Sentencia nº 05974 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 19 de Agosto de 1998

Exp: 98-002545-007-CO-E

Res: 05974-98

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas cincuena y seis minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho.-

Recurso de amparo interpuesto por R.A.R., a favor de la ASOCIACION PALMAREÑA PARA LA RECUPERACION DEL AMBIENTE (APRA), contra el MINISTERIO DE SALUD PUBLICA, el DEPARTAMENTO DE SANEAMIENTO AMBIENTAL DE ESA INSTITUCION, la MUNICIPALIDAD DE PALMARES y M Y M PRODUCTORES SOCIEDAD ANONIMA.

Resultando:

1. - Manifiesta el recurrente (folio 1) que una finca propiedad de F.R., ubicada en Buenos Aires de Palmares, existe un botadero de basura, cuyo funcionamiento fue aprobado por el Ministerio de Salud, a favor de empresas que procesan caña india y otros materiales. A pesar de que el numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente exige que de previo a dar inicio a obras y disposición de desechos sólidos, debe estar debidamente aprobado el estudio de impacto ambiental respectivo, en este caso, el Ministerio de Salud autorizó la acumulación de desechos, sin exigir dicho estudio. El botadero produce un enorme grado de contaminación ambiental. Son frecuentes las quemas de materiales, que provocan el efecto invernadero, la destrucción de la capa de ozono, y alergias en las personas, a tal punto que el Ministerio del Ambiente y Energía interpuso ante el Ministerio Público una denuncia al respecto. Solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios DECA 1143-97 y DECA 1-509-97, en virtud de que el lanzamiento de desechos fue autorizado sin contar con un estudio de impacto ambiental, y el funcionamiento del botadero produce una grave contaminación del ambiente, y constituye un peligro para la salud de los habitantes de la comunidad.

2. - Informan el Ministro de Salud y el Director del Departamento de Control Ambiental de ese ministerio, R.P.E. y A.I.A. respectivamente (folio 17) que según consta en el expediente administrativo, el tres de junio de mil novecientos noventa y siete la empresa M y M Productores solicitó al Departamento de Control Ambiental de la División de Saneamiento Ambiental, el visto bueno de ubicación para instalar en Buenos Aires de Palmares un depósito de materia vegetal biodegradable, que no produciría mal olor, moscas ni otro tipo de problema. El diecisiete de junio siguiente, se efectuó una visita a la empacadora M y M, luego de lo cual se concluyó que era procedente otorgar el visto bueno requerido, en razón de que efectivamente los desechos no generan lixiviados ni malos olores. Mediante oficio DECA 1143-97 del dieciseite de julio del año pasado, la Subdirectora del Departamento recurrido no objetó el sitio propuesto para ubicar el depósito de desechos de caña india, únicamente. Aclaran que todo proyecto de relleno sanitario requiere de tres permisos: de ubicación, de construcción y de funcionamiento, de conformidad con el Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios. En este caso, el Ministerio de Salud no ha otorgado permiso de funcionamiento al citado botadero, solamente concedió el permiso de ubicación. En cuanto al estudio de impacto ambiental, este constituye una evaluación técnica y global de la actividad, obra o proyecto que se pretende autorizar, a fin de identificar y predecir los efectos que producirá en el ambiente, las alternativas de mayor beneficio ambiental, y los programas de control, minimización de los efectos negativos y monitoreo necesarios. En materia de relleno sanitario, el estudio de impacto ambiental es un requisito que debe ser cumplido a efectos de conceder el permiso de "construcción", no el permiso de "ubicación". En consencuencia, lo actuado no atenta contra lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, pues si bien el Estado es el garante del derecho a un ambiente sano, para lo cual debe tomar las medidas necesarias y ordenar las sanciones correspondientes, no es posible obviar la normativa existente para lograr tal fin, pues podría incurrirse en un abuso de autoridad. Por lo anterior solicitan se declare sin lugar el recurso en todos sus extremos.

3. - El Alcalde Municipal de Palmares, F.V.S., informa (folio 29) que la Municipalidad que representa no tiene conocimiento de los hechos alegados por el recurrente. En todo caso, la corporación municipal no ha otorgado ninguna patente, autorización o permiso a ninguna persona física o jurídica, para que se administre o utilice algún terreno como botadero de basura. De ser cierta la existencia de dicho botadero clandestino, la municipalidad desearía coadyuvar en el cierre del mismo, por cuanto no es posible que las autoridades del Ministerio de Salud autoricen el funcionamiento de un botadero de basura, sin realizar ningún tipo de estudio de impacto ambiental, de ubicación y sin realizar ninguna regulación en el manejo del mismo. Por último indica que en la municipalidad no se ha presentado ningún tipo de informe, queja o denuncia sobre la existencia del referido botadero.

4. - Mediante resolución de las nueve horas cinco minutos del siete de julio de mil novecientos noventa y ocho (folio 43), se dio traslado de este recurso de amparo a M y M Productores Sociedad Anónima, representada por M.A.G., de quien se requirió el informe respectivo.

5. - M.E.A.G., en calidad de apoderado generalísimo sin límite de suma de M y M Productores Sociedad Anónima, informa (folio 51) que la empresa que representa arrendó a F.R. parte de su propiedad, a fin de poner en funcionamiento un depósito transitorio de la materia vegetal que no reúne las condiciones para la exportación. La materia que desecha es biodegradable, y consiste en tallos, hojas y serrín de madera; y se deposita allí con la única finalidad de lograr su degradación, para luego recogerla y utilizarla como fertilizante orgánico en las fincas productoras, y para recuperar los suelos. El resto de desechos que produce la empresa, son trasladados a rellenos sanitarios ya autorizados. La empresa no efectúa quemas de desechos, la quema que ocurrió hace varios meses, fue un acto vandálico, ocasionado por personas inescrupulosas, ajenas a la empresa. Como consecuencia, M y M Productores Sociedad Anónima, interpuso las denuncias respectivas ante la Guardia Rural de Palmares y el Ministerio de Salud. Aclara que existe una clara distinción entre un "relleno sanitario", un "botadero de basura" y un "depósito de desechos vegetales", en virtud de que éste último no produce ningún tipo de contaminación, no genera moscas, humo ni produce lixiviados. El permiso solicitado al Ministerio de Salud se refería al depósito de materiales vegetales únicamente, y no a un relleno sanitario o un botadero de basura, los cuales sí requieren cumplir con los requisitos establecidos por la ley. Considera que el único motivo de este recurso de amparo, es la quema ocurrida, pero ese hecho aislado e involuntario, no puede legitimar la restricción de la actividad comercial de exportación que desarrolla la empresa, pues de hacerlo constituiría una sanción irrazonable.

6. - En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

R. elM.S.G.; y,

Considerando:

1. Amparo contra sujetos de derecho privado. Por su excepcional naturaleza, el trámite ordinario de los recursos de amparo contra sujetos de derecho privado exige comenzar por examinar si, en el caso sub examine, estamos o no ante alguno de los supuestos que lo hacen admisible, para -posteriormente y en caso afirmativo- dilucidar si es estimable o no. El artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que también procede el recurso de amparo contra las acciones u omisiones de sujetos de derecho privado, cuando éstos actúen o deban actuar en ejercicio de funciones o potestades públicas, o, se encuentren, de derecho o de hecho, en una posición de poder frente a la cual los remedios jurisdiccionales comunes resulten claramente insuficientes o tardíos para garantizar los derechos o libertades fundamentales a que se refiere el artículo 2, inciso a) de la misma Ley. En este asunto, tratándose de M y M Productores Sociedad Anónima, es claro que no estamos ante el primer supuesto (ejercicio de funciones o potestades públicas). Pero en virtud de que la empresa recurrida tiene disposición sobre la contaminación que genera el depósito de materiales ubicado en Buenos Aires de Palmares, sí estamos ante el segundo supuesto, por cuanto M y M Productores Sociedad Anónima se encuentra, de hecho, en una situación de poder frente a la cual el ordenamiento no prevé remedios suficientemente eficaces para tutelar los derechos que se estima como quebrantados, en particular, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por consiguiente, el recurso es admisible, restando entonces determinar si, además, es estimable.

2. Legitimación activa del recurso de amparo. En virtud de que el objeto de este recurso de amparo es la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la legitimación del recurrente emana de los "intereses difusos", es decir, del interés individual que atañe a la Asociación Palmareña para la Recuperación del Ambiente, en razón de que su fin social es la protección del ambiente, pero que a la vez se diluye en un conjunto más o menos extenso y amorfo de personas que comparten ese interés, a saber, la comunidad en su conjunto. Lo anterior debido a que tratándose del derecho a un ambiente sano y equilibrado, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular.

   1. III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que el tres de junio del año pasado, M.A.G., en representación de M y M Productores Sociedad Anónima, solicitó al Departamento de Control Ambiental del Ministerio de Salud, que le otorgaran el visto bueno de ubicación, para instalar un depósito de materia vegetal biodegradable, que no produce mal olor, moscas, ni otro tipo de problemas (folio 25); b) que en informe número DECA-1-509-97, del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y siete, el Departamento de Control Ambiental del Ministerio de Salud comunica los resultados de la inspección realizada el trece de junio del año pasado, y recomienda que se otorgue el visto bueno de ubicación solicitado por M y M Productores Sociedad Anónima, para la disposición final de los desechos de caña india que genera la empresa (folios 6, 7, 23 y 24); c) que mediante oficio número DECA-1143-97 del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y siete, la Subdirectora del Departamento de Control Ambiental del Ministerio de Salud se refiere a la solicitud de visto bueno de ubicación realizada por M y M Productores Sociedad Anónima, e indica en lo conducente que "no objeta el sitio propuesto para ubicar depósito de desechos de caña india, únicamente" (folios 5 y 22); d) que el dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y ocho M.A.G., representante de M y M Productores Sociedad Anónima, comunica por escrito al Ministerio de Salud, que "Nuestra empresa M y M Productores utiliza desde julio de mil novecientos noventa y siete una finca ubicada en Buenos Aires de Palmares, la cual cuenta con la autorización del Ministerio de Salud de acuerdo al Informe DECA-1-509-97. En los últimos meses hemos tenido problemas por daños ocasionados por cazadores nocturnos, quienes sin justificación inician fuegos en la propiedad. El último daño de este tipo no fue posible controlarlo rápidamente, por lo que consumió parte de materia seca ocasionando humo" (folio 8); e) que mediante oficio URPAH-088-98 del veinticinco de marzo de este año, el Jefe de Servicios de Salud y el Supervisor de la Región Central Occidente del Ministerio de Salud informan a la Asociación Palmareña para la Recuperación del Ambiente que: "Con todo respeto le adjuntamos notas de los señores de la Empresa M y M Productores S.A., sobre el problema del botadero de caña india. Así mismo le hacemos entrega del oficio DECA-1143-97, del 18 de julio de 1997, en donde se le otorga permiso al botadero. Nuevamente volvemos a recordarle que todo lo relacionado a disposición final de los desechos es competencia del Departamento de Control Ambiental" (folio 4); f) que el dos de abril de mil novecientos noventa y ocho, el Area de Conservación Arenal del Ministerio del Ambiente y Energía interpuso una denuncia penal ante el Ministerio Público, en virtud de que en el botadero de basura ubicado en la propiedad de F.R.R., se produjo un incendio que ha generado la contaminación del ambiente (folios 9 y 10).

4. Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política garantiza que "toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado". El objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; al igual que la salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, entre otros. Pero si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para uso de las generaciones futuras; pues de conformidad con el principio de "lesión", el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales; por un lado, los iguales derechos de los demás, y por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. De igual manera, el Estado tiene la obligación de procurar una protección adecuada al ambiente, por ello, debe tomar las medidas necesarias para que el ambiente esté libre de contaminación, a fin de que las alteraciones producidas tanto por el hombre como por la naturaleza, en el entorno próximo o lejano, no constituyan una lesión al medio.

5. Normativa aplicable en materia de desechos sólidos. A fin de desarrollar y garantizar lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, y en relación con el caso que nos ocupa, la Ley General de Salud en su artículo 262 estipula: "Toda persona, natural o jurídica está obligada a contribuir a la promoción y mantenimiento de las condiciones del medio ambiente natural y de los ambientes artificiales que permitan llenar las necesidades vitales y de salud de la población." Y en su artículo 263 dispone: "Queda prohibida toda acción, práctica u operación que deteriore el medio ambiente natural o que alterando la composición o características intrínsecas de sus elementos básicos, especialmente el aire, el agua y el suelo, produzcan una disminución de su calidad y estética, haga tales bienes inservibles para algunos de los usos a que están destinados o cree éstos para la salud humana o para la fauna o la flora inofensiva al hombre. Toda persona queda obligada a cumplir diligentemente las acciones, prácticas u obras establecidas en la ley y reglamentos destinadas a eliminar o a controlar los elementos y factores del ambiente natural, físico o biológico y del ambiente artificial, perjudiciales para la salud humana". El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece: "Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos". Es por ello que para autorizar el funcionamiento de cualquier depósito de desechos sólidos, es imprescindible que se cumplan los requisitos correspondientes. Una vez cumplidos los requerimientos exigidos por la ley y revisados los estudios técnicos que deban presentarse al efecto, le corresponde al Ministerio de Salud y a la Municipalidad del lugar -en razón de la especialidad de la materia y de la autoridad del gobierno local- autorizar o no el funcionamiento del proyecto que interese, tomando en consideración los intereses nacionales y locales en la protección del ambiente.

6. Sobre el fondo. En el caso que nos ocupa, el recurrente alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud de que el Ministerio de Salud autorizó a favor de M y M Productores Sociedad Anónima, el funcionamiento de un botadero ubicado en Buenos Aires de Palmares, a pesar de que no cuenta con el estudio de impacto ambiental respectivo, y genera una grave contaminación del ambiente. Del informe rendido por los recurridos, y la prueba aportada para la resolución del asunto, se concluye que si bien el Ministerio de Salud no ha realizado el estudio de impacto ambiental necesario para autorizar el funcionamiento del botadero, mediante oficio número DECA-1143-97 del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y siete (folio 5), el Departamento de Control Ambiental únicamente otorgó el permiso de ubicación para el depósito de desechos de caña india, no así el permiso de construcción ni el de funcionamiento. No obstante, y a pesar de no contar con la autorización respectiva, M y M Productores Sociedad Anónima, desde julio de mil novecientos noventa y siete, ha utilizado la finca propiedad de F.R., como depósito de materia vegetal, circunstancia que ha ocasionado la contaminación del ambiente, en virtud de diversas quemas que se han producido (folio 8). Se observa que la Asociación Palmareña para la Recuperación del Ambiente interpuso ante las autoridades del Ministerio de Salud Pública una gestión relativa al botadero de caña india administrado por la empresa recurrida (folio 4), e incluso, M.A.G., representante de M y M Productores Sociedad Anónima, informó al Ministerio de Salud sobre las quemas que se han producido en el depósito de materiales ubicado en Buenos Aires de Palmares (folio 8). Sin embargo, el Ministerio recurrido no ha tomado ninguna medida destinada a proteger el ambiente, a pesar de que la Constitución Política y la ley así lo exigen. En consecuencia, estima la Sala que tanto el Ministerio de Salud como M y M Productores Sociedad Anónima, han incurrido en una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El primero, por omisión, en virtud de que aunque tuvo conocimiento de la situación ocurrida con el botadero ubicado en la finca de F.R., y no existía permiso de funcionamiento alguno, no adoptó las medidas necesarias para evitar la contaminación producida por el botadero no autorizado. Y la empresa recurrida, por la acción de poner en funcionamiento un depósito de materiales que no reúne las condiciones necesarias de protección para el ambiente -en virtud de las quemas ocurridas-, y que además no cuenta con la autorización respectiva, ni el estudio de impacto ambiental indispensable. En cuanto a la Municipalidad de Palmares, el amparo resulta improcedente, en razón de que, según informa el Alcalde Municipal, la entidad no tenía conocimiento de los hechos alegados por el recurrente, y tampoco ha recibido denuncia o solicitud alguna al respecto. En mérito de lo expuesto, procede declarar con lugar el recurso en contra de el Ministerio de Salud y M y M Productores Sociedad Anónima. Dado el carácter reparador de la sentencia, se ordena a la empresa recurrida que se abstenga de mantener en funcionamiento el depósito de desechos sólidos, ubicado en la propiedad de F.R., en Buenos Aires de Palmares, hasta tanto no reúna los requisitos de ley, y obtenga la debida autorización por parte del Ministerio de Salud y las autoridades competentes a tal efecto. Asimismo, se ordena al Ministerio recurrido, que tome las medidas necesarias para impedir el funcionamiento ilegítimo del depósito de desechos en cuestión.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso. Debe el Ministerio de Salud tomar de inmediato las medidas necesarias para impedir el funcionamiento ilegítimo del depósito de desechos sólidos utilizado por M y M Productores Sociedad Anónima, y ubicado en Buenos Aires de Palmares. De igual manera, debe la empresa recurrida, abstenerse de contaminar el ambiente y utilizar el depósito citado, ésto último hasta tanto no cumpla con los requisitos exigidos por la ley. Se condena al Estado y a M y M Productores Sociedad Anónima al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

   Luis Paulino Mora M.

   Presidente

   R. E. Piza E.Luis Fernando Solano C.

   Eduardo Sancho G.Carlos M. Arguedas R.

   Ana Virginia Calzada M.Adrián Vargas B.

   mm/4c/98