Sentencia nº 07999 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 26 de Noviembre de 1997

Resolución N° 550-91, de las dieciocho horas cincuenta minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y uno), quedando en claro que se quebranta el principio de legalidad pues falta un régimen administrativo laboral adecuado a la Constitución Política, y una norma administrativa expresa que permita al Estado someterse a los tribunales de arbitraje en aras de solucionar entre otros problemas, los conflictos colectivos. Ese quebrantamiento se originó en la necesidad, de seguro sentida, de contar con alguna respuesta del ordenamiento, solo que, como queda expuesto, deberá realizarse la regulación del asunto, que por lo pronto no existe.-

VII Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.-

VIII No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140, inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de mil novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público.-

IX Tampoco desconoce la Sala el hecho de que en 1978 la Ley General de la Administración Pública pretendió definir la relación entre los servidores públicos y la Administración, como regulada por el Derecho Administrativo (artículo 112.1). Pero nuevamente encontramos que se trata de un intento insuficiente para con esa sola declaración, barrer de la praxis jurídica, toda una tradición que aplica en mayor o menor medida un régimen más propio de las relaciones laborales privadas, en donde rigen principios tan flexibles como el de la autonomía de la voluntad, o el de derechos mínimos, mientras que la administración está sujeta por todo un bloque de legalidad (esta a su vez ordinaria y constitucional). En efecto, la normativa laboral común se inscribe dentro de una filosofía de beneficios mínimos, ergo, superables por las partes, a fin de armonizar los factores de la producción (artículo 397 del Código de Trabajo), lo que justifica incluso la participación de personas legas en derecho, que llegan a resolver en conciencia, valga decir, sin sujeción a parámetros claramente establecidos como ha sucedido ya, peticiones de la más diversa calidad y cantidad. La experiencia de los tribunales de arbitraje en materia de conflictos económicos sociales, ha sido pletórica en estos años recientes. Incluso puede agregarse, como ha sido señalado en estudios especializados, que se llegó a la utilización de esta vía, cuando otros que se venían utilizando, por diversos motivos, dejaron de serlo.-

XI En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En esos casos, se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados. Esta declaración se formula con base en la facultades legales que tiene la Sala y por considerarse indispensable para la correcta interpretación del conjunto de su decisión. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos alegados en la acción.-

XII Se debe formular, eso sí, una declaración respecto de los alcances de esta sentencia, ya que el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional sienta el principio de que la nulidad es declarativa y retroactiva a la fecha de la norma anulada, en el caso concreto, dada la particular circunstancia de que se está declarando una inconstitucionalidad por aplicación inconstitucional de cierta normativa, lo propio es tener como válido lo actuado y resuelto en firme hasta la fecha, por virtud del principio de la buena fe, de la seguridad jurídica y la misma cosa juzgada, que derivan en derechos adquiridos para determinados grupos y sujetos, de modo que esta sentencia surta efectos hacia el futuro. Igualmente considera necesario la Sala, hacer la aclaración de tener por excluidos de este régimen, a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado (artículos 3.2 y 112.2 y .3 de la Ley General de la Administración Pública). Esta sentencia implica, asimismo, que los procedimientos "de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social", previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo, no son aplicables del todo a las administraciones regidas por el derecho público de empleo, y que no son aplicables al resto de las administraciones, incluidas las empresas públicas-sociedades anónimas, mientras por ley no se subsanen las omisiones apuntadas en esta sentencia. Dado que dichos procedimientos contemplan no solo los laudos, propiamente (artículos 519 ss), sino también los arreglos directos (artículo 497 ss) y las conciliaciones (artículos 500 ss), todos estos instrumentos debe entenderse que vencen en el plazo fijado por ellos. (el subrayado no es del original) Queda claro por otra parte, que todos los procedimientos pendientes con motivo de esta acción de inconstitucionalidad, deberán tenerse por terminados y ser archivados..."

3. EL ART+CULO 63 CONSTITUCIONAL

A-) ACTAS DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Al sugerir a la Cámara el diputado constituyente O., trasladar una moción anteriormente aprobada, al artículo 61 referente a los salarios mínimos, la Fracción Social Demócrata presentó moción para crear un nuevo artículo que dijera: "Los Trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización, siempre y cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación" (Acta 123, Tomo II, página 22). El diputado M. ¦lvarez explicó que la moción anterior consagraba un principio ya establecido en nuestra legislación de trabajo y si la Asamblea aceptaba elevarlo a la categoría de precepto constitucional, habría incorporado un principio de gran importancia para los trabajadores. Por su parte el representante M. indicó que el principio cabía dentro del artículo que se refiere a seguros, donde se le podía dar una redacción más amplia. Por su parte el diputado T. consideró el artículo supérfluo, ya que ese principio se consignaba en el Código de Trabajo, sin necesidad de precepto constitucional, por su parte los diputados L. y M. indicaron la conveniencia de aceptar el artículo cuya redacción se proponía, por lo que sometida a moción la propuesta Social Demócrata, fue aprobada (ibídem página 23). Más adelante se lee en el acta número 171 (Tomo II página 513): "Fueron aprobados los artículos 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70 y 71, que dicen respectivamente: Artículo 64.- -"Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización, siempre y cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación". Además, fue aprobado el artículo 73 que decía así: "El Estado mantendrá, mientras no exista un seguro de desocupación, un sistema técnico y permanente de protección a los desocupados involuntarios y procurará la reintegración de los mismos al trabajo." En relación con el artículo 74, el D.G.H. presentó moción para que el párrafo 2° se leyera del modo siguiente: "La administración y gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución autónoma." La moción anterior se aprobó. El diputado M.A. presentó moción para agregar después de la palabra "maternidad" la palabra "desocupación". Explicó el proponente que había presentado la moción anterior por insinuación del señor M., quien había manifestado sus deseos respecto al seguro de desocupación que debía asumir la Caja de Seguro Social. El Diputado Leiva indicó que sería la ley la que viniera a establecer cuándo la Caja estaría en condiciones de asumir el riesgo de desocupación y que por esa razón no votaría la moción propuesta, la que finalmente fue desechada. De este modo fue aprobado el artículo 74 con las modificaciones apuntadas, el cual se leería de la manera siguiente: Artículo 74.- "Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de triple contribución forzosa del Estado, de los patronos y de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración y gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución autónoma. Los fondos o reservas de los seguros sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.". Como se observa, no prosperó la propuesta de incluir a los desocupados involuntarios dentro de los sujetos cubiertos por el régimen de seguro social. Eso sí, en relación con el artículo 75, el R.R.E. presentó moción para que se leyera del modo siguiente: "Los derechos y beneficios a que este capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de Justicia Social que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción y reglamentos en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional." El Diputado J.Q. manifestó que el concepto "principio cristiano de justicia social" resultaba sumamente vago, pues sobre ese asunto no existía ningún criterio técnico bien definido, de ahí que el diputado Rojas Espinosa tratara de remediar esa deficiencia, estableciendo que el principio cristiano de justicia lo determinaría la ley. Por esos motivos estimó que la mencionada expresión debía desaparecer. El licenciado V.S. indicó que en su opinión el concepto "principio cristiano de justicia social" sí tiene un valor positivo. La expresión tiene contenido, ya que existen una serie de concepciones filosóficas perfectamente claras al respecto. Pensó que el concepto debe mantenerse, aun cuando el régimen anterior había abusado del mismo en los términos conocidos por los costarricenses. Puesta a votación la moción del representante R.E., fue aprobada (Acta 171, Tomo II, páginas 514-5) El artículo 63 fue aprobado finalmente en la sesión 180

B-) ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES DE LA SALA

El voto N° 1142-91 de nueve horas veinticuatro minutos del catorce de junio de mil novecientos noventa y uno, dijo:

...I.- De conformidad con lo dispuesto por los artículos 191 y 192 de la Constitución Política los servidores adscritos al Régimen del Servicio Civil sólo podrán ser removidos por causales de despido justificado según la ley, o en caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. Consecuentemente, sólo cuando el mandato constitucional sea desobedecido, el despido es amparable en esta sede, por implicar ello una violación a la Constitución. En la misma medida, en los casos en que el trabajador no esté amparado por la garantía de la inamovilidad, el patrono puede ponerle fin al contrato laboral, reconociéndole al servidor, los daños y perjuicios que le irrogue, todo conforme a la ley.

II.- Por su parte el artículo 63 de la Constitución Política indica que todo trabajador despedido sin justa causa tendrá derecho a indemnización. No obstante, el determinar si la causa de despido es justa, si la indemnización es procedente, si como lo pretende el accionante el contrato es por tiempo indefinido o no, es materia de legalidad cuya competencia corresponde a la Jurisdicción ordinaria laboral y no a esta S..

III.- Reiteradamente se ha señalado que la Jurisdicción Constitucional es para tutelar lesiones directas a los derechos y libertades consagrados en la Constitución. Consecuentemente si se produce una lesión indirecta, entendida ésta como cualquier infracción de legalidad, su conocimiento es de los órganos pre-establecidos por ley para resguardar esos derechos. Por lo expuesto corresponde declarar sin lugar el recurso y remitir al accionante a la vía ordinaria laboral...

El voto No. 4367-93 de catorce horas cuarenta y ocho minutos del tres de setiembre de mil novecientos noventa y tres, dispuso:

...Los hechos que se expresan en el recurso, demuestran que se está en presencia de un asunto de mera legalidad, que las partes deben plantear en la vía laboral correspondiente. El régimen laboral de la empresa privada se regula, en lo esencial y para lo que el caso presenta, por el artículo 63 de la Constitución Política, que señala que los trabajadores pueden ser despedidos sin responsabilidad patronal, cuando exista justa causa. En el presente asunto se pretende que sea la Sala la que examine la conducta de los recurrentes y determine si el despido hace mérito a los hechos que se han invocado en su contra, a lo que no es posible acceder. En consecuencia, siendo manifiestamente improcedente el recurso, debe ser rechazado de plano, conforme con lo que dispone el artículo 9 de la Ley de esta Jurisdicción...

En igual sentido la sentencia N° 1829-93 de nueve horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y tres, señaló:

"..._NICO: Se ha tenido por señalado que la que la Oficina del Arroz rescindió el contrato de trabajo con el aquí recurrente y le canceló los extremos indemnizatorios que le correspondían; y habiéndosele prevenido al gestionante para que enderezara el recurso contra el Consejo Nacional de Producción, a lo que el mismo contestó que no era de su interés por cuanto el perjuicio lo ha recibido de parte de la Oficina del Arroz, debido a que le han iniciado proceso administrativo para que reintegre la suma de dinero que recibió como prestaciones laborales, si desea continuar trabajando con el Estado - específicamente en el CNP -; siendo que a su vez el CNP no le nombra en propiedad hasta tanto no arregle su situación con la Oficina del Arroz por haber ésta iniciado tal proceso, y por considerar que se han violado los incisos a) y b) del artículo 579 del Código de Trabajo. Sin embargo, como puede observarse las pretensiones del recurrente se refieren a un problema de mera legalidad que deberá ser estudiado y solucionado en la vía común, por cuanto no existe ninguna violación a normas fundamentales establecidas en nuestra Constitución Política; así las pretensiones del actor se salen del marco objetivo para el cual se creó el recurso de amparo por cuanto plantea un problema de mera legalidad que deberá ser discutido en los Tribunales Comunes y no en la Sala Constitucional. De este modo, y por no existir ninguna violación a la Constitución Política en el caso del recurrente, lo procedente es rechazar de plano el recurso, e indicarle al recurrente que plantee su problema en la vía común que es la correspondiente..."

Por su parte la sentencia N° 4449-95 de diez horas con cincuenta y siete minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y cinco, señaló: "...