Sentencia nº 00339 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 20 de Enero de 1999
| Ponente | Luis Fernando Solano Carrera |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 1999 |
| Emisor | Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia |
| Número de Referencia | 98-006141-0007-CO |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Consulta judicial |
Exp: 98-006141-0007-CO
Res: 1999-00339
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cuarenta y ocho minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve.-
Consultas Judiciales Facultativas de Constitucionalidad acumuladas, formuladas por el Juez de lo Contencioso Administrativo y la Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, ambos del Segundo Circuito Judicial de San José, acerca de la constitucionalidad o no de los artículos 232.2 y 234.2 de la Ley General de la Administración Pública y la interpretación dada a esas normas en el sentido de que es potestad del Presidente de la República entrar a conocer de las recusaciones que se interpongan contra la Junta Directiva del Banco Nacional.
Redacta el magistrado S.C.; y,
Considerando:
EL MARCO DE LA CONSULTA. El juez Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, mediante resolución de las dieciséis horas del diecisiete de julio último, formula consulta judicial de constitucionalidad "en relación con el artículo 232 de la Ley General de la Administración Pública, a fin de que dicha Sala disponga si la interpretación dada a esa norma, en el sentido de que es potestad del Presidente de la República entrar a conocer de las recusaciones que se interpongan contra la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica, violenta o no el artículo 188 de la Constitución Política." A su vez, la Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, mediante resolución de las once horas del día dieciséis de setiembre también del año anterior, formula consulta que se acumuló a la primera, para que se establezca la posible inconstitucionalidad del inciso 2° del artículo 232, agregando también el inciso 2° del artículo 234, ambos de la Ley General de la Administración Pública. De tal manera, ambas consultas son idénticas en propósito y tienen el mismo fundamento jurídico, si bien la segunda amplió al artículo 234 la cuestión de constitucionalidad, tal y como lo dispuso la Presidencia de la Sala mediante resolución número 7795-98, de las diecisiete horas y cuarenta y seis minutos del día tres de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
La Sala excluye el análisis de otras cuestiones diferentes y más allá de las planteadas por los jueces consultantes, como por ejemplo la que consigna a folio 15 y ss. el Lic. M.S.M., como apoderado general judicial del Banco Nacional de Costa Rica, en el sentido de que "al crear y ratificar o mantener el órgano Ad Hoc", el Consejo de Gobierno estaba creando un órgano, comisión, tribunal o juez nombrado para el caso, con quebranto de la garantía constitucional consagrada en el artículo 35 de la Constitución Política. Esto se dispone así, por cuanto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, las partes en el proceso principal -base de la consulta- y dentro término del emplazamiento, pueden solicitar a la Sala que se le de al asunto el carácter y los efectos de una acción de inconstitucionalidad, lo que no ha sucedido en este caso. De tal manera, el marco de la consulta sigue siendo el fijado originalmente por los Jueces y es en base a él que se resuelve.
SOBRE EL FONDO. Las normas cuestionadas regulan lo relativo a los motivos de abstención y sobre ello disponen que cuando aquellos afectaren al órgano de la alzada, resolverá el superior jerárquico respectivo, pero que,
si no hubiere superior jerárquico, resolverá el Presidente de la República
(art. 232.2),
así como que cuando los motivos alcanzaren a miembros de un órgano colegiado, resolverán los restantes si fueren suficientes para formar quórum, pues de lo contrario
"resolverá el superior del órgano, si lo hubiere, o, en su defecto, el Presiden
te de la República"
(art. 234.2).
El fondo de la cuestión formulada es que los actos concretos atribuidos al Presidente de la República y al Consejo de Gobierno, son ilegítimos, toda vez que interfieren con la independencia administrativa que garantiza el artículo 188 Constitucional. Aun cuando no lo indican directamente los consultantes, está íntimamente relacionado con el tema planteado y se discute en los procesos principales, que la actividad del Banco Nacional de Costa Rica es privada y por tanto, no sujeta a las reglas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, donde se encuentran las normas sobre cuya constitucionalidad se duda. Por otra parte, y esto lo expresan claramente los consultantes, la jurisprudencia de esta S. ha aceptado la facultad de dirección que sobre la Administración Pública tiene el P. de la República, sin embargo se plantea si en los hechos que sirven de antecedente en los autos principales, éste excedió el límite de lo jurídicamente permisible, al entrar a resolver cuestiones propias de la competencia del Banco, es decir, con invasión de la independencia administrativa.
Es cierto, como se hace ver en las resoluciones por las que se formulan las consultas, que en su jurisprudencia, esta S. se ha pronunciado extensamente sobre la legitimidad del poder de dirección que sobre la administración pública puede ejercer el Poder Ejecutivo -en sus diversas manifestaciones-, claro está, en determinadas circunstancias y condiciones. Por ello, además de las citadas por los intervinientes en esta consulta, pueden verse las sentencias números 3855-93 y 3309-94, que se refieren a esa materia. En el presente caso se trata, sin embargo, de una situación muy particular, valga decir, de la "sustitución" del órgano de cúspide, el superior jerarca de una institución autónoma, que no solamente está prevista en la Ley General de la Administración Pública en los artículos 232.2 y 234.2 objeto de la consulta, sino también -aunque no estén ni citados, ni involucrados en ella pero sí relacionados-, en los artículos 26 y 27 en relación con el 98 ibídem.
Sin duda, la doctrina producida en la materia, tanto en el derecho privado como en el público, es conteste en destacar un elemento fundamental: levantada cuestión sobre la falta de imparcialidad y objetividad de un funcionario, corresponderá a otro designado de antemano por la ley -subrogante-, el decidir si aquélla tiene fundamento o no, y por tanto, si aquél puede actuar o no en la resolución de un determinado asunto. En los hechos que sirven de base a los autos principales, se dieron varias recusaciones: contra el Subgerente General, el A. General y el Gerente General, quienes aun estimando infundados los reparos formulados contra ellos, pasaron el asunto ante el superior jerárquico, la Junta Directiva, para la decisión correspondiente. Sin embargo, sucede que la misma Junta Directiva estaba recusada y como la normativa interna bancaria no contiene a estas alturas previsión al respecto, se aplicó la Ley General de la Administración Pública, decidiendo ellos mismos pasar el asunto al Presidente de la República para lo que correspondiera. Ahora bien, el punto a definir es si al designar el P. de la República una Junta Directiva ad-hoc se ha producido, no una intervención en relación con la actividad del Banco Nacional, materia de gobierno, de definición política general y por tanto legítima a la luz del artículo 188 constitucional, sino más bien una intervención en relación con un acto concreto, cuestión de definición administrativa particular, ilegítima en el criterio expresado por los consultantes. Si nos remitimos a la primera consideración, está claro que recusado el órgano jerarca superior de la entidad bancaria, no existe internamente quién pueda decidir sobre la procedencia o no de la recusación. Ahora bien, dado que en esta materia específica hay una remisión de la legislación bancaria a la Ley Orgánica del Poder Judicial, también se tiene claro que a la luz de la más reputada doctrina procesal, están proscritos de decidir en un asunto concreto el juez "ex post facto" (por violación del principio de juez natural), el juez "inhabilis" (al que le falta competencia o no reúne requisitos) y el juez "suspectus", caso éste último que calza con el que hablamos en esta resolución (porque le falta objetividad e imparcialidad). La ausencia de alguna de esas condiciones, hacen que el órgano decisor (sea juez o directivo), pierda idoneidad, condición esencial y prius de un ordenamiento jurídico democrático. Ubicada en el tema de la objetividad e imparcialidad, ya esta S. se pronunció en términos muy claros cuando en sentencia N°649-93, dijo:
"Esta incompatibilidad es insoslayable, si tenemos en cuenta que la función pública merece protección y así incluso se ha estimado de siempre, como que al funcionario público se le veda desempeñar otra función o trabajo, en el tanto pueda menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes, o comprometer su imparcialidad o su independencia. Esta tesis no es extraña al espíritu constitucional, como puede colegirse del principio de responsabilidad de los funcionarios (artículo 9), del principio-deber de legalidad (artículo 11), así como de la exigencia de que la administración pública funcione a base de eficiencia e idoneidad (artículo 191)..."
También ha podido establecer esta S. de modo reiterado, que el examen del artículo 41 de la Constitución Política, permite enmarcar sus hipótesis tanto para la responsabilidad del Estado respecto de la administración de la justicia jurisdiccional propiamente dicha, como en lo que hace a la justicia administrativa. Cuando a las personas se les garantiza en esa norma que "debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes", el Estado se obliga a traducir en realidad esa aspiración del constituyente, de manera que la administración también queda sujeta por un marco de actuación en donde la arbitrariedad y los criterios subjetivos quedan desterrados. Ciertamente, la bancaria es en esencia una actividad privada, pero, al menos en el sistema costarricense, en el momento en que encontramos que se ejerce a través de entidades de derecho público "artículos 189 de la Constitución Política", no obstante que la actividad se sigue rigiendo por las normas y principios del derecho privado, en su organización se rige por el derecho público, como ha tenido oportunidad de establecerlo también la jurisprudencia constitucional. Sobre esta materia ver, entre otras, sentencia de la Sala Constitucional, número 8140-97.
CONCLUSIÓN. Con base en lo anteriormente dicho la idoneidad exige ante todo condiciones de imparcialidad y en ese sentido lo actuado por el Presidente de la República tiene no solamente apoyo legal, sino también apoyo constitucional, puesto que las normas cuestionadas únicamente tienen aplicación en esa situación extrema. No son sino una respuesta de última ratio, si bien producto de una potestad atípica, dada la naturaleza excepcional de que la Junta Directiva General del Banco Nacional de Costa Rica -órgano jerarca superior- estaba recusada y "alguien" tenía que ocuparse del asunto. Además, el acto que se cuestiona -y la normativa en que se apoya- sirve al fin que persigue, como es preservar la imparcialidad y objetividad con que debe actuar el Banco, como entidad que en la materia específica base se estas consultas, estaba sujeta al Derecho Público. En ese sentido, pues, la norma en cuestión cumple un fin valioso que en nada riñe con la garantía consagrada en el artículo 188 Constitucional, porque, y en el mismo sentido que lo indicó la sentencia de la Sala Primera de esta Corte, número 120 de las catorce horas del día 7 de julio de 1995 para situación similar a la aquí analizada, no se trata de una intervención orgánica del Banco, sino más bien de una actuación radicada única y exclusivamente en las condiciones particulares de quienes ejercían los cargos directivos en las circunstancias detalladas.
Por lo expuesto, las consultas deben evacuarse negativamente pues las normas cuya validez se cuestionan, en el sentido con que han sido aplicadas no son inconstitucionales.
Por tanto:
Se evacuan las consultas judiciales facultativas -acumuladas- en el sentido de que no son inconstitucionales los artículos 232.3 y 234.2 de la Ley General de la Administración Pública. N..
Luis Paulino Mora M.
Presidente
Luis Fernando Solano C.Eduardo Sancho G.
Carlos Ml. Arguedas R.Adrián Vargas B.
José Luis Molina Q.Alejandro Batalla B.
