Sentencia nº 01415 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 26 de Febrero de 1999

Exp: 96-006691-0007-CO

Res: 1999-01415

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas del veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por B. delS.U., cédula de residencia N° 270-100678-40914, W.H.M.R., cédula de residencia N° 270-131112-068355, M. delC.L.C., documento de identificación N° 031336 y M.P.F.M., cédula de residencia N° 270-131409-50594; contra el artículo 2 de la Ley N° 5662 del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, por ser contrario a los artículos 19, 33 Y 51 de la Constitución Política. Intervino también en el proceso el Licenciado F.B.B., en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas y cuarenta y un minutos del veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis (folio 1), los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley N° 5662 del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, por ser contrario a los artículos 19, 33 Y 51 de la Constitución Política. Alegan que cumplen con todas y cada una de las exigencias de las leyes y reglamentos del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, para ser beneficiarios de los programas de ayuda social en materia de vivienda. Sin embargo, el IMAS, la Contraloría General de la República y DESAF y el MIVAH violan el artículo 19 constitucional, en relación con el 11, 33 y 65 Ibídem, ya que se oponen a que se les otorgue el beneficio de bono familiar para la vivienda, por su sola condición de extranjeros residentes en el país, con lo cual se han arrogado facultades que sólo el Banco Hipotecario de la Vivienda posee, al tenor de lo establecido en el artículo 57 de la Ley N° 7052, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. Que en criterio de dichas instituciones, como parte de los dineros que conforman el fondo de subsidio nacional para la vivienda proviene de FODESAF, debe aplicarse la Ley N° 5662, obviando el hecho de que en el momento en que se hace la transferencia de fondos del DESAF al BANVHI, se constituye un nuevo fondo denominado Fondo de Subsidio para la Vivienda, al que se le aplican las disposiciones de la Ley N° 7052 y sus reformas. Que el IMAS, a través del Fideicomiso IMAS-BANHVI-BANCO DE COSTA RICA ha beneficiado a extranjeros con status migratorio de residentes. Que con dichos criterios se viola el contenido del artículo 51 de la Constitución Política, ya que ellos, como familias que habitan en Costa Rica, tiene derecho a las protecciones que el Estado costarricense brinde a la familia. Que, según lo resuelto por la Sala Constitucional en sentencia N° 1440 de las quince horas treinta minutos del dos de junio de mil novecientos noventa y dos, no es posible hacer diferencia entre una familia nacional y una extranjera en programas sociales que desarrolle el Estado. Que es contrario a la Constitución Política toda norma o acto administrativo que estipule que los programas sociales sólo son de aplicación a los costarricenses, ya que como extranjeros residentes en el país tienen los mismos derechos individuales y sociales que los costarricenses, de modo que el artículo 2 de la Ley N° 5662 es contrario a la Constitución Política, al crear una desigualdad jurídica prohibida por la Carta Política y el derecho internacional de los Derechos Humanos. Que la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, según el articulo 3, tiene como fin dotar de recursos económicos a los programas que desarrollen las Instituciones Públicas que tengan a su cargo la ayuda social complementaria de ingreso a las familias de pocos recursos. Que la norma impugnada viola la Ley N° 7231, Tratado de Integración Social Centroamericana, de conformidad con la cual los gobiernos centroamericanos aplicarán una serie de políticas, mecanismos y procedimientos bajo el principio de cooperación y apoyo solidario, a fin de garantizarle a toda la población el acceso a los servicios básicos, para el desarrollo potencial de hombres y mujeres centroamericanos, sobre la base de la superación de la pobreza, tratado que reconoce el derecho de todos los centroamericanos a un desarrollo social como un derecho universal. Que una distinción entre nacionales y extranjeros en materia de desarrollo social es una discriminación por razones de nacionalidad que niega a los extranjeros una vivienda digna, accesada por medio de los programas de vivienda con beneficios del bono familiar de vivienda y crédito base, discriminación que es contraria a los artículos 19 y 33 de la Constitución Política y al Tratado de Integración Social Centroamericana, Ley N° 7631.

2. - Que la legitimación que ostentan los accionantes para promover esta acción de inconstitucionalidad proviene del recurso de amparo que bajo el expediente N° 2643-96 se tramita ente esta S., que sirve de asunto base de esta acción, y de la resolución N° 0407-I-96 de las catorce horas del veinticuatro de setiembre de mil novecientos noventa y seis, dictada en dicho amparo.

3. - Por resolución de las dieciséis horas veinte minutos del diez de febrero de mil novecientos noventa y siete (visible a folio 89 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4. - La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 96 a 117. Señala que, dada la naturaleza del sistema del cual se impugna su artículo 2, en una República todos los habitantes tienen el deber y el derecho de participar en el proceso del desarrollo social, sin que se pueda hacer distinciones de ninguna índole, salvo aquellas autorizadas por el mismo sistema constitucional. Por ello y con base al artículo 19 constitucional; el Estado debe dar igualdad en el trato a nacionales y extranjeros; y no puede entenderse que la Constitución autoriza la arbitrariedad con alguna de sus normas pues ello es un hecho que está excluido como posibilidad en una Norma Fundamental que constituye un sistema republicano. Además en una República todos sus habitantes tienen el deber y el derecho de participar en el proceso de desarrollo social, sin que se pueda hacer distinciones de ninguna índole, salvo aquellas autorizadas por el mismo sistema constitucional. Considera la Procuraduría General de la República que de la mera utilización de un término dentro de una norma no pueden derivar los límites para fijar el alcance de una ley y ello con mayor razón cuando se trata de afectaciones de derechos fundamentales; la exclusión general y absoluta frente al derecho de gozar de la asistencia social, por si misma, constituye una discriminación irrazonable, con violación del Principio de Igualdad que lleva además a la restricciones de los ya mencionados derechos fundamentales. Se alega que de la normativa creadora de este fondo constituye una manifestación del deber de asistencia social que se ejerce, por su misma naturaleza, en relación con la personas que se encuentran en situación de mayor desventaja económica; con el propósito de lograr una mayor aproximación a la realización de la Justicia Distributiva y facilitar, con ello, la integración de ese sector poblacional dentro del proceso de Desarrollo Social al cual deben tener acceso todos los habitantes de la República. Se viola el artículo 50 de la Constitución Política, pues se desprende de éste que los extranjeros tanto como los nacionales son acreedores de la obligación que tiene el Estado de procurar el mejor bienestar de todos los habitantes del país, ello claro está, con las distinciones razonables que deban hacerse según las condiciones de cada categoría poblacional y las eventuales hipótesis circunstanciales que deban resolverse. Además se dispone en el "Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales" en sus artículos 2 y 11, al igual que la advertencia comprendida en el artículo 19 de la Constitución, constituye una consideración expresa de la adecuación el trato igualitario que, evidentemente, no faculta para la arbitrariedad ni la irrazonabilidad. De esta manera, una exclusión general y absoluta de gozar de los beneficios de la asistencia social manifiesta a través de la creación de este fondo, resulta irrazonable, en el tanto en que, dada la exclusión radical, personas físicas que eventualmente se encuentren en situaciones que requieren de la asistencia social del Estado, de conformidad con el espíritu de la Constitución y de la misma Ley, no pueden ser justamente beneficiados por la sola condición de extranjeros. De conformidad con la expuesto, la Procuraduría estima que el citado artículo es inconstitucional en el tanto en que se interprete que excluye como beneficiarios, en forma general y absoluta a los extranjeros por el sólo hecho de la nacionalidad.

5. - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 043, 044 y 045 del Boletín Judicial, de los días tres, cuatro y cinco de marzo de mil novecientos noventa y siete (folio 95).

6. - Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de conformidad con la potestad conferida a la Sala por el artículo 9 de la Ley que la regula.

7. - En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la magistrada C.A.; y,

Considerando:

1. Sobre la admisibilidad. Esta acción es admisible en los términos del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que el asunto previo lo constituye el recurso de amparo que se tramita ante esta S. bajo el expediente N° 96-002643-007-CO, interpuesto por los aquí accionantes, en el cual, por resolución interlocutoria N° 0407-Y-96, de las catorce horas del veinticuatro de setiembre de mil novecientos noventa y seis, se les otorgó plazo para que interpusieran la respectiva acción de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley N° 5662 de veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro.

2. Objeto de la impugnación. Se impugna el artículo 2 de la Ley N° 5662 de veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, por estimarse contrario a lo dispuesto en los artículos 19, 33 Y 51 de la Constitución Política.

3. Sobre el fondo. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y LOS DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS FRENTE A LOS NACIONALES: De previo a analizar la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley N° 5662 del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, es preciso hacer algunas consideraciones iniciales en relación al principio de igualdad y la condición de los extranjeros frente a los nacionales. La cuestión sobre los derechos de extranjeros y nacionales no es nuevo para esta S., quien en varias ocasiones se lo ha planteado. En general, este Tribunal Constitucional ha considerado que, en tratándose de derechos fundamentales o derechos humanos, los costarricenses y los extranjeros están en igualdad de condiciones, ya que esos derechos no derivan de la condición de nacional o extranjero, sino de la propia dignidad humana. De manera que, en esa materia, cualquier distinción que se hiciese entre costarricense y extranjeros sería contraria a los artículos 19 y 33 constitucionales. Así, corresponden a esa esfera de derechos derivados de la dignidad humana el de ser reconocido como sujeto de derecho, el derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la salud, al disfrute de un ambiente sano y libre de contaminación, a la intimidad y, en general, todos aquellos derechos que por su naturaleza no requieren de condiciones especiales de nacionalidad o de ciudadanía de su titular para su ejercicio, por ser consustanciales a la esencia misma del ser humano (ver en este sentido la sentencia N° 1684-91). Por el contrario, existen otros derechos que dependen de la condición de nacional para ejercerlo, como lo es el sufragio. La Constitución Política, en el artículo 19, contempla la posibilidad de que la propia Constitución o a ley ordinaria establezcan excepciones y limitaciones al principio general de que los extranjeros tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses. Pero, por supuesto, para que la distinción que, en relación con un determinado derecho, se haga entre extranjeros y nacionales no violente el contenido del artículo 19, en relación con el 33, ambos de la Constitución Política, es necesario que aquélla sea razonable y que, como ya se dijo, no se trate de derechos fundamentales, en los cuales cualquier distinción resultaría odiosa e implicaría una discriminación contraria al Derecho Constitucional. Por otra parte, el principio de igualdad no significa igualitarismo, ya que, como bien lo ha dicho esta S. reiteradamente, ello implicaría dar un trato igual a circunstancias desiguales, lo que redundaría en una desigualdad aún mayor y en una abierta injusticia. El principio de igualdad obliga a tratar iguales a los iguales y desiguales a los desiguales, lo que resulta completamente razonable. Ahora bien, el legislador puede distinguir entre nacionales y extranjeros y, con base en ello, dar un trato diverso a unos y otros, siempre y cuando el fundamento de tal distinción resulte razonable. De allí que sea admisible un trato desigual entre extranjeros y costarricenses, en la medida en que no se lesione un derecho fundamental. Así, por ejemplo, no es contrario a los artículos 19 y 33 constitucionales el hecho de que se cobren tarifas diferentes a extranjeros y nacionales para el ingreso a Parques Nacionales o cualquier otro tipo de zonas protegidas, así como el hecho de que para los estudiantes extranjeros el costo de los créditos en las universidades estatales sea muy superior al de los costarricenses. Ello tiene su razón de ser en el legítimo interés de facilitar que los nacionales puedan conocer nuestras riquezas naturales, como en el fortalecimiento del sistema educativo a favor de nuestros ciudadanos (ver sentencia N° 6618-94), trato diferenciado a favor de los costarricenses que no resulta contrario a la Constitución Política, en particular, al contenido de los artículos 19 y 33 constitucionales. De manera que sí puede el legislador, dar un trato diferente a nacionales y extranjeros, siempre y cuando se sujete a las consideraciones anteriores. Corresponde, entonces, analizar, si el artículo 2 de la Ley N° 5662 del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, es o no contrario a los artículos 19 y 33 constitucionales.

4. NATURALEZA JURIDICA DEL BONO FAMILIAR PARA VIVIENDA: Según lo dicho supra, en principio, los extranjeros y los nacionales poseen los mismo derechos, quedando a salvo la posibilidad de que, cuando no se trate de derechos fundamentales o derechos humanos, la misma Constitución Política o la ley ordinaria establezcan excepciones o limitaciones. De allí que sea menester plantearse la cuestión sobre la naturaleza jurídica del llamado Bono Familiar de la Vivienda, a fin de determinar si, en primer lugar, se trata de un derecho. Del examen de la Ley N° 5662 se colige que, en realidad, dicho bono no sólo no constituye un derecho fundamental, y, por ende, el legislador podría constitucionalmente limitar su otorgamiento únicamente a los nacionales que cumplan determinadas características o requisitos -pues no existe un derecho fundamental o humano al otorgamiento de esa ayuda- sino que, además, se trata de un beneficio, no un derecho, creado además por el Estado como una forma de protección a sus ciudadanos, en cumplimiento de los derechos y garantías establecidos en la Constitución Política. En efecto, dicho bono es una ayuda económica que otorga el Estado a familias de escasos recursos económicos, de modo que se trata de un acto de liberalidad por parte del Estado el que, en vista de que los recursos a otorgar son limitados, los racionaliza, fijando el monto de la ayuda o bono y los posibles beneficiarios, en este caso, costarricenses de bajos recursos económicos que cumplan con los requisitos legales y reglamentarios establecidos (artículo 2 de la Ley 5662). La exclusión de los extranjeros como posibles beneficiarios es una decisión discrecional del legislador que no resulta contraria a los artículos 19 y 33 constitucionales, ya que no se les está limitando el disfrute de ningún derecho, sino que, simplemente, el legislador determinó que el beneficio en cuestión sólo debía otorgarse a los nacionales, a fin de solucionar, en la medida de lo posible, el problema de vivienda de éstos. Es decir, con ello el legislador trata de favorecer exclusivamente a los nacionales con ese beneficio, habida cuenta de que los recursos de los que se dispone no alcanzan para satisfacer ni siquiera la demanda de los costarricenses de escasos recursos, mucho menos las de los extranjeros. Se trata de una cuestión de prioridades, en la que el legislador ha decidido tratar de solucionar el problema de vivienda a los costarricenses de escasos recursos, con prelación a la de otros grupos, incluso de otros costarricenses. Nótese que el beneficio tiene como posibles destinatarios a los costarricenses de escasos recursos, con exclusión de otros nacionales, aún cuando éstos también pudieran tener necesidad de disfrutar de ese bono para obtener una vivienda propia. En conclusión, no sólo los extranjeros han sido excluidos del disfrute de ese beneficio, sino también otros grupos de nacionales que, no obstante no calificar como de pocos recursos económicos, también podrían tener necesidad de obtener el citado beneficio para poseer una vivienda propia, pero el legislador, por razones de oportunidad y conveniencia, ha decidido otorgarlo únicamente a costarricenses de bajos recursos económicos. No hay en ello discriminación alguna en perjuicio de los accionantes, ni de ningún otro extranjero, pues el bono familiar para vivienda, lejos de constituir un derecho, es un beneficio que el Estado otorga libre y discrecionalmente a aquellos grupos sociales que estime mejor favorecer, en vista de que los recursos que se tienen para ese programa son limitados. En caso de que se suprimiera el otorgamiento de dicho bono, no se estaría suprimiendo ningún derecho fundamental, sino únicamente un beneficio social, que si bien como tal es de suma importancia, no por ello deja de ser un acto de liberalidad del Estado, eso sí, en cumplimiento de su obligación de velar por el bien social. Así las cosas, el articulo 2 de la Ley N° 5662 del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en el tanto excluye a los extranjeros como beneficiarios de esa ley, no es contrario a lo dispuesto en los artículos 19 y 33 constitucionales.

5. LA CUESTION DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL ARTICULO 51 DE LA CONSTITUCION POLITICA: Alegan los accionantes que la norma objeto de esta acción es inconstitucional por violentar lo dispuesto en el artículo 51 constitucional. Aún cuando en el escrito de interposición de la acción no se fundamenta con la profundidad requerida el reparo de inconstitucionalidad, esta Sala entiende que los accionantes sostienen que el artículo 2 de la Ley N° 5662, al otorgar el beneficio del bono familiar para vivienda únicamente a los costarricense de escasos recursos, desprotege a la familia, materia en la cual no es posible hacer distinciones entre familias de nacionales y de extranjeros. A juicio de esta S., la norma aquí cuestionada solo muy remotamente y muy indirectamente se relaciona con la protección a la familia que se establece en el numeral constitucional de última cita. Por esa razón, los alegatos de inconstitucionalidad carecen de todo fundamento. De modo alguno la norma cuestionada implica una desprotección a las familias extranjeras, ya que, en realidad, no regula esa materia. Dicha norma no prohíbe ni impide el otorgamiento de las protecciones especiales que para la familia, sea extranjera o nacional, prevé el ordenamiento jurídico. El disfrute del bono de vivienda no es, en sí, un beneficio para la familia considerada en sí misma, sino un beneficio para los costarricenses de escasos recursos económicos, situación que, eventual e indirectamente, beneficiará a familias de escasos recursos, aún cuando no sea propiamente un beneficio otorgado en protección de ésta. No constituye una protección especial para la familia, sino una ayuda económica para que costarricenses de recursos económicos exiguos puedan acceder a una vivienda digna. No implica la norma desprotección o discriminación en perjuicio de las familias extranjeras, las que, como tales, disfrutan de la protección especial que el Estado otorga a todas y cada una de ellas, sin distingo alguno de nacionalidad. Por ello, también en cuanto a este punto la acción debe ser desestimada.

6. CONSIDERACIONES FINALES: Aún cuando loa accionantes reclaman también como infringidos los artículos 11 y 65 de la Constitución Política, tal violación no la plantean propiamente en relación con el contenido del artículo 2 de la Ley N°5662, sino con respecto a las actuaciones concretas de las instituciones recurridas en el recurso de amparo que sirve de base a esta acción. Por dicha razón, esta S. ha entendido que los alegatos de constitucionalidad de los accionantes se circunscriben a la acusada inconstitucionalidad de la norma impugnada, por estimarse contraria a lo dispuesto en los artículos 19, 33 y 51 constitucionales, tal y como se le dio cursa a la acción, según resolución de las dieciséis horas veinte minutos del diez de febrero de mil novecientos noventa y siete. Así las cosas, por no ser materia propia de esta vía, se omite pronunciamiento en relación la alegadas violaciones a los artículos 11 y 65 constitucionales. En consecuencia, la acción resulta improcedente y así debe declararse.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción.

Luis Paulino Mora M.

Presidente

Luis Fernando Solano C.Eduardo Sancho G.

Carlos M. Arguedas R.José Luis Molina Q.

Hernando Arias G. Susana Castro A.