Sentencia nº 06134 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 26 de Agosto de 1998

Exp: 95-000808-007-CO-A

Res: 06134-98

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diecisiete horas veinticuatro minutos del veintiséis de agosto mil novecientos noventa y ocho.

Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por C.D.L., cédula de residencia número 175-81574-8628 y O.M.A.B., cédula de identidad número 0-000-000, en calidad de presidente y tesorera, respectivamente, de la compañía Consultoría Interdisciplinaria en Desarrollo Sociedad Anónima, contra los artículos 19, 20, 21, 22, transitorio II y VI de la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988 (Modificaciones a la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales) y los artículos 26, 28, 29, y transitorio III del Decreto Ejecutivo No.20014 de 19 de setiembre de 1990 (Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas).

RESULTANDO

1. - Alegan los recurrentes que la compañía Consultoría Interdisciplinaria en Desarrollo Sociedad Anónima (a la que en adelante nos referiremos como CID) operó durante doce años en el mercado nacional sin inscribirse en ningún colegio profesional ya que se trata de una sociedad anónima que operaba amparada en las libertades de comercio y contratación existentes en Costa Rica; que la empresa CID inició sus actividades de asesoría en los campos social y económico cuando la Ley No.4505 del quince de diciembre de mil novecientos sesenta y nueve (Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales) se encontraba vigente; que esa Ley no establecía ninguna regulación para las empresas consultoras que llevaban a cabo actividades de asesoría en las áreas económica y social; que la empresa fue incorporada voluntariamente al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas en 1989 con base en lo dispuesto en la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988; que al incorporarse al Colegio se cumplieron todos los requisitos legales vigentes en ese momento; que posteriormente se promulgó el Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica (Decreto Ejecutivo No.20014-MEIC del 19 de setiembre de 1990); que la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988, a diferencia de la ley anterior, regula específicamente las "asociaciones de profesionales y empresas consultoras en ciencias económicas y sociales"; que el artículo 22 de dicha Ley define -de una manera muy clara- el mínimo de personal profesional establecido para que la empresa consultora tenga respaldo y pueda realizar sus actividades, a saber, al menos un miembro activo del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas; que no obstante la forma general en que se plantea el requisito del personal profesional en la citada Ley, el Reglamento impone requisitos más específicos para la operación de las empresas consultoras, ya que en su artículo 26 establece que las empresas consultoras deberán contar -entre su personal- con un profesional incorporado al Colegio que sea especialista en cada una de las ramas en que la compañía brinda sus servicios de asesoría; que el artículo 26 del Reglamento contrasta con el citado artículo 22 de la Ley, ya que la Ley establece la posibilidad de que una empresa opere regularmente si cuenta con un profesional en ciencias económicas, mientras el Reglamento va más allá y les impone la obligación de contar con un profesional en cada una de las ramas en las que brinde sus servicios; que ese requisito, establecido en el Reglamento, constituye una limitación expresa a las libertades individuales, en especial al libre ejercicio de las profesiones liberales y consecuentemente una limitación al derecho al trabajo; que con la imposición de este nuevo requisito se viola la irretroactividad de la ley en perjuicio de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, el debido proceso, el principio de reserva de ley, el principio de legalidad, la libertad de comercio, la libertad de contratación, la libertad de asociación y el principio de igualdad.

2. - La acción se presenta el veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y cinco, luego de que se suspende la tramitación del recurso de amparo No.5089-94 y se le concede al recurrente un término de quince días hábiles para interponer la acción de inconstitucionalidad contra la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988; que el catorce de marzo de mil novecientos noventa y cinco se da curso a la acción; que en esa misma fecha se le confiere audiencia por quince días a la Procuraduría General de la República, se ordena la publicación del aviso acerca de la interposición de la acción en el Boletín Judicial, y la suspensión del dictado de resolución final en los procedimientos en que se discute la aplicación de las normas cuestionadas; que el veinte de abril de mil novecientos noventa y cinco la Procuraduría General de la República contesta la audiencia otorgada; que los edictos en los que se consignó la resolución que da cuenta de la interposición de la acción se publicaron en el Boletín Judicial números 92, 93, y 94, de fechas quince, dieciséis y diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y cinco, respectivamente; que en fecha seis de junio de mil novecientos noventa y cinco; que en fecha seis de junio de mil novecientos noventa y cinco, el Presidente del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica presenta un escrito para que se le tenga como coadyuvante en la acción; y que mediante resolución de fecha trece de junio de mil novecientos noventa y cinco se le tiene como coadyuvante, y se turna la acción al Magistrado C.A., para el estudio inicial de la misma.

3. - El Procurador General Adjunto, en memorial presentado a las quince horas quince minutos del veinte de abril de mil novecientos noventa y cinco, manifiesta que: a) en cuanto al principio de irretroactividad, los recurrentes afirman tener una situación jurídica consolidada que se ha visto dañada por normativa posterior a la inscripción de la empresa en el Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales, la Procuraduría considera que los derechos adquiridos o situaciones consolidadas nacen siempre al amparo de una norma anterior que los crea, y que antes de la entrada en vigencia de la norma impugnada lo que existía era una ausencia de regulación, por lo que no se trata de una situación jurídica consolidada; que es imposible que subsista lo dispuesto por una norma anterior que nunca existió; y que la normativa cuestionada rige únicamente hacia el futuro con lo cual se respeta plenamente el principio de irretroactividad de la ley; b) en relación con la reserva de ley, el artículo 26 del reglamento impugnado violenta el ordenamiento jurídico administrativo ya que amplía los supuestos establecidos por el numeral 22 de la Ley cuestionada; que hay un exceso en la potestad reglamentaria que viola los artículos 11 y 121 inciso 1 de la Constitución Política; c) en cuanto a la libertad de comercio y contratación, éstas se ven enmarcadas dentro de los límites a las libertades públicas, a saber, la moral, el orden público y el daño a terceros; que la potestad de fiscalización y tutela que tienen los Colegios Profesionales se reconoce para hacer imperar esos límites; que además, la colegiatura obligatoria debe extenderse no sólo cuando esté de por medio una persona física, sino también cuando quien realice la actividad sea una persona jurídica; que el legislador al imponer como deber de toda empresa dedicada a la venta de servicios en materia de ciencias económicas y sociales, el contar con un profesional responsable, pretende proteger los derechos fundamentales y el interés de la comunidad en recibir un servicio idóneo, por lo que resulta razonable y proporcionada; d) en relación con la violación del derecho al trabajo, éste no se coarta con las normas impugnadas sino que se limita en beneficio del interés y orden públicos; e) el derecho de asociación para fines lícitos no se ve quebrantado en este caso, ni se impide la asociación de empresas, pero, por motivos de interés y orden públicos se sujeta a un control. Concluye el Procurador diciendo que las disposiciones impugnadas en la presente acción -con excepción del artículo 26 del Reglamento cuestionado que resulta inconstitucional por exceder los límites propios de la potestad reglamentaria- deben existir y prevalecer por razones de orden público, en aras de proteger los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios.

4. - En los procedimientos se han observado los términos y las prescripciones de ley; se prescinde de la audiencia oral prevista por el artículo 10 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 de la misma ley ya que existen elementos de juicio suficientes para resolver.

R. elM.A.R.; y

CONSIDERANDO

1. Objeto de la acción: La acción se promueve para que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 19, 20, 21, 22, transitorios II y VI de la Ley número 7105 del cinco de octubre de mil novecientos ochenta y ocho y los artículos 26, 28, 29 y transitorio III de su Reglamento de fecha diecinueve de setiembre de mil novecientos noventa.

   Ley 7105

   "Artículo 19.- Asociaciones de profesionales y empresas consultoras en Ciencias Económicas podrán ofrecer servicios colectivos, pero ninguna de sus manifestaciones tendrá valor ni eficacia legal si dichas entidades no están debidamente inscritas en el Colegio y no han cumplido con las obligaciones que señalen la ley y los reglamentos. Los miembros del Colegio que presten sus servicios a asociaciones o empresas no inscritas, incurrirán en infracción al Código de Asociaciones Profesionales."

   "Artículo 20.- Las instituciones del sector público y las empresas estatales solamente podrán contratar los servicios y aceptar y tramitar los trabajos de aquellas empresas consultoras y asociaciones de profesionales en Ciencias Económicas debidamente inscritas en el Colegio.

   A los funcionarios responsables de la infracción de este artículo se les aplicará la pena establecida en el artículo 335 del Código Penal."

   "Artículo 21.- Por asociaciones de profesionales o empresas consultoras en Ciencias Económicas se entenderá:

   Toda unidad formada por una persona jurídica o por una o varias personas físicas, cuyo objeto se dirija a la formulación y realización de estudios, consultas, asesoramientos, proyectos, capacitación, docencia y demás tipos de actividades intelectuales relativas a las diversas disciplinas técnico-científicas comprendidas en los campos de las Ciencias Económicas."

   "Artículo 22.- Las empresas consultoras y asociaciones de profesionales, sean estas nacionales o extranjeras, deberán contar entre su personal técnico, o tener como representante, por lo menos a un miembro activo del Colegio, quien tendrá la responsabilidad profesional y ante el Colegio de las actuaciones de estas empresas, en los términos y condiciones estipulados en la ley y en el reglamento."

   "Transitorio II.- La aplicación de las normas establecidas en esta ley en ningún caso podrán ir en perjuicio de los derechos adquiridos por los actuales miembros del Colegio, los cuales seguirán gozando de esa condición, con las obligaciones y derechos que señale esta normativa."

   Transitorio VI.- Las asociaciones y empresas y los bachilleres universitarios a que se refiere esta ley tendrán un término de seis meses para registrarse, o en su caso, incorporarse al Colegio.

   Reglamento

   "Artículo 26.- En la solicitud de inscripción, la empresa consultora debe indicar para cada una de las especialidades que solicite le sean reconocidas, el nombre del miembro activo del Colegio registrado en dicha especialidad, quien tendrá la responsabilidad profesional y ante el Colegio de las actuaciones de estas empresas."

   "Artículo 28.- Cada año toda la información suministrada deberá ser actualizada por las empresas consultoras. Asimismo en cualquier momento deberán suministrar los informes que le requiera la Fiscalía del Colegio."

   "Artículo 29.- La Junta Directiva procederá a cancelar la inscripción de una empresa consultora que después de una investigación suficiente se compruebe que ha incurrido en falta grave en el cumplimiento de sus obligaciones.

   El Colegio hará publicar la resolución que así lo acuerde en el Diario Oficial."

   "Transitorio III.- La aplicación de las normas establecidas en la Ley número 7105 en ningún caso podrá ir en perjuicio de los derechos adquiridos por los actuales miembros del Colegio, los cuales seguirán gozando de esa condición, con las obligaciones y derechos que señale esta normativa."

2. Admisión de la acción: La acción se interpone con base en el recurso de amparo No.5089-94, en el cual -mediante resolución No.0007-I-95 de las 14:38 horas del 4 de enero de 1995- se otorgó al accionante el plazo de quince días hábiles para que interpusiera la correspondiente acción de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

3. Problema de la acción: Con la acción se pretende que la Sala se pronuncie acerca de los siguientes motivos de inconstitucionalidad alegados por la parte actora: a.- infracción del principio de reserva de ley en que incurre el texto del artículo 26 del Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, porque excediendo lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988, en punto al requisito del personal incorporado al Colegio, perteneciente a las empresas consultoras, señala la necesidad de contar con un profesional registrado en el Colegio, en cada una de las especialidades que la empresa solicite le sean reconocidas, para brindar sus servicios. Señala que lo anterior excede lo dispuesto en la norma legal porque en ella únicamente se habla de la necesidad de contar, entre el personal técnico de la empresa, con -al menos- un miembro activo del Colegio. En ese sentido, de acuerdo con lo manifestado por la parte accionante, la infracción se produce porque el Reglamento, excediendo lo dispuesto en la Ley, restringe o limita derechos fundamentales como el libre ejercicio de las profesiones liberales, la libertad de trabajo, la libertad de contratación y la libertad de comercio, materia reservada a la ley; b.- infracción del principio de legalidad, porque el Poder Ejecutivo con la promulgación del Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, que limita derechos fundamentales, excede el ámbito que corresponde al ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria y, en consecuencia, de las facultades que le atribuye la Constitución y la ley; c.- infracción del principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas en dos supuestos, en cuanto a la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988, señala que no se puede obligar a una empresa que ha venido operando libremente por más de doce años, a inscribirse en un colegio profesional y soportar sus gravosas reglamentaciones, y en cuanto al indicado artículo del Reglamento, se dice que con la imposición de un nuevo requisito para la inscripción de las empresas consultoras, a saber, la necesidad de que exista dentro de su personal un profesional afiliado al Colegio, en cada una de las especialidades en que la empresa presta asesoría, se impide a CID regularizar su situación, a pesar de que para su incorporación o inscripción inicial no se exigió tal requisito; d.- infracción de la garantía del debido proceso porque en la nota de fecha 5 de agosto de 1994, que el Colegio remite a la empresa, la acusa de no encontrarse a derecho por no haber designado un profesional responsable ante el Colegio en la especialidad de mercadeo y por no haber cancelado las anualidades, sin haberle otorgado audiencia para su defensa; e.- infracción del principio de igualdad, porque en las disposiciones transitorias de la Ley No. 7105 del 5 de octubre de 1988, así como en las del Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, se omiten previsiones que velen por los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas de las empresas consultoras inscritas ante el Colegio, a pesar de que se resguardan los derechos de los profesionales como personas físicas; f.- infracción de la libertad de comercio y de contratación de las empresas que brindan asesoría en materia de ciencias económicas y sociales, haciendo referencia expresa a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988, por considerar que atenta contra la libertad de contratación de las empresas consultoras en sus relaciones con el Estado, en tanto las limitaciones a esos derechos no tienen fundamento en el orden público, sino en un afán de protección gremialista; g.- infracción del derecho al trabajo sin especificar el motivo; y h.- infracción del derecho de asociación sin fundamentar la lesión que reclama.

4. Materias no susceptibles de examen mediante la presente acción de inconstitucionalidad: Con base en el elenco de motivos que los accionantes plantean como fundamento de la inconstitucionalidad de las disposiciones que consideran infractoras de derechos fundamentales, debe indicarse que debido a que la parte promovente no ahonda en las razones por las cuales considera que se ha producido la infracción del derecho al trabajo y a la libertad de asociación, y debido a que no especifica cuál o cuáles disposiciones de las que constituyen el objeto de esta acción, lesionan dichos derechos, no procede examinar la infracción de tales derechos sobre todo porque la Sala no observa que exista una relación directa entre los motivos de inconstitucionalidad alegados, las normas tildadas de inconstitucionales y la infracción de la libertad de trabajo y del derecho de asociación. En cuanto a la infracción de la garantía del debido proceso, por tratarse de un asunto que no se relaciona con la validez de las normas cuestionadas, sino con la falta de otorgamiento de la audiencia a la empresa que representan los promoventes, de previo a que el Colegio le remitiera la nota en la que le indicaba que no estaba funcionando regularmente, procede su examen en el recurso de amparo que se tiene como asunto base de esta acción, en el que también se alegó dicha infracción, por tratarse de una pretensión propia de ese procedimiento, a la luz de lo dispuesto en el artículo 29, párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En cuanto a la infracción del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, que se atribuye al Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, porque establece un requisito para la inscripción de las empresas consultoras que se aplica a las que iniciaron su funcionamiento antes de la promulgación de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, situación en la que se encuentra la empresa que representan los accionantes, procede su examen en el recurso de amparo planteado, ya que en el Reglamento no se establecen disposiciones que dispongan su aplicación a las empresas que iniciaron su funcionamiento antes de su promulgación. En ese sentido, debe indicarse que cuando el problema de irretroactividad no lo produce la norma cuestionada directamente, sino su aplicación por parte de las autoridades públicas lo que corresponde es examinar el asunto mediante el recurso de amparo para determinar si con dicha aplicación se lesionaron derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas (véanse las sentencias número 5591-94 de las 15:39 horas del 27 de setiembre de 1994 y 6367-94 de las 15:18 horas del 6 de diciembre de 1994). En relación con la infracción del principio de igualdad, que se alega con respecto a las disposiciones transitorias de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988 y del Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, porque en ellas no se menciona -en cuanto a la protección de derechos adquiridos- a las empresas consultoras, y únicamente se hace referencia a los profesionales personas físicas, no se observa la lesión acusada ya que la omisión en que se incurre al no mencionar a las empresas consultoras en la disposición transitoria II de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988 y en el transitorio III del indicado Reglamento, no tiene la virtud de crear un trato distinto en perjuicio de dichas empresas, en punto a la protección de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, ya que el principio regulado en el artículo 34 de la Constitución Política, tiene plena aplicación, independientemente de lo dispuesto en el texto de dichas normas.

5. Libertad de empresa y de contratación: En cuanto a la infracción que se acusa de estos derechos fundamentales, debe indicarse que los promoventes alegan específicamente que las limitaciones y restricciones que se imponen a la actividad comercial de las empresas consultoras -que no encuentran fundamento en el orden público sino en una protección gremialista- contrarían el espíritu liberal de la Constitución Política. En ese sentido, señalan expresamente que lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, cercena la libertad de contratación de las empresas consultoras en materias económica y social, en sus relaciones con el Estado (véase folio 13 del memorial inicial). De lo anterior se deduce que los accionantes no precisan las normas que consideran contrarias a la libertad de empresa, y frente a dicha falta de determinación o de referencia concreta acerca de las disposiciones que implican -a criterio de la parte actora- la infracción de la libertad de empresa, con la misma generalidad que se presenta el asunto, se debe indicar que la Sala, en otras oportunidades, ha dicho que la libertad de comercio no es un derecho fundamental absoluto, sino que puede ser regulado en la medida que no se afecte su núcleo esencial y para atender una real necesidad de garantizar el beneficio de la generalidad de las personas. En ese sentido, se ha indicado que aunque se esté frente a la actividad que realiza una empresa privada con base en un conjunto de relaciones reguladas por el derecho privado, resulta de interés público y -en consecuencia- susceptible de regulación por parte del Estado (y aquí debe entenderse también incluidos los órganos públicos no estatales) el funcionamiento de las empresas cuya actividad incide de forma importante en el sistema general. Sobre la base de lo anterior, la Sala ha llegado a admitir como válida la regulación o determinación pública de algunos elementos propios del giro comercial de las empresas (como los precios), en aras de lograr estabilidad, uniformidad de condiciones de los participantes y protección de los destinatarios de los servicios o bienes (véanse sentencias número 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, 6692-94 de las 14:42 horas del 15 de noviembre de 1994 y 3016-95 de las 11:36 horas del 9 de junio de 1995). En caso de intervención pública en actividades privadas, el límite lo impone el contenido esencial del derecho fundamental que se pretende regular, el principio de razonabilidad y proporcionalidad y el fin público que se persigue con el control. En todo caso, no se produce infracción de los derechos fundamentales, con la sola regulación de las empresas consultoras en materias económica y social y con el establecimiento de requisitos razonables para su funcionamiento, como resulta ser la existencia de cierto nivel técnico en la obtención de resultados de la actividad que se desarrolla, sobre todo si se toma en cuenta su importancia por la difusión que se les da. De ahí que contrario a lo expuesto por la parte accionante en el sentido de que la regualción de las empresas consultoras en materias económica y social, tiene como único objetivo la protección gremialista, se observa que la intervención pública en esa actividad lo que pretende es salvaguardar los intereses de los que acuden en busca de la prestación de un servicio de cierta calidad técnica y de las personas a quienes se informan los resultados de las asesorías (en ese sentido, se puede consultar el expediente legislativo No.10.463, en el que se tramitó la aprobación de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, sobre todo en cuanto a los motivos del proyecto y el estudio de la Oficina de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa). Ahora bien, en cuanto a la libertad de contratación de las empresas consultoras en materias económica y social, se hace referencia expresa a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, que señala la obligación de las instituciones públicas y de las empresas estatales de únicamente contratar los servicios y aceptar tramitar los trabajos de las entidades consultoras que se encuentren debidamente inscritas en el Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales, bajo apercibimiento -para el funcionario infractor- de ser sancionado con la pena establecida en el artículo 335 del Código Penal. Al respecto, debe indicarse que los efectos de la norma cuestionada no se dirigen directamente a limitar la actividad de las empresas consultoras, sino la de los órganos, instituciones y empresas públicas que por requerimientos propios de la contratación administrativa se encuentran obligados a entablar relaciones contractuales únicamente con empresas cuyo funcionamiento se encuentre ajustado a derecho. No desconoce la Sala el hecho de que un efecto probable y prácticamente cierto de tal determinación sea la escasa participación de las empresas consultoras no inscritas en el Colegio, en los procedimientos de contratación administrativa. Sin embargo, por tratarse de una limitación que se impone a las entidades estatales no a la actividad que despliegan las empresas consultoras, lo que resulta válido a la luz de las potestades con que cuenta el Estado para fijar las condiciones en que se desarrollarán los procedimientos de contratación, salvo que establezca un requerimiento irrazonable o desproporcionado, hipótesis en la que no se está de acuerdo con lo que a continuación se expondrá en relación con la regulación de la actividad de las empresas consultoras y los requisitos que para ese efecto establece la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, procede declarar sin lugar la acción en cuanto a la alegada infracción de la libertad de contratación en perjuicio de las empresas consultoras, en que se señala que incurre el texto del artículo 20 de la citada ley.

6. Infracción del principio de irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas atribuida a la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988: En cuanto a la infracción de este principio constitucional, en relación con la citada ley, debe indicarse -en primer término- que los accionantes en el recurso de amparo No.94-005089-007-CO, que sirve de asunto base a la presente acción de inconstitucionalidad, no reclamaron la lesión del principio de irretroactividad, en relación con la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, sino únicamente en cuanto al Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, prueba de ello es que señalan que de manera voluntaria, en 1989, inscribieron a la empresa que representan, ante el Colegio, cumpliendo todos los requisitos establecidos en la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, y que esa situación imperó durante cinco años, hasta tanto no se promulgó el indicado Reglamento, que impuso requisitos más gravosos a la operación regular de las empresas consultoras en ciencias económicas y sociales (véanse folios 3 vuelto y 4 del memorial inicial, expediente No.94-005089-007-CO). En ese sentido, cabe recordar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción de inconstitucionalidad debe contar con un soporte fáctico, o sea con una situación al menos determinable sobre la que incida directamente el efecto de la sentencia que recaiga en ese proceso. De ahí que en dicho artículo se indique que la invocación de la inconstitucionalidad en el proceso base debe constituir un medio razonable de amparar el derecho o interés que concretamente se considera lesionado o amenazado. En ese sentido, en la situación fáctica planteada por los promoventes, sobre la que recaerán los efectos de esta sentencia, ya que voluntariamente accedieron al régimen de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, y -en consecuencia- a ajustar el funcionamiento de su empresa a los requerimientos ahí establecidos, no se ve como podrían ahora desconocer dicho régimen por la simple razón de que -mediante un decreto ejecutivo- se modificaron las condiciones imperantes. Lo que si les corresponde hacer, como efectivamente lo hacen en la presente acción, es reclamar contra la modificación de los requisitos para el funcionamiento regular de la empresa, producida por el Reglamento. Debe indicarse al respecto que, contrario a lo que la parte promovente considera, la situación jurídica de la empresa CID se consolida al amparado de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, desde el momento en que su funcionamiento se ajusta a los requerimientos de esa normativa. En todo caso, en relación con el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, donde "ley" debe entenderse en su sentido genérico, como normas o disposiciones jurídicas (véase sentencia 473-94 de las 13:03 horas del 21 de enero de 1994), la Sala ha dicho que resulta un principio formal y sustancial, de modo que se viola, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una disposición anterior, sino cuando los efectos, la interpretación o aplicación de esa última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación consagrados; que tanto el derecho adquirido como la situación jurídica consolidada se tornan intangibles por razones de equidad y de certeza jurídica; que el derecho adquirido, sobre todo relacionado con el aspecto patrimonial, denota una situación consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado o incide en la esfera patrimonial de una persona, creando una ventaja o beneficio constatable; que la situación jurídica consolidada representa un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos; que lo relevante de la situación jurídica consolidada es que, por virtud de una sentencia o de un mandato legal, haya surgido una regla clara y definida que vincula un determinado supuesto de hecho con una consecuencia dada; que nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas nunca cambien, por eso el principio de irretroactividad no impide que una vez nacida a la vida jurídica la regla que conecta el hecho con el efecto, no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; que el principio opera para que una vez que se ha producido el supuesto de hecho condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla, no pueda impedir que surja el efecto condicionado esperado bajo el amparo de la norma anterior (véanse al respecto sentencias número 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, 1147-90 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990, 1879-94 de las 17:30 horas del 20 de abril de 1994, 2765-97 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997, 6771-97 de las 12:15 horas del 17 de octubre de 1997).

   Sobre la base de estas consideraciones debe indicarse que los derechos se adquieren y las situaciones jurídicas se consolidan al amparo de normas jurídicas, de sentencias judiciales o de actos administrativos inmodificables en vía administrativa (aclarando al respecto que cuando se produce la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, el cual se anula siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no puede decirse que de previo a la anulación no se haya consolidado una situación jurídica o se haya adquirido un derecho subjetivo, porque lo que sucede en ese supuesto es sencillamente que, tramitando el indicado procedimiento, no se requiere necesariamente acudir al contencioso de lesividad a discutir el asunto). En este caso, como lo señalan los propios promoventes, la empresa que representan funcionó libremente, dada la ausencia de normativa que regulara a las compañías consultoras en ciencias económicas y sociales, durante un plazo mayor a los diez años, y aquí debe tenerse presente lo dicho en relación con la inexistencia de un derecho adquirido a que no se modifique el ordenamiento jurídico. Posteriormente, le sobrevienen al legislador ciertas percepciones y valoraciones en torno a la conveniencia de regular el funcionamiento de dichas empresas que en el acto inicial, sea cuando se emitió la Ley No.4505 del 15 de diciembre de 1969 (Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales), no alcanzó a percibir por diferentes razones, probablemente, porque en ese momento no existían tales empresas o su funcionamiento no tenía la importancia (incidencia en el sistema general) suficiente para que se justificara la función de fiscalización. Con la promulgación de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1988, se fijó la regulación de las empresas consultoras, lo que significa que no se prohibió su funcionamiento, sino que se ajustó con base en ciertos parámetros que como se dijo antes no resultan irrazonables, ya que pretenden garantizar un cierto nivel técnico en protección de los usuarios de los servicios que prestan dichas compañías y de las personas a quienes se dirige la información que resulta de sus evaluaciones e investigaciones. En consecuencia, al permanecer intactos los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las empresas que -como CID- iniciaron su actividad antes de que existiera alguna regulación, partiendo de que -en todo caso- resulta cuestionable en esta hipótesis hablar de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, a la luz de lo expuesto en relación con los supuestos en que se considera consolidada una situación o adquirido un derecho, dado que la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1998 -como ya se dijo- no suprimió derecho o situación alguna, sino que vino a regular modalidades de ejercicio del derecho o situación que reconoció, el asunto se desplaza del cuestionamiento del principio de irretroactividad a lo que constituiría un problema de razonabilidad y proporcionalidad del requisitos establecidos. Dado que la finalidad del legislador al imponer como requisito para el funcionamiento regular de las empresas consultoras en materia social y económica, el estar inscritas en el Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales, resulta compatible con el interés público subyacente en la necesidad de salvaguardar los derechos e intereses de las personas que contratan con esas empresas, y que el medio utilizado para proceder a esa inscripción en el Colegio, sea el establecimientos de requisitos tales como contar -entre su personal técnico o como representante- con al menos un miembro activo del Colegio, que tenga la responsabilidad profesional y ante el Colegio por las actuaciones de dichas compañías, lo que no resulta inidóneo respecto del fin de fiscalización que se propone, innecesario, porque el Colegio requiere de la existencia de al menos un afiliado en dichas empresas para que el control que ejerce sea efectivo, ni irracional, porque no infringe reglas de justicia y equidad, la afectación al principio de razonabilidad y proporcionalidad tampoco se produce en este caso.

6. Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria con infracción de los principios de reserva legal y de legalidad: Los accionantes manifiestan que el artículo 26 del Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, que dispone que las empresas consultoras deberán contar entre su personal con un profesional incorporado al respectivo Colegio que sea especialista en cada una de las ramas en las que esas compañías brindan sus servicios, excede el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria y viola el principio de reserva de ley, al contrastar fuertemente con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988, que permite la operación regular de dichas empresas, siempre y cuando cuenten al menos con un profesional en ciencias económicas afiliado al Colegio. En cuanto al exceso en la potestad reglamentaria infractor del principio de reserva de ley, la Sala ha dicho:

   "Debe indicarse, en primer término, que en el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución se establece la potestad reglamentaria como atribución del Poder Ejecutivo. Dichas disposiciones constitucionales dicen:

   "Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al P. y al respectivo Ministro de Gobierno:

   ...

   3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento.

   ...

   18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes.

   ..."

   La potestad reglamentaria le permite al Poder Ejecutivo participar en la creación normativa, sin que esto se pueda entender como una equiparación con la labor de elaboración del derecho que realiza la Asamblea Legislativa. En el inciso 3) del artículo 140 Constitucional se regula lo que se denomina la potestad reglamentaria ejecutiva. Por medio de ella se emiten reglamentos ejecutivos que complementan, desarrollan, aplican o ejecutan una ley anterior. Este tipo de reglamentos manifiestan con mayor potencia las características propias de la potestad reglamentaria. A saber, el reglamento ejecutivo es una norma subordinada a la ley, la complementa, no puede derogarla, modificar su contenido, dejarla sin efecto, o contradecir sus preceptos. Por otra parte, los reglamentos de organización se regulan en el inciso 18) del citado artículo Constitucional, especialmente referidos a la materia del régimen interior de los despachos del Poder Ejecutivo. Se caracterizan por no requerir de una ley previa y porque se dan específicamente para el ámbito de la organización administrativa. Tanto unos reglamentos como los otros deben respetar ciertos límites que son propios de la potestad reglamentaria en general. De esos límites interesa destacar el principio de jerarquía normativa regulado en el artículo 7 de la Constitución. Del anterior se deduce otro igualmente importante como es el de primacía de la ley. Esa prioritaria situación de la ley respecto del reglamento surge de su legitimidad, de su carácter soberano, y por esa razón el reglamento se convierte en norma secundaria y subordinada, incluso en el ámbito organizativo interno que es propio de la potestad reglamentaria, porque puede ser total o parcialmente regulado por la ley, y al margen de lo que ella dispone, no puede actuar el reglamento... Ahora bien, la jurisprudencia de la Sala en esta materia ha establecido que únicamente cuando está de por medio la afectación de derechos fundamentales o cualquier otra hipótesis en que cabe la reserva legal, el conflicto entre la ley y el reglamento se resuelve en esta vía, porque si se trata de la simple ilegalidad de la disposición administrativa, se debe acudir a la vía contencioso administrativa a resolver el asunto. Así se dijo en sentencia No.3379-96 de las 10:57 horas del 5 de julio de 1996:...

   De ahí que sea necesario determinar si en el presente asunto se está frente a un simple problema de no adecuación del Decreto impugnado a la Ley, o se han infringido otras disposiciones constitucionales además del artículo 11 que justifican la revisión del Decreto en esta jurisdicción..." (véase sentencia No.4588-97 de las 15:48 horas del 5 de agosto de 1997).

   Con fundamento en el criterio expuesto, debe indicarse que en el presente asunto tanto la Ley No.7105 del 5 de octubre de 1988, como el Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, regulan el ejercicio de derechos fundamentales, específicamente la libertad de comercio. También cabe señalar que tratándose de la regulación de las libertades fundamentales, en que se precisa la reserva de ley, la regulación limitativa de tales derechos, prevista en la ley, establece el máximo de limitación o restricción legítimo. Es decir, cuando el legislador con fundamento en un fin público, regula el ejercicio de un derecho fundamental, y lo hace sin afectar su contenido esencial y dentro de los límites que le fija el principio de razonabilidad y proporcionalidad, establece el punto máximo de regulación que es posible en relación con ese específico derecho. Relacionando este concepto con el asunto que ahora se examina resulta válido indicar que si en el artículo 22 de la Ley No.7105 de 5 de octubre de 1998, el legislador estableció como requisito para el funcionamiento regular de las empresas consultoras en materias económica y social, la necesaria existencia de un afiliado al Colegio que forme parte del personal de la empresa, la pretensión del Reglamento de agravar dicho requisito, imponiéndole a esas compañías la obligación de contar con un afiliado al Colegio por cada especialidad en materia económica o social que pretendan les sea reconocida, para la prestación de sus servicios, con lo que aumenta el máximo de control que el legislador estableció para la fiscalización de dichas empresas, excede el contenido esencial de la ley, infringiendo el principio de reserva de ley, con un ejercicio abusivo de la potestad reglamentaria, que lesiona además el principio de legalidad. En consecuencia, procede declarar con lugar la acción únicamente en cuanto impugna el contenido del artículo 26 del Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica (Decreto Ejecutivo No.20014-MEIC del 19 de setiembre de 1990).

   POR TANTO

   Se declara parcialmente con lugar la acción y en consecuencia se anula por inconstitucional únicamente el artículo 26 del Decreto Ejecutivo No.20014-MEIC del 19 de setiembre de 1990 (Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica). Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de promulgación de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. R. esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta. P. íntegramente en el Boletín Judicial. C. al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas y Sociales; y notifíquese. En lo demás se declara sin lugar la acción.

   Luis Paulino Mora M.

   Presidente

   Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G.

   Carlos Ml. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

   Adrián Vargas B. José L. Molina Q.