Sentencia nº 00105 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 29 de Marzo de 1996

Resolución 96-105.L. voto salvado (E)

Sup PPM

N° 105.

SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas del veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y seis.

Proceso ordinario establecido ante el Juzgado Primero de Trabajo de esta ciudad, por RODRIGO RAMIREZ MONTOYA, contra EL ESTADO, representado por el licenciado R.V.V., casado. Figura como apoderado del actor, el licenciado R.A.C.F.. Todos mayores, vecinos de San José y abogados excepto el accionante, que es jubilado.

RESULTANDO:

1. - El actor, en escrito de fecha veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno, promovió la presente demanda, para que en sentencia se declare: "I. Que mantuve el carácter de trabajador subordinado hasta la fecha de mi renuncia. II. Que los cincuenta mil colones mensuales que recibí bajo la denominación de Gastos de Representación constituyen salario. III. Que el uso del vehículo en las condiciones dichas, constituye igualmente salario en especie y cuyo monto mensual será fijado en sentencia por el señor Juez con ayuda de un perito. IV. Que se me debe pagar el Auxilio de Cesantía por el monto que señale el fallo de su autoridad. V. Que manteniendo la Contraloría General de la República una partida presupuestaria para el pago de prestaciones legales a sus exfuncionarios, el suscrito queda facultado para exigir el pago de dicha dependencia o bien del Ministerio de Hacienda según lo decida yo discrecionalmente. VI. Que se me deben cubrir intereses, al tipo de mercado o los que tenga a bien fijar su autoridad, desde el momento en que se me debió haber pagado el efectivo pago. VII. Que se imponga al Estado el pago de las sumas contempladas en la sentencia, así como el de ambas costas de este juicio.".

2. - El representante legal del demandado, contestó la acción en los términos que indica en memorial fechado doce de junio de mil novecientos noventa y uno y opuso la excepción de falta de derecho.

3. - El señor J. de entonces, licenciado J.S.H., por sentencia de las nueve horas del nueve de abril de mil novecientos noventa y dos, resolvió: "Lo expuesto, artículos 15 a 19, 29, 85 inciso e), 164, 166, 445, 483, 487, 578, 479 párrafos uno a cuatro del Código de Trabajo, Decreto Ejecutivo N° 4 del veintiocho de mayo de mil novecientos cincuenta y nueve, artículo 2°, la presente demanda de R.R.M. contra EL ESTADO, representado por el Licenciado R.V.V., se declara con lugar, y se condena al ESTADO a pagar al actor, OCHO meses de auxilio de cesantía, incluyendo dentro del salario mensual efectivo CINCUENTA MIL COLONES que éste recibía por gastos de representación, además del salario ordinario registrado y como salario en especie el uso discrecional de vehículo, cuyo monto se definirá en la etapa de ejecución de sentencia así como intereses sobre las sumas que resultaren al tipo oficial, desde la presentación de la demanda y hasta su efectivo pago. Se reserva para la etapa de ejecución de sentencia, la petición del actor, de acudir según su criterio, el Presupuesto de la Contraloría General de la República, o al Ministerio de Hacienda a hacer efectivo el pago. Se rechaza la excepción de falta de derecho opuesta por EL ESTADO. Se resuelve el presente asunto sin especial condenatoria en costas. Por la vía de apelación forsoza, hágase del conocimiento del Tribunal Superior de Trabajo de la presente resolución.".

4. - El personero estatal apeló y el Tribunal Superior de Trabajo, Sección Primera, integrado por las licenciadas Rosa E. Blanco Matamoros, M.V.R.A. y J.V.A., por sentencia dictada a las trece horas del ocho de octubre de mil novecientos noventa y dos, dispuso: "Se declara que en los procedimientos no se observan defectos u omisiones que puedan causar nulidad o indefensión. Se revoca lo resuelto sobre el punto tercero de la acción deducida en cuanto se pedía que el uso discrecional de vehículo se declare salario en especie, extremo que se rechaza acogiéndose al efecto la defensa de falta de derecho que se opuso. En lo demás se confirma el fallo recurrido.".

5. - El demandado formula recurso para ante esta S. en escrito de fecha tres de diciembre de mil novecientos noventa y dos, que en lo que interesa dice: "1. EN CUANTO A LA CONSIDERACION DE LOS GASTOS DE REPRESENTACION PARA CALCULAR EL MONTO DEL AUXILIO DE CESANTIA: Siguiendo el mismo orden en que fueron analizados por el Tribunal Superior los extremos pretendidos por el actor, hemos de indicar que con respecto a los llamados gastos de representación, resulta evidente que éstos no constituyen una contraprestación del servicio que se presta, sino unas sumas adicionales al salario que se reconocen a servidores, generalmente de alta jerarquía, a efecto de que puedan compensar una serie de gastos que en la práctica les demanda el desempeño del cargo. Al respecto, en la sentencia recurrida se hace un exhaustivo y excelente análisis sobre la naturaleza y aspectos de interés relacionados con los gastos de representación, básicamente a la luz de la doctrina extranjera, lo cual sirve de fundamento para sostener que sí deben ser considerados como salario a utilizar para la determinación del monto del auxilio de cesantía. Sin embargo, y pese a lo interesante y respetable de la referida fundamentación, claramente se colige que allí se omitió considerar lo que al respecto establecía nuestra legislación a la fecha en que el demandante concluyó su vínculo con la administración. En efecto, a esa fecha (1° de enero de 1991), se encontraba plenamente vigente el artículo 4° de la Ley No. 7028 de 23 de abril de 1986, que en forma terminante negaba el carácter de salario a los gastos de representación para efecto del cálculo de prestaciones legales. Y decimos que se encontraba vigente porque el referido artículo 4, fue derogado por la Ley No. 7268 de 14 de noviembre de 1991, concretamente por su artículo 2. Por lo anterior, los criterios doctrinarios citados en el fallo recurrido, obviamente ceden ante esa norma de derecho escrito. Incluso, eso lo sostiene categóricamente el autor M. (citado en el fallo, al analizar los gastos de representación), al expresar, en lo que interesa, que "...la generalidad de las asignaciones mencionadas constituyen "accesorios" del sueldo. Por tanto, el régimen de ellas -salvo texto expreso en contrario- es el mismo que el del sueldo...". (El subrayado es nuestro). Luego, en lo que respeta a la invocación de las leyes de presupuesto que allí se hace, obviamente éstas también ceden ante la norma en mención, debido a su propia naturaleza; y lo mismo sucede con la cita que se hace relacionada con el criterio de la Sala Constitucional sobre la Ley No. 7204 de 4 de octubre de 1990, como allí se reconoce, se refiere exclusivamente al salario de los diputados. Por otra parte en cuanto a la jurisprudencia de dicha S., que se dice es vinculante, claramente puede verse que lo dicho por ésta allí no se refirió concretamente a la naturaleza de los gastos de representación a la luz de la normativa que regía para los funcionarios de la Contraloría General de la República, que es lo que aquí interesa. Finalmente, en lo que respecta a la sentencia de la Sala Segunda que se invoca, como puede verse, esa se refiere a la situación de los funcionarios del servicio exterior, que tienen también una normativa muy particular que los rige, Estatuto de Servicio Exterior de la República cuyo artículo 9, es terminante en cuanto a la exclusión de los gastos de representación y de cancillería para el cálculo de las indemnizaciones laborales. Aparte de lo anterior, la jurisprudencia de ambas S., en un ordenamiento de derecho escrito como el nuestro, también cedería ante el texto del numeral 4 de la Ley 7028 (artículo 6 y 7 de la Ley General de la Administración Pública). Sólo resta recordar que fue la misma Sección Primera del Tribunal Superior de Trabajo la que dictó la sentencia No. 290 de catorce horas treinta minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno, citada por nosotros en el memorial de 14 de junio de 1991 dirigido al Juzgado. Precisamente, a dicho fallo le sirvió de sustento la disposición del numeral 4 de la Ley 7028 de repetida cita, y a ella remitimos a los señores Magistrados, así como a la sentencia de esa Sala No. 112 de 14:40 horas del 19 de julio de 1989, cuya cita hiciéramos en el escrito de expresión de agravios ante el Tribunal Superior. 2- EN CUANTO A LA CONDENATORIA AL PAGO DEL AUXILIO DE CESANTIA: Sobre tal extremo, que es el otro en que resultó condenado El Estado, ya en la contestación a la demanda, así como en el memorial de expresión de agravios, hemos expuesto claramente y con suficiente fundamento nuestra tesis, en el sentido de que al no mediar una relación estrictamente laboral entre don R. y la administración, lamentablemente no le podía corresponden el auxilio de cesantía. En efecto, de la relación del artículo 579 del Código de Trabajo y lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo No. 4 de 28 de mayo de 1959 y sus reformas, se desprende que quienes han ocupado los cargos de Contralor o S. General de la República, no ostentan la condición de "trabajador al servicio del Estado". Lo anterior tiene su explicación en que "la naturaleza del cargo" que se ostenta hace que éste sea incompatible con las indemnizaciones laborales previstas en los artículos 28 y 29 del citado cuerpo legal. Definitivamente, en esos cargos, por ser de dirección, no concurre el elemento subordinación que se requiere para que exista relación laboral. De manera que los titulares de esos puestos de jerarquía, no realizan un trabajo subordinado, sino que su función consiste en dirigir a la institución. Con fundamento en lo expuesto, solicito a esa S. revocar la resolución recurrida en los dos aspectos indicados, así como en lo que toca al pago de intereses, por ser accesorios de los otros extremos. Al respecto invocamos la reiterada jurisprudencia laboral que ha declarado improcedente el pago de intereses legales sobre las llamadas prestaciones legales, al establecer que sobre éstas sólo cabe el pago de daños y perjuicios en los términos del numeral 82 del Código de Trabajo.".

6. - En los procedimientos se han observado las prescripciones legales.

R. elM.R.V.; y,

CONSIDERANDO:

1. Que, la antigua Sala de Casación, en la sentencia número 43, del 29 de abril de 1960, analizó los antecedentes y los alcances del artículo 579 del Código de Trabajo -hoy 586 con la nueva numeración-, en los siguientes términos:

   "I.- En realidad cabe estimar que el actor quedó protegido por la Ley No. 2206 de 30 de abril de 1958, en el concepto general de su artículo 1° que se refiere a "funcionarios y empleados de confianza del Poder Ejecutivo". A ese efecto debe observarse que el Decreto Ejecutivo N° 8 de 11 de agosto de 1952, vigente entonces y dictado de conformidad con el texto, que regía en esa época, del párrafo 1° del artículo 579 del Código de Trabajo, en el número 1° y para los efectos del Título octavo del mencionado Código, establecía que "no se consideran trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, en su caso, a las siguientes personas ...". ...Ahora bien: al proponer el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley que en definitiva se promulgó con el N° 2206 el 30 de abril de 1958, el señor Ministro de Gobernación, en la nota respectiva N° 01285 de 12 de marzo de ese año expresa entre otras cosas: "Se propone al Gobierno de la República hacer extensiva la indemnización por cesantía a todos aquellos trabajadores del Estado que por su condición especial han venido manteniéndose fuera de las leyes de trabajo y del Estatuto de Servicio Civil lo que implica evidentemente situación de desventaja respecto de los otros trabajadores. Creemos que con la emisión de esta ley se cumplirá debidamente con el precepto constitucional de igualdad ante la ley". Y en los considerandos que preceden al proyecto se lee: "I.- Que de conformidad con los artículos 578 y 579 del Código de Trabajo y Decreto Ejecutivo N° 8 de 11 de agosto de 1952, existen determinadas categorías de servidores públicos que, aun teniendo condición de trabajadores, a tenor de lo dispuesto por el artículo 18 del mencionado Código, están expresamente excluidos de las disposiciones que éste contiene. II.- Que el mismo artículo 579 citado, dispone que tales servidores, deben regirse por las disposiciones que establezcan Leyes, Decretos o Acuerdos especiales y que mientras éstas no se dicten gozarán de los beneficios de la Legislación Laboral, a juicio del Poder Ejecutivo, o en su caso, de los Tribunales de Trabajo. III.- Que en esas categorías se encuentran comprendidos específicamente los militares y los funcionarios y empleados de confianza que, precisamente, en razón de las circunstancias se ven obligados, cuando hay cambio de Poder, a retirarse del servicio por propia determinación o por necesidad de reorganización del nuevo Gobierno. IV.- Que siendo obligación del Estado procurar para todos ocupación honesta y útil, debidamente remunerada, o impedir que por causa de ella se establezcan condiciones que en alguna forma menoscaben la dignidad del hombre; y siendo derecho de los trabajadores que se despiden sin justa causa legal el que se les indemnice debidamente; a tenor de los artículos 33, 56 y 63 de la Constitución Política", etc. En el dictamen respectivo, que recomienda como base de discusión el proyecto de referencia, se expone lo siguiente: "La Comisión de Economía y Hacienda ha tenido en estudio el proyecto de ley ... tendiente a hacer extensiva la indemnización por cesantía a todos aquellos trabajadores del Estado que por su condición especial ha venido manteniéndose fuera de las leyes de trabajo y del Estatuto de Servicio Civil. La Comisión acoge tal proyecto por estimar que debe desaparecer la desigualdad entre los trabajadores del Estado y que la aprobación del indicado proyecto es beneficiosa a los intereses de la clase trabajadora". Cabe advertir que el texto del artículo 1° de la citada Ley N° 2206 es el mismo que se propuso por el Poder Ejecutivo. Todo resulta del expediente a la misma relativo, que se ha tenido a la vista.

2. Es preciso también dejar constancia de que la reforma al artículo 579 del Código de Trabajo, hecha por Ley N° 2344 de 4 de mayo de 1959, fue propuesta por el Poder Ejecutivo con nota del señor Ministro de Trabajo y Previsión Social N° 01025, de fecha 21 de abril del mismo año, de la cual se transcriben los siguientes conceptos: "Como el próximo ocho de mayo vencerá el plazo que se señala a la vigencia de la Ley N° 2206 de 30 de abril de 1958, para que los militares y otros servidores públicos se acojan a los beneficios del auxilio de cesantía por ella estipulados, el Poder Ejecutivo, con el deseo de formalizar definitivamente la situación legal de los mismos, en lo que se refiere al pago de las prestaciones previstas por los artículos 28, 29 y 31 del Código de Trabajo, ha creído conveniente enviar a consideración de la Cámara Legislativa el proyecto de ley que luego se incluye. Se ha preferido incorporar el texto que el proyecto de ley contempla al propio Código de Trabajo, por la vía de reforma al artículo 579, con el propósito de que las garantías otorgadas en beneficio de los servidores a que el mismo se refiere, queden incluidas en forma permanente dentro del citado cuerpo de leyes, cumpliéndose así con dos de los principios generales que son deseables para toda ley, cuales son: la estabilidad y la generalidad. Dentro de la constante evolución y dinamismo del Derecho de Trabajo, considera el Poder Ejecutivo que la incorporación de las prestaciones previstas en el proyecto de ley que se permite someter a la Asamblea Legislativa, habrá de encontrar la correspondiente acogida". Obsérvese que el texto del artículo 579 del Código de Trabajo, según la reforma de que se hace referencia, dice en lo pertinente: "El concepto del artículo anterior comprende, en cuanto al pago de prestaciones que prevén los artículos 28, 29 y 31, en su caso, de este Código, ...". Este Tribunal ha tenido a la vista el expediente en que se tramitó la Ley N° 2344 de 1959.

3. Es necesario hacer notar, asimismo, las razones que se dieron al proponer el proyecto de ley que vino a ser la No. 2392 de 2 de julio de 1959, que adicionó con un artículo transitorio la N° 2344 de 4 de mayo del propio año, a que se contrae el párrafo anterior. Se lee en ese proyecto, que suscribe el Diputado don L.A.M.: "Por la explicable premura con que fue promulgada la Ley N° 2344 de 4 de mayo de 1959, que reformó el artículo 579 del Código de Trabajo, y que a la vez derogó la Ley N° 2206 de 30 de abril de 1958, se omitió contemplar la situación de muchos casos de servidores públicos que amparados por la ley hoy derogada, habían iniciado en tiempo reclamos administrativos o judiciales, los que en su gran mayoría se encuentran aún pendientes de resolución. Y entonces en justicia, en mi criterio, que estoy seguro compartirán mis compañeros Diputados, es necesario, para completar la N° 2344 recientemente promulgada, agregar un nuevo artículo transitorio que resuelva tal situación, haciendo así posible la continuación del trámite de tales juicios, hoy paralizados en virtud de que la ley que les daba sustento legal ha desaparecido, al ser derogada por otra que precisamente tuvo por fin resolver en forma más amplia y permanente, situaciones contempladas en la primera. De promulgarse el artículo transitorio que propongo aquí, se colocará en igualdad de condiciones a situaciones de servidores públicos que deben ser tratados por igual, sobre todo si se toma en cuenta el espíritu que animó a los legisladores al promulgar la primera de dichas leyes, lo mismo que la segunda, que como dije antes, vino a resolver en forma más amplia, clara y permanente en tales casos. Por todas esas razones vengo a pedir a los señores Diputados su cooperación a fin de subsanar la omisión producida al promulgarse la última de dichas leyes, que dejó en situación de inferioridad e indefensión a funcionarios que lógicamente deben ser tratados por igual". El transitorio propuesto y aprobado dice: "Los funcionarios o empleados que con base en la Ley N° 2206 de 30 de abril de 1958 renunciaron a sus puestos o fueron despedidos sin causa justa antes del plazo indicado en el párrafo primero del artículo primero de esa ley, y que habiendo presentado en tiempo su reclamo no obtuvieron pronunciamiento administrativo al respecto, podrán acogerse a los beneficios del artículo 579 del Código de Trabajo, reformado por la ley a que se agrega el presente transitorio. Los términos y condiciones del indicado artículo serán aplicables a estos reclamos". También ha tenido a la vista el Tribunal el expediente de la Ley a que se contrae el aparte presente".

   Quedan así de manifiesto, cuáles fueron los orígenes del texto que tiene el actual numeral 586 del Código de Trabajo; a saber: que las garantías otorgadas en beneficio de los servidores a que el mismo se refiere, queden incluidas en forma permanente dentro del citado cuerpo de leyes, cumpliéndose con dos de los principios generales que son deseables para toda ley, que son: la estabilidad y la generalidad.

2. No obstante, resulta de capilar importancia destacar que, esa norma, excluyó de manera expresa, de su aplicación, a quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza, de acuerdo a la enumeración que se hace en el reglamento respectivo, y cuyos derechos serán los previstos en leyes, decretos o acuerdos especiales y, en ausencia de dichas normas, los del propio Código, en lo que a juicio del Poder Ejecutivo, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, resulte compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirvan. En lo que interesa, el Decreto No. 4, de 28 de mayo de 1959, dictado por el Poder Ejecutivo, cumpliendo el mandato del párrafo 2°, del artículo 579 del Código de Trabajo -hoy 586-, dispuso:

   "Artículo 1°. Para los efectos del Título Octavo del Código de Trabajo, no se considerarán trabajadores al servicio del Estado o de sus Instituciones, en su caso, a las siguientes:

   ...

   4. Contralor y S. General de la República...

   Artículo 2°. Las personas que menciona el artículo anterior no se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo, sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales. Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, todas aquellas personas que de conformidad con las definiciones de los artículos 2°, 4° y 18 del Código de Trabajo, tengan el carácter de trabajadores al servicio del estado o de sus Instituciones, gozarán de los beneficios que otorga el mencionado Cuerpo de Leyes, compatible con la seguridad del Estado y con la naturaleza del cargo que sirvan, a juicio del Poder Ejecutivo, o, en su caso de los Tribunales de Trabajo...".

   N. que, ambos funcionarios, como jerarcas de un órgano de rango constitucional, quedaron excluídos, en tesis de principio, de la aplicación inmediata del beneficio previsto en el numeral 586, párrafo 1°, del Código de Trabajo; a no ser que se de la ausencia de Ley, Decreto o Acuerdo especial, y los beneficios de aquel texto, sean compatibles con la naturaleza de su cargo.

3. Que, el precepto 183 de la Ley Fundamental, en lo que interesa, establece:

   "...La Contraloría está a cargo de un Contralor y un Subcontralor. Ambos funcionarios serán nombrados por la Asamblea legislativa, dos años después de haberse iniciado el período presidencial, para un término de ocho años; pueden ser reelectos indefinidamente, y gozarán de las inmunidades y prerrogativas de los miembros de los Supremos Poderes.

   El Contralor y S. responden ante la Asamblea por el cumplimiento de sus funciones, y pueden ser removidos por ella, mediante votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros, si en el expediente creado al efecto se les comprobare ineptitud o procederes incorrectos".

   De la anterior transcripción, queda claro que la naturaleza del cargo de Contralor y de S. General de la República, no es de elección popular y, por ende, no resulta incompatible con una relación de dependencia, verbigracia, a contrario sensu, en el caso de los Diputados -véase el dictamen C-067-94, de 3 de mayo de 1994, de la Procuraduría General de la República-. No obstante, son los jerarcas y tienen a su cargo, y la ejercen, la dirección superior de la Contraloría General de la República; de tal suerte que, a tenor del numeral 586 del Código Laboral, desarrollado, en lo que interesa, por el ordinal 1° del Decreto N° 4, precitado, no tienen la condición de servidores de El Estado, en sentido estricto. Ahora bien, del estudio de la normativa que rige al Organo Contralor, se desprende que no existen disposiciones especiales que regulen la prestación de servicios y la naturaleza jurídica del vínculo existente, entre los funcionarios aludidos y la Administración -véase en el mismo sentido, el informe No. 006-91, de fecha 11 de enero de 1991, suscrito por el D.B.V.D.L.E., dirigido a la Sub-Directora de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Contraloría, así como el informe fechado 25 de febrero de 1991, dirigido al Contralor General, por el Director General de Asuntos Jurídicos de tal ente-. Ante la ausencia de norma expresa sobre el particular, debemos estarnos a los textos legales precitados -norma 586 y Decreto N° 4-, en el sentido de que les resultarán aplicables a aquéllos, los beneficios de la legislación social, en el tanto en que los mismos sean compatibles con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirvan; ello a juicio, en este caso, de los Tribunales de Trabajo, siempre que concurran los elementos esenciales del contrato de trabajo, verbigracia, artículos 2, 4 y 18 del Código Laboral.

4. En adelante, ya que no conviene generalizar, resulta imperativo analizar la situación concreta del actor R.M., quien hizo carrera administrativa, por espacio de largos veinticinco años en la Contraloría General de la República, ocupando distintos puestos -desde el 16 de agosto de 1957 hasta el 20 de julio de 1982- y, luego, fue nombrado por la Asamblea Legislativa, para desempeñarse como S. General de la República, a partir del 21 de julio de 1982 y por el resto del período legal; siendo reelecto a partir del 8 de mayo de 1988 y desempeñó el cargo, hasta su jubilación, a partir del 1° de enero de 1991. Desde esa perspectiva, puede afirmarse, sin temor alguno que, el accionante, tuvo la condición de servidor del Estado, en la medida en que prestó sus servicios materiales e intelectuales, en virtud de una relación de servicio -acto de nombramiento e inclusión en la planilla-, en favor del Estado-patrono. Sin embargo, a partir de su nombramiento como S. General de la República, la situación, en criterio de la representación estatal, difiere, pues se ha pretendido desmerecer el derecho que asiste al actor en amparo de sus pretensiones, argumentando que, por ocupar un cargo de dirección, no concurría el elemento subordinación, propio de toda relación laboral. Al efecto, no debe perderse de vista la norma 183 de la Constitución Política, en cuanto dispone que "La Contraloría está a cargo de un Contralor y un Subcontralor", lo que les da la condición de cargo de dirección de un órgano de rango constitucional, pero ello no es óbice para dejar de considerar la posibilidad de que exista una subordinación jurídica atípica. En el sub-exámine, quedó acreditado que, el cargo desempeñado por el accionante, estaba subordinado en su ejercicio al propio Contralor General de la República -véase los hechos quinto a octavo de la demanda y su contestación, en su relación con la prueba documental que obra en el expediente administrativo adjunto al principal, verbigracia, folios 27, 28, 30, 32, 35 a 39, 42, 44 a 51-; amén de que le era plenamente reconocida su condición de servidor del Estado, entiéndase trabajador, al reconocerle una serie de derechos laborales tales como aguinaldo, vacaciones, subsidios por incapacidades, salario y aumentos salariales y, al concluir su relación, el disfrute de una pensión bajo el Régimen de Hacienda; sumado lo anterior a las cargas propias de aquella condición; a saber: cotización al seguro de enfermedad y maternidad de la Caja Costarricense de Seguro Social, cotización al Banco Popular y de Desarrollo Comunal y deducción del Impuesto sobre la Renta, en relación con la remuneración que percibía. Por ahí, resulta rescatable del documento suscrito por el D.V.D.L.E., la afirmación que hizo en el sentido de que, la circunstancia de que el petente tuviese carrera administrativa, no es suficiente para considerarlo servidor del Estado, toda vez que dentro de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos de la Contraloría no se contempla el caso del C. y del S.G., en el tanto en que la misma más bien da margen para aplicar el numeral 586 del Código de Trabajo y el artículo 2° del Decreto N° 4, valorando -los Tribunales de Trabajo, en este caso- si, en atención a los intereses de la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo, tiene o no derecho a los beneficios que contempla el Código de Trabajo, al cesar en sus funciones sin justa causa -artículos 28, 29 y 31 ídem-. Dentro del mismo orden de ideas, es dable considerar que tanto la doctrina como la jurisprudencia modernas, siempre continúan dándole importancia al elemento subordinación jurídica, como distintivo de una relación de dependencia; esto es, de un contrato de trabajo, pero también se ha llegado a considerar que existen casos en los que ese factor no resulta claramente delineado, en atención a las particulares funciones, labores o cargos desempeñados, resultando entonces valedera y plenamente aplicable la teoría esbozada por el iuslaboralista M. de la Cueva, acerca del "contrato realidad" y la "relación laboral", claramente consignadas en nuestra legislación -artículo 18, párrafo 2° del Código de Trabajo-. En el subjúdice, debemos hacer acopio de esa tesis únicamente, en cuanto se pretende excluir, al actor, de los beneficios que le reconoce la legislación social, con ocasión de la terminación de su relación de servicio, para acogerse al disfrute de una pensión -artículos 29, 85 inciso e) y 586 del Código de Trabajo-, por el hecho de haber sido nombrado como S. General de la República, ocupando un cargo de dirección; pero es lo cierto que, en la práctica; esto es, en el ejercicio normal de sus funciones, estaba sujeto a los deberes y a las responsabilidades propios de todo servidor público, resultantes del bloque de legalidad -artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública-. Así las cosas, el ser titular de un cargo de dirección superior, no implica per se, la negación de la condición de servidor del Estado y de los derechos previstos en la legislación social, en ausencia de norma expresa, dentro del ordenamiento jurídico administrativo; toda vez que, valorando las particulares circunstancias, las normas de repetida cita, autorizan al Poder Ejecutivo o, en su caso, a los Tribunales de Trabajo, a efectuar el reconocimiento pretendido, tal y como se hizo en el subjúdice, por parte de los Juzgadores de instancia. En mérito de lo expuesto, los reparos de la representación estatal, referentes al otorgamiento del auxilio de cesantía, carecen de un concreto asidero fáctico y legal.

5. Otro de los aspectos con los que se manifiesta disconforme el recurrente, corresponde a los gastos de representación; al respecto caben las siguientes acotaciones.- Los gastos de representación nacieron como erogaciones dinerarias que realizadas por determinados funcionarios que ocupaban altos cargos en el escalafón de las Instituciones y Poderes del Estado, para atender especiales y ocasionales situaciones propias del interés de su patrono.- Inicialmente estas erogaciones eran desglosadas y liquidadas, de manera que el patrono cancelaba los mismos contra los comprobantes de gastos.- Posteriormente se varió esta situación y se consideró que dado que los funcionarios eran de alto nivel debían tener un rubro permanente designado para este tipo de gastos, incluyéndose de esta forma en los presupuestos de las instituciones.- Como puede observarse, la filosofía de los gastos de representación tendió a que se cumplieran con dignidad y decoro la labor encomendada a los funcionarios pues en muchas oportunidades éstos tenían que incurrir en gastos extraordinarios de su patrimonio para atender situaciones propias de los cargos que ostentaban.- Por su parte la doctrina considera que los gastos de representación son complementos salariales; en relación con ello se ha dicho:

   "V. Gastos de Representación. 1. Concepto. Estos son emolumentos que se reconocen por el desempeño de excepcionales empleos, cuyo ejercicio puede exigir un género de vida que implique mayores gastos en relación a los que demanda el ejercicio común de los cargos oficiales. Su regulación jurídica es de carácter tanto taxativo como restrictivo. En primer lugar, su régimen es taxativo porque su asignación debe aparecer en la ley en forma expresa y excluyente y, en segundo lugar, es restrictivo, porque su aplicación se caracteriza por ser restringida en razón a lo cual no pueden ser extendidos por analogía a otros cargos no previstos explícitamente por el legislador. 2. Naturaleza. Por mucho tiempo no existió disposición alguna que calificara los gastos de representación como salario. No obstante que en el sector privado los gastos de representación no constituyen salario (C.S. del T. 128), en el sector oficial se han considerado como tal. Sobre este particular dijo el Consejo de Estado. "...De lo anterior resulta que los gastos de representación a que se refiere la consulta son un factor del sueldo o salario y, en consecuencia, computables para la liquidación de la prima de navidad. Fueron creados por la ley con carácter permanente, para beneficio personal del empleado, en grado de la posición que ocupa, de la jerarquía del empleo, de la dignidad que implica y de las responsabilidades señaladas al cargo mismo, a diferencia de ciertos gastos de representación que no constituyen salario según el art. 128 del Código Sustantivo del Trabajo porque no se entregan para provecho del trabajador sino para este desempeñar a cabalidad sus funciones, para atender inversiones que corresponden al patrono, como instrumentos de trabajo en busca de que se cumpla el objeto del contrato" (Y.M.D., Derecho Administrativo Laboral, Función Pública, 5° Edición Temis, 1993, pág. 87) (la negrita es nuestra).-

   En nuestro país no existe regulación expresa, respecto del régimen de los gastos de representación en la administración pública.- No obstante, existen normas aisladas mediante las cuales se ha establecido por conveniencia histórica la regulación o alcances de este beneficio; de manera que, podrían considerarse en su origen, como un complemento salarial no generalizado a todos los funcionarios públicos, sino que su característica primordial, es de ser selectivo, en razón del rango y función que desempeña un funcionario dentro del escalafón institucional.- Ahora bien, como se analizará a continuación dos situaciones particulares cambiaron la connotación inicial de los gastos de representación: la primera es la posibilidad de que esos rubros fueran tomados en consideración para efectos del cómputo de la pensión de los funcionarios; y en segundo lugar. la disposición legislativa de gravar con el impuesto de la renta esos rubros.- Fue precisamente la Ley 7028 de 31 de marzo de 1986, que en su artículo 4° estableció:

   "El importe correspondiente a gastos de representación, así como el pago por concepto de dedicación exclusiva son, el primero, salario para el solo y único propósito de cálculo para pensión, y el segundo, salario para todos los efectos".

   Con base en esta disposición, los gastos de representación se consideraron en ese momento - salario - con el único propósito de engrosar el monto de la pensión de un restringido número de personas (aquellos funcionarios que recibían gastos de representación); con ello se permitió que los montos recibidos ingresaran al patrimonio del funcionario, porque gozaron de plena autonomía para disponer de esas sumas, sin necesidad de entregar liquidaciones respecto de su utilización.- Al permitirse que los gastos de representación se tomaran en cuenta para el cálculo de la pensión, ingresaron en la esfera individual y patrimonial de cada funcionario; siendo entonces que además del sueldo de esos trabajadores, también recibían los gastos de representación, por el sólo hecho de desempeñar determinado puesto.- Además debe acotarse que el beneficio era todavía mayor si se considera que hasta ese momento los funcionarios que tenían asignados gastos de representación, sólo cancelaban impuesto de renta respecto de lo que era su salario, no así de estas sumas adicionales que por el concepto indicado recibían, siendo un beneficio adicional.- Con este primer acto se permitió que los gastos de representación se convirtieran en beneficios para los funcionarios que lo recibían; desvirtuándose la inicial naturaleza que los mismos tuvieron.-

6. Posteriormente, el legislador dispuso en la Ley de Impuesto sobre la Renta 7092 del 21 de abril de 1988, en el artículo 29 lo siguiente:

   "Objeto del impuesto: El impuesto se aplicará sobre las rentas que perciban las personas física o naturales domiciliadas en el país, por el trabajo personal en relación de dependencia. Son rentas del trabajo personal dependiente:

   1. Los sueldos, sobresueldos, salarios, premios, bonificaciones, gratificaciones, comisiones, pagos por horas extraordinarias, regalías, recargos de funciones, zonajes, subsidios, compensaciones por vacaciones, y el aguinaldo en la proporción que establece el inciso b) del artículo 30 de la ley.

   2. Las dietas, gratificaciones y participaciones sociales que reciban los ejecutivos, directores, consejeros y demás miembros de las sociedades anónimas y otros entes jurídicos.

   3. Cualesquiera otras rentas otorgadas por el patrono o empleador, tales como: gastos de representación, gastos confidenciales, asignación de vehículo para uso particular, cuotas para combustible, asignación de vivienda o pago de esta, gastos de colegiación del empleado o familiares, pagos de afiliación a clubes sociales o entidades que extiendan tarjetas de crédito y otros beneficios similares..." (lo resaltado es nuestro).

   Dos años después de haber establecido que los gastos de representación eran salario solo para efectos de pensión, se vuelve a cambiar el objetivo y naturaleza propia de estos gastos, al disponerse que quienes recibían este rubro tenían que cancelar el impuesto de la renta.- Transformando definitivamente el gasto, en salario, toda vez que, el impuesto se cancela en razón de las rentas provenientes del trabajo personal dependiente, imponiéndose la obligatoriedad del pago del impuesto.- Debe recordarse que los tributos, son prestaciones generalmente dinerarias, que el Estado en razón de su poder de imperio, exige a los ciudadanos con base en la capacidad contributiva de estos y que son especialmente dispuestos por la ley con el fin de cubrir los gastos que generan los fines propios del Estado.- Por su parte la doctrina financiera-tributaria, se ha referido en los siguientes términos sobre lo que es fundamentalmente el impuesto y a quienes les corresponden el pago del mismo:

   "...el impuesto es el tributo típico por excelencia. El que representa mejor el género, confundiéndose prácticamente con él. Es también el más importante de las finanzas actuales y el que tiene más valor científico, razones por las cuales la doctrina le presta preferente atención.

   Procurando no repetir en la caracterización del impuesto los conceptos comunes con los tributos en general, podemos definir al impuesto como "el tributo exigido por el Estado a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles, siendo estos hechos imponibles ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado".

   Al decir que el tributo es exigido a "quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles", queremos significar que el hecho generador de la obligación de tributar está relacionado con la persona o bienes del obligado.- La ley toma en consideración alguna circunstancia fáctica relativa a aquél. Este hecho elegido como generador, no es un hecho cualquiera en la vida, sino que está caracterizado por su naturaleza reveladora, por lo menos, de la posibilidad de contribuir en alguna medida al sostenimiento del Estado. Si bien la valoración del legislador es discrecional, debe estar idealmente en función de la potencialidad económica de cada uno, es decir, en función de su capacidad contributiva.

   En segundo lugar, puede verse que ese hecho generador es totalmente ajeno a una actividad estatal determinada. El impuesto se adeuda pura y simplemente por el acaecimiento del hecho previsto en la norma que se refiere a una situación relativa al contribuyente...Podríamos agregar que el impuesto es un hecho institucional que va necesariamente unido a la existencia de un sistema social fundado en la propiedad privada o que al menos reconozca el uso privado de ciertos bienes (como en realidad ocurre en los países colectivistas). Tal sistema social importa la existencia de un órgano de dirección (el Estado) encargado de satisfacer necesidad públicas. Como ello requiere gastos, y por consiguiente ingresos, se lo inviste de la potestad de recabar coactivamente cuotas de riqueza de los obligados sin proporcionarles servicio concreto divisible alguno a cambio o como retribución...- El "destinatario legal tributario" es, en consecuencia, aquel personaje con respecto al cual el hecho imponible ocurre o se configura (o si se prefiere, quien queda encuadrado en el hecho imponible). En otras palabras: el personaje que ejecuta el acto o se halla en la situación fáctica que la ley seleccionó como presupuesto hipotético y condicionante del mandato de pago de un tributo...De lo expuesto surge que no es posible, sin contradicción lógica, atribuir hechos imponibles a los entes estatales, y sólo se puede admitir excepcionalmente su imposición cuando resulte evidente la voluntad legislativa de equiparar completamente una empresa pública a las empresas privadas sometiéndolas al mismo régimen jurídico y económico...( H.B., Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Tomo I, 3° Edición, Ediciones Depalma Buenos Aires, 1984, páginas 73, 78, 79, 213 y 215)".

   Al exigirse el pago del impuesto de la renta, sobre los montos correspondientes a los gastos de representación, se reforzó la consideración de que los mismos ingresaron en forma directa en el patrimonio de quienes lo recibían, como consecuencia de una relación personal de trabajo dependiente.- Ahora bien, como lo manifiesta la doctrina, en términos generales, el Estado no es sujeto pasivo de la obligación tributaria.- De modo que se estableció la carga tributaria tomando en cuenta las características del imponible y del destinatario legal tributario, que eran sujetos que tenían una relación de dependencia laboral respecto del Estado; que además del salario recibían una cantidad determinada para gastos de representación.- De lo expuesto se deduce que estos pasaron a ser un complemento salarial que ingresó en forma líquida en el patrimonio del trabajador dependiente y que éste distribuye de la forma en que mejor le convenga a sus intereses; diferenciándose de aquellos gastos de representación, de los cuales tiene la obligación de detallar la inversión y liquidar los mismos contra factura ante su patrono y los cuales lógicamente no ingresan en su cuenta salarial ni se cobra el impuesto de la renta.- Como consecuencia de lo expuesto, la Sala considera que los argumentos del representante Estatal no son de recibo, de manera que los gastos de representación deberán ser tomados en consideración para realizar las liquidaciones de los extremos legales que le corresponden al actor conforme lo determinó el Superior.-

7. Ahora bien, conviene tener un antecedente importante en el voto N° 550 del 15 de abril de 1991, de la Sala Constitucional donde se determinó que los gastos de representación de los diputados de la Asamblea Legislativa, son una remuneración o salario que no constituyen privilegios o ventajas ajenos a la prestación del servicio, así se expreso en el fallo:

   "IX.- Es precisamente el hecho de que la asignación y los gastos de representación acordados por el artículo 2 párrafo 1° de la Ley constituyen conjuntamente la remuneración o salario de los diputados, lo que hace que esas disposiciones no sean inconstitucionales, ya que, de lo contrario, constituirán privilegios o ventajas ajenos a la prestación misma de su servicio, y, por ende, caerían en las mismas prohibiciones a las que se refirió la sentencia dicha N° 969-90. Es, pues, necesario, por consecuencia con la declaración de validez de los aumentos acordados, pronunciar en cambio la inconstitucionalidad, por violación de principios fundamentales de razonabilidad que se tiene por acordados a la Carta Política, en especial en su artículo 56, la disposición contenida en el artículo 1° inciso b) de la misma Ley N° 7202 según la cual

   2. La remuneración que se establece en esta ley no constituye la contraprestación por los servicios prestados en virtud de una relación laboral, por lo que no les (sic) son aplicables, para ningún efecto jurídico, las reglas relativas al salario"

   sin que esta declaración signifique, por supuesto, que esa remuneración o salario conjunto de los diputados tenga que regirse por la legislación laboral común, ya que, justamente por la categoría, período fijo constitucional, origen electivo y naturaleza representativa de sus cargos, debe acomodarse a su propia normativa de derecho público especial. Lo que no puede decirse es que este régimen de excepción le niegue a aquella remuneración su carácter salarial o excluirlo de sus consecuencias esenciales como tal".

   La norma a que se refiere este voto de la Sala Constitucional tiene gran similitud con la contenida en el artículo 4 de la Ley 7028 del 31 de marzo de 1986, que como se ha indicado en forma reiterada permitió que los gastos de representación se tomaran en cuenta para el cálculo de la pensión de los funcionarios que los recibían.- La situación del Contralor y S. como se analizó anteriormente, también se enmarca dentro de lo que aquel voto denominó "normativa de derecho público especial", en razón, de tratarse de período fijo constitucional, y con base en lo dispuesto por el artículo 586 del Código de Trabajo y el Decreto Ejecutivo N° 4 del 27 de mayo de 1959, y las consideraciones inicialmente analizadas en este voto.- A manera de corolario debe tenerse en cuenta entonces que, los gastos de representación han pasado por diversas etapas llegándose a considerar ahora parte del salario y no un privilegio o ventaja de los funcionarios que lo reciben en razón de su cargo, y por las circunstancias especiales que el legislador ha señalado a este tipo de beneficio.-

8. Tampoco son de recibo las argumentaciones formuladas por el recurrente, en esta tercera instancia rogada, respecto de la condenatoria a intereses de que fue objeto la parte demandada.- El extremo citado, es un derecho que tiene el actor desde el momento en que se acogió a la pensión, como consecuencia de la terminación de su contrato laboral, al amparo de lo dispuesto por el artículo 85 inciso e) del Código de Trabajo. Al concluir la relación laboral, surge a la vida jurídica la ineludible obligación del patrono de hacer efectivas las prestaciones del trabajador.- Por ello en reiteradas oportunidades se ha expresado que los efectos jurídicos de la sentencia tiene carácter declarativo no constitutivo de derecho, ello con base en los artículos 63 de la Constitución Política y 28 a 31 del Código de Trabajo.- De esta forma el patrono queda obligado desde que se da por disuelto el vínculo laboral, sea por la causa de despido injustificado o bien la ruptura del contrato de trabajo con responsabilidad patronal, o que el trabajador opte por acogerse a la jubilación; siendo obvio que debe proceder al reconocimiento y pago de todos sus derechos laborales (artículo 85 del Código de Trabajo).- De lo anterior se puede concluir que si la obligación del patrono existe, en los términos dispuestos anteriormente, también desde ese momento se da la mora y lógicamente las consecuencias de ella derivadas. Ahora bien, los daños y perjuicios provenientes de obligaciones dinerarias son precisamente los intereses por lo que la aprobación de estos montos por parte del Tribunal Superior fue correcta; con base en la petitoria formulada por el actor.- Consecuentemente la Sala concluye que los argumentos esbozados por el recurrente no son aceptables por lo que merece confirmación el fallo cuestionado.-

   POR TANTO:

   Se confirma la sentencia recurrida.-

   Orlando Aguirre Gómez

   Zarela Ma. Villanueva Monge Alvaro Fernández Silva

   Jorge Hernán Rojas Sánchez Rogelio Ramos Valverde

   El infrascrito Magistrado comparte plenamente el anterior criterio del voto de mayoría, con excepción de los puntos relativos a los gastos de representación y a los intereses legales; de los cuales me aparto y, entonces, emito mi voto así:

1. En lo que concierne a los gastos de representación, como salario, para ser calculados dentro del auxilio de cesantía, el principal argumento del ente demandado, consiste en que, los fallos de instancia, dejaron de considerar la aplicación del artículo 4 de la Ley No. 7028, de 23 de abril, de 1986; que, en forma terminante, negaba el carácter de salario a los gastos de representación, para ese concreto efecto del cálculo de las prestaciones legales. Para mí, en ese particular, lleva razón el representante del Estado; toda vez que, a la fecha a partir de la cual, el actor, se acogió a su pensión -1° de enero de 1991-, la normativa que regía el régimen jurídico de los gastos de representación, era el artículo 4°, de la Ley No. 7028, del 23 de abril de 1986, que fue derogada por la No. 7268, del 14 de noviembre de 1991 y, en consecuencia, ineludiblemente debe estarse a lo que dicho texto establecía obligada y expresamente, muy a pesar del carácter de complemento salarial u otras denominaciones, que se le den a aquel rubro. Precisamente, la naturaleza salarial, para todos los efectos, se le dio a los gastos de representación con esa otra Ley 7268; no obstante que, con anterioridad, en aplicación de la Ley del Impuesto Sobre la Renta y de su Reglamento, se vino a gravar aquel ingreso -véase, en el expediente administrativo, el documento de folio 73, en relación con el folio 91 del principal-. Para el infrascrito, no resulta un elemento decisivo el que los gastos de representación estuviesen previstos en Leyes de Presupuesto, de los que hace cita el fallo de segunda instancia -véase el folio 74 del mismo expediente administrativo-, pues debió serlo por expresos mandatos constitucional y legal (artículo 176 de la Carta Magna), ni tampoco es de trascendencia jurídica el que no estuviesen sujetos a liquidación, ni a la presentación de justificantes; ya que, únicamente, han sido considerados como un medio económico idóneo para asegurar el mejor desempeño del cargo, en atención a la alta investidura del funcionario de que se trate -véase, las sentencias de esta S., números 178 de 1985 y 100 de 1994-; sin que, por ello, asuman la condición de salario, como contraprestación por los servicios del agente público, asegurando para éste un provecho económico superior al resultante de su salario ordinario. En mérito de lo expuesto estimo que, el fallo recurrido debe ser revocado en ese particular; acogiéndose, al efecto, la excepción de falta de Derecho, opuesta por la representación estatal.

2. De otro lado, en lo relativo al reconocimiento de los intereses, sobre el extremo del auxilio de cesantía, resulta improcedente la condenatoria en la forma dispuesta; aclarando que, los intereses legales, no son excluyentes en relación con el pago de los daños y perjuicios a que se refiere el artículo 82 del Código de Trabajo, en los casos de despido injustificado; pues los segundos constituyen una indemnización por el despido, sin causa justa, de que fue objeto el trabajador, mientras que los primeros son la indemnización por el no pago oportuno de los extremos reclamados -véase, de esta S., la sentencia número 175 de 1991-. Además, tómese en cuenta que, el reclamo del actor, respecto del auxilio de cesantía, es una consecuencia directa del cese de funciones, para acogerse al disfrute de una Pensión de Hacienda; por lo cual, en aplicación inmediata de los preceptos 29 y 85 del Código de Trabajo, se trata de un derecho no litigioso; sin embargo, como en aplicación del numeral 586 ídem, su otorgamiento está también sujeto a un pronunciamiento judicial, los intereses no deben ser otorgados desde la presentación de la demanda, sino sólo y únicamente a partir de la firmeza del fallo y hasta su efectivo pago; por lo que, en ese sentido, también considero que se debe revocar el fallo recurrido.

   POR TANTO:

   Revoco el fallo recurrido, en cuanto contempla la suma de cincuenta mil colones que recibía el actor por concepto de gastos de representación, dentro del salario a tomar en cuenta para el cálculo del auxilio de cesantía; lo mismo que en cuanto reconoce intereses legales, a partir de la presentación de la demanda; para, en su lugar, excluir aquéllos del cálculo a efectuar y otorgar los réditos sólo a partir de la firmeza del fallo y hasta su efectivo pago. En lo demás, confirmo.-

   A.F.S.

   car.-