cualquier otra persona con sólo que tenga la de poder articular con claridad su pretensión y su interés".

   De conformidad con lo señalado estima la Sala que los accionantes están debidamente legitimados para recurrir el Decreto de reiterada cita.

2. Esta S. al resolver el recurso de amparo tramitado bajo expediente número 1169-E-95 establecido por H.F.O. contra el Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM, mediante sentencia número 2448-95 de las quince horas treinta minutos del dieciséis de mayo del año en curso, en lo que interesa resolvió que:

   "III ).- En lo que atañe al segundo punto en conflicto, que consiste, como se dijo, en el cuestionamiento de inconstitucionalidad que se hace contra la aplicación, por parte del Poder Ejecutivo, del Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM, para realizar la obra del relleno sanitario en la comunidad de Cordel de M., se afirma en el amparo que tales actuaciones son violatorias de los artículos 121, inciso 11) y 180 de la Constitución Política porque el citado Decreto se había emitido para una situación transitoria, no siendo posible que treinta y seis meses después, el Poder Ejecutivo siga aplicando esa normativa para una situación que no es de emergencia, causando graves daños ecológicos en la Zona Protectora de El Rodeo. Sobre este extremo han alegado, tanto el Ingeniero R.C.S. en su condición de Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, como E.M.V., Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Emergencia, que todas las actuaciones se han hecho al amparo del pronunciamiento vinculante de la Contraloría General de la República, en el que se indicó que la sentencia de la Sala Constitucional número 3410-92 no abarca el Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM publicado en la Gaceta del cinco de junio de mil novecientos noventa y uno. El Ministro de Obras Públicas y Transportes expresa en su informe que el Decreto Ejecutivo recurrido, amparado en la Ley Nacional de Emergencia, autoriza a las dependencias del Poder Ejecutivo e instituciones autónomas, para trasladar fondos, personal y equipo a la Comisión Nacional de Emergencia en el momento en que esta los solicite para el mejor desempeño de sus funciones, amén de que dicho decreto permite a la citada comisión destinar fondos, contraer préstamos, otorgar avales y concesiones, todo porque según el dictamen ya mencionado y emitido por la Contraloría General de la República, el Decreto de marras no fué declarado inconstitucional.

   IV ).- Para la resolución de este amparo debe recordarse el extenso análisis que la Sala hizo sobre el régimen de emergencias en su sentencia número 3410-92 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos novena y dos, al resolver la acción de inconstitucionalidad que con fundamento en lo que dispone el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, interpuso la propia Contraloría General de la República, para impugnar el artículo 22 de la Ley número 6890 de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, publicada en La Gaceta número 180 de veintitres de ese mismo mes, que reformó el artículo 1° de la Ley número 4374 de catorce de agosto de mil novecientos sesenta y nueve, por violación de los artículos 9, 118, 121 inciso 11), 123, 140 inciso 5) y 180 de la Constitución Política. En esa sentencia se afirmó, tajantemente, que la autorización que hacía la ley para que el Poder Ejecutivo pudiera acudir al expediente de la declaratoria de estado de emergencia nacional en razón de cualquier "contingencia social", resultaba inconstitucional, a los efectos de sujetar el régimen de emergencias y de calamidades públicas, al verdadero sentido que le da el artículo 180 de la Constitución Política. La sentencia, además, al dimensionar los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, tomando en cuenta la frecuencia con que el Poder Ejecutivo había hecho uso de las facultades que le otorgaban las normas anuladas y considerando la existencia de algunos contratos suscritos con anterioridad e incluso de procedimientos de contratación administrativa (licitaciones de todo tipo), iniciados durante el período comprendido entre el nacimiento de la ley y la publicación del primer aviso de la interposición de la acción, aplicando el artículo 91 de La Ley de Jurisdicción Constitucional, dispuso, para evitar graves dislocaciones a los intereses públicos involucrados, el dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, a partir de la resolución, que con el mismo objetivo había dictado a las catorce horas cincuenta y siete minutos del veintinueve de julio de mil novecientos noventa y dos. En esos términos, la Sala consideró de buena fe todos aquellos contratos en ejecución firmados durante el período dicho e incluso extendió la posibilidad de adjudicación para aquellas licitaciones en trámite, en la que se hubieren recibido ofertas y que únicamente faltare la respectiva adjudicación, fijando como límite máximo en el tiempo, la fecha de publicación del primer aviso en el Boletín Judicial, lo que ocurrió el trece de julio de mil novecientos noventa y dos, dimensionamiento que se hizo de la siguiente manera :

   "

   1. Todos los contratos celebrados por la Comisión Nacional de Emergencia, con las consecuencias jurídicas, derechos y obligaciones que para las partes contratantes de ellos se deriven, acordados con anterioridad a la fecha de publicación del primer aviso de interposición de la acción en el Boletín Judicial, podrán seguirse ejecutando en los términos convenidos;

   2. los procedimientos formales de contratación,iniciados antes de esa fecha, en los que ya se hubieran recibido las ofertas, de manera que únicamente reste la adjudicación, también podrán ejecutarse; y,

   3. cualquier procedimiento de contratación que se inicie después de la fecha de publicación referida, quedaría sujeto, en cuanto a los derechos que, por buena fe, de ellos podrían reclamarse, a que se acoja o no en sentencia la acción ".

   V ).- Establecido lo anterior, es claro que los efectos que dimensionó la sentencia, daba lugar a concluir las obras que fueron iniciadas con anterioridad a dicha publicación, así como finalizar y ejecutar los procedimientos de contratación pendientes de adjudicación. Esto quiere decir, en lo que esté relacionado con la ejecución del Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM, que por las especiales circunstancias temporales, el mismo agotó sus efectos con la adjudicación en firme y la firma del respectivo contrato, en la licitación que se tramitaba para la instalación de un relleno sanitario en la comunidad de Cabezas de Esparza. Este hecho, además de público y notorio, consta en los expedientes que sobre esa instalación se han tramitado y tramita en la Sala por las vías del amparo y de la acción de inconstitucionalidad. En consecuencia, a juicio de la Sala, la aplicación del Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM resulta ser violatoria de su sentencia número 3410-92 y lógicamente del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con las consecuencias que se dirán.

   VI ).- Pero no solo por el dimensionamiento en el tiempo resulta violatorio del Derecho de la Constitución el mencionado Decreto Ejecutivo; la sentencia dicha también señaló, al restituir el orden normativo en el régimen de emergencias, que para todas las demás contrataciones futuras y para la administración del fondo a que alude el artículo 4° de la Ley 4374 de catorce de agosto de mil novecientos sesenta y nueve, el régimen quedaba bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República y los contratos que se llegaren a celebrar, sujetos a la Ley de Administración Financiera de la República. Por todo ello, no puede el Poder Ejecutivo actuar de la manera que lo mencionan sus representantes, amparada al Decreto de repetida cita, sin incurrir en violación del principio de legalidad, por desconocimiento de la señalada sentencia número 3410-92".

   En razón de que en la sentencia número 3410-92 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, la Sala dió y razonó los motivos por los cuales el Decreto cuestionado resulta contrario a la Constitución

   -con efecto inter partes-, (según se desprende de los considerandos transcritos), y no existiendo motivos ni fundamento legal alguno para cambiar de criterio respecto a lo resuelto en aquella, lo procedente es declarar inconstitucional el Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM.

   Por tanto:

   Se declara con lugar la acción, y, en consecuencia, se anula el Decreto Ejecutivo número 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 105 del cinco de junio de mil novecientos noventa y uno. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción constitucional, esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de las normas impugnadas, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. C. este pronunciamiento al Poder Ejecutivo, reseñese y publìquese en la Gaceta y el Boletín Judicial.

   Luis Paulino Mora Mora

   Presidente

   Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C.

   Eduardo Sancho G. Carlos Arguedas R.

   Ana Virginia Calzada M. Danilo Elizondo C.