Sentencia nº 01789 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de Marzo de 1999

Exp: 98-008131-0007-CO

Res: 1999-01789

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciocho horas con cuarenta y cinco minutos del nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por las empresas "Multiservicios Internacionales de América Sociedad Anónima", "I.P.A. de Centroamérica, Sociedad Anónima", "Eternamente Amigos, Sociedad Anónima" e "Inmobiliaria Germano Costarricense, Sociedad Anónima", las dos primeras representadas por W.W.K.K., mayor, casado, Licenciado en Ciencias Administrativas, alemán con cédula de residencia número 4-110611-1361, vecino de Escazú, la tercera por J.M.G.P., mayor, cédula de residencia número 270-168378-097797 y la última por D.J.S.C., casado, empresario, cédula de residencia número 270-166854-096913, contra los artículos 86 inciso b) y 90 inciso b) de la Ley General de Policía, número 7410, del treinta de mayo de mil novecientos noventa y cuatro.-

Resultando:

1. - Que las empresas "Multiservicios Internacionales De América Sociedad Anónima", "I.P.A. de Centroamérica, Sociedad Anónima", "Eternamente Amigos, Sociedad Anónima" e "Inmobiliaria Germano Costarricense, Sociedad Anónima", planteen acción de inconstitucionalidad contra los artículos 86 inciso b) y 90 inciso b) de la Ley General de Policía, número 7410, del treinta de mayo de mil novecientos noventa y cuatro con base en que en ellos se establecen requisitos desproporcionados y además discriminatorios en contra de los extranjeros. Señalan que la Sala Constitucional ha sostenido que las condiciones que puede imponer el legislador para ejercer una actividad deben ser razonables y proporcionadas, pero la de exigir tercer año aprobado para realizar labores de vigilancia privada no cumple tal requisito por ser excesiva. Además, se configura de hecho una lesión al derecho de reserva de información personal protegido por el artículo 24 Constitucional, al exigirse que se aporte copia del contrato de trabajo que ampara a las personas para las que se pretende obtener licencia de vigilante privado. Se estima que tales datos son de exclusivo interés de las partes por tratarse de un pacto entre privados.-

2. - Que mediante resolución número 00745-I-98 de las catorce horas treinta y cuatro minutos del primero de diciembre del año pasado, se ordenó suspender el trámite de esta acción hasta que se resolviera la número 98-006920-007-CO, lo cual ocurrió mediante resolución número 01243-99 de las once horas diecinueve minutos del tres de febrero de este año, de manera que corresponde reanudar los procedimientos y entrar a resolver por el fondo, con fundamento en el artículo 9 de la Ley que regula esta jurisdicción.

Redacta el magistrado M.M.; y,

Considerando:

1. Esta acción se planta contra los artículos 90 inciso b) y 86 inciso b) de la Ley General de Policía, número 7410, del treinta de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, en cuanto exigen, tercer año aprobado para realizar labores de vigilancia privada, y el segundo aportar copias de los contratos de trabajo como condición para autorizar el funcionamiento de las empresas de vigilancia privada. El primero de los temas fue resuelto en la sentencia número 01243-99 de las once horas diecinueve minutos del tres de febrero de este año, en la que se señaló: "III.- Sobre la seguridad pública y la naturaleza jurídica del servicio privado de vigilancia.- La seguridad pública es potestad exclusiva del Estado. Para la vigilancia y conservación del orden público, nuestra Constitución Política en su artículo 12 párrafo segundo determina que habrá las fuerzas de policía necesarias, y el artículo 140 inciso 6) de la misma señala que son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al P. y al respectivo Ministro de Gobierno el mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, así como tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas. A nivel infraconstitucional, la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública desarrolla estos preceptos, determinando como función de ese Órgano del Estado:

   "...preservar y mantener la soberanía nacional; coadyuvar en el fortalecimiento del principio de legalidad conforme se especifica en el artículo 3° de esta ley, mediante el respeto y acatamiento generales de la Constitución Política y las leyes; velar por la seguridad, tranquilidad y el orden público en el país. La jurisdicción del Ministerio se extiende a todo el territorio nacional, aguas territoriales, plataforma continental y espacio aéreo de la República, conforme a la Constitución Política, a los tratados vigentes y a los principios de Derecho Internacional". (Ley número 5482 del veinticuatro de diciembre de mil novecientos setenta y tres reformada por la número 6004 del veintinueve de julio de mil novecientos setenta y siete y la 6812 del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y dos).

   Por su parte, la Ley General de Policía número 7410 del veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, en su artículo primero determina que:

   El Estado garantizará la seguridad pública, sin perjuicio de lo estipulado en el Título IV de la presente Ley. A.P. de la República y al ministro del ramo, les corresponde tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del país, así como las que aseguren la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas.

   Además, el artículo 4 del mismo cuerpo legal determina sus funciones, a saber:

   Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico.

   Los cuerpos de policía encargados de la seguridad pública los indica el artículo 6 de la misma Ley:

   "Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley."

   Sin que se constituya en una delegación de sus potestades en lo que se refiere a la seguridad pública, el legislador contempló también en la Ley General de Policía un Título IV que permite y regula el funcionamiento de lo que denomina "Del servicio privado de seguridad", cuyos agentes no cuentan con investidura de autoridad pública, pero que funcionan bajo los controles y siguiendo las directrices que el Estado, por medio del Ministro de Seguridad Pública emita para la adecuada prestación del servicio (artículo 79 de la Ley General de Policía). Es claro que al permitir este tipo de actividad privada, el Estado admite su imposibilidad material de atender la total demanda de seguridad pública que requieren los habitantes del país, a fin de poder disfrutar sin riesgos, sobresaltos ni temores todos los derechos constitucionales, por ejemplo, la libre circulación, la propiedad, vida, salud e integridad física; pero, precisamente por tratarse de una función eminentemente estatal, de innegable interés público, queda facultado el Estado para regular mediante disposiciones de rango legal la actividad que implica. Sobre el particular, en sentencia número 8858 de las dieciséis horas treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, este Tribunal se pronunció de la siguiente manera:

   "Es evidente que la seguridad ciudadana y el respeto por la integridad física y patrimonial de los habitantes de la República impone al Estado la obligación de adoptar medidas tendientes a la protección de tales intereses. La necesidad de que a los individuos se les brinde un servicio de seguridad eficiente y respetuoso de las leyes es un deber del Estado. Sin embargo, al no poder este garantizar a todos los habitantes el pleno disfrute de tales derechos lo lleva a permitir la participación de agentes privados que lo suplan en esta importante función. En ese sentido, el servicio que se lleve a cabo deberá serlo con absoluto apego de los valores fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico, máxime si el mismo es prestado en bienes de dominio público, tales como calles, caminos o aceras públicos. Así, resultaría posible la imposición de ciertas restricciones al desempeño del cargo de agente privado de seguridad, siempre que las mismas constituyeran un mecanismo idóneo de preservación de los altos valores que se pretende proteger, y que resultara proporcional al fin buscado."

   Asimismo, en sentencia número 08001-98 de las dieciséis horas con cuarenta y dos minutos del once de noviembre del año pasado, ante Consulta Facultativa de Constitucionalidad interpuesta por varios diputados sobre el proyecto de "Ley de Servicios Privados de Seguridad", expediente legislativo número 12.877, este Tribunal indicóque:

   "...si bien, la prestación de servicios privados de seguridad es una actividad privada, tal y como lo afirman los consultantes, es una actividad que, por su naturaleza -la seguridad-, lleva implícita un interés público, no meramente privado, circunstancia que hace necesario que sea regulada por la ley. Una cosa es la actividad contractual propiamente dicha, que realicen las personas físicas o jurídicas que prestan el servicio privado de seguridad -que no es un servicio público- con terceras personas,- esfera que, de conformidad con el artículo 28 constitucional, queda fuera del ámbito de acción de la ley-, y, otra, el servicio de seguridad en sí mismo considerado, el cual, no obstante ejercerlo personas privadas, es de interés público, de allí su regulación por vía de ley. De manera que la disposición de que las personas físicas o jurídicas, que estén sujetas a la Ley de Servicios Privados de Seguridad, deberán acatar las políticas de gobierno en materia de seguridad pública o privada, no es inconstitucional, pues el interés público que está presente en esa actividad privada y la naturaleza propia de la seguridad justifican ese sometimiento. Sin embargo, considera la Sala que sí podrían resultar inconstitucionales políticas gubernamentales en dicha materia, en tanto sean desproporcionadas e inconciliables con la Constitución, asunto que ha de examinarse también en cada caso concreto".

   El anterior pronunciamiento es de aplicación al caso concreto, de manera que en esta línea de razonamiento, de seguido se analizarán las regulaciones de la Ley General de Policía vigente que los accionantes estiman inconstitucionales, es decir, las contempladas en los numerales 90 incisos a), b, c) y d) y en 91 inciso b), citados supra.

   (...)

   V.- Acerca de los incisos b), c) y d) del artículo 90; y b) del artículo 91, ambos de la Ley General de Policía: Estipula el artículo 78 de este cuerpo legal que el servicio privado de seguridad tiene por objeto proteger la integridad de las personas contratantes del servicio y de sus bienes y de los que se encuentren en la zona en la cual se preste el servicio, de conformidad con esa Ley y su Reglamento. Por supuesto que en el ejercicio de esa actividad, las personas que presten el servicio deben ser absolutamente respetuosas de los derechos constitucional y legalmente reconocidos no solo a sus clientes, sino también a todos los habitantes del país, a pesar de que hayan lesionado o amenacen con lesionar los bienes o las personas de los contratantes. Es por este motivo que la Ley General de Policía en su artículo 83 estipula que al servicio de seguridad privada le son aplicables, en su totalidad, las disposiciones del Capítulo II, Título I de la misma, referentes a principios ético-jurídicos de actuación policial. Ahora bien, para respetar esos principios deben conocerlos, comprenderlos; asimismo, el policía auxiliar o vigilante privado debe conocer como punto de partida para realizar su actividad cuáles son sus funciones y cuál es su ámbito de acción, por lo que estima esta S. que el legislador impone un requisito razonable en cuanto a formación académica mínima en el numeral 90 inciso b) que nos ocupa, que exige para inscribir a una persona como agente del servicio privado de seguridad el haber concluido el tercer ciclo de la Enseñanza General Básica. Este mínimo de formación académica es importante además para cumplir el requisito señalado en el inciso d), cual es el aprobar el curso básico de instrucción impartido por la Escuela Nacional de Policía o por cualquier otra autorizada, curso que este Tribunal también encuentra razonable y necesario para ejercer este tipo de función, pues pretende dotar al oficial de seguridad pública, como al de la privada de conocimientos básicos en dos áreas principales: relaciones humanas y fundamentos legales, lo que comprende la capacitación en materia de derechos constitucionales, a fin de que no se incurra en abusos en el ejercicio de la actividad, y con ello se garantice el Estado que actuación de los encargados de la seguridad pública va a estar lo más ajustada posible al Ordenamiento Jurídico. En igual sentido, estima esta Sala que por lo delicado de la función que se ejerce, es razonable que el Estado exija a quienes vayan a ejecutarla cierto perfil psicológico, en aras siempre de prevenir posibles abusos contra los derechos de las personas, por lo que no es excesivo ni arbitrario que se imponga el requisito que contempla el numeral 90 inciso d) de la Ley General de Policía, cual es el aprobar los exámenes psicológicos que se realizan a los miembros de las fuerzas de policía. Finalmente, ningún quebranto constitucional observa este Tribunal en que la Ley que nos ocupa imponga como obligación de las personas físicas o jurídicas encargadas del servicio privado de seguridad y de sus agentes, el auxiliar a las fuerzas de policía, cuando la situación así lo amerite, siempre y cuando medie el requerimiento expreso de la autoridad competente, sin que el auxilio se supedite a ese requerimiento cuando, "...por la misma naturaleza de la situación presentada, se esté ante un riesgo inminente de males mayores" (artículo 91 inciso b). Debe tenerse claro como se ha indicado supra, que los agentes de seguridad privada realizan una actividad de interés público, de manera que sus actuaciones no se reducen al ámbito privado como alegan los aquí accionantes, sino que tiene relevancia pública, y en ese tanto, están obligados a someterse a las políticas gubernamentales legalmente establecidos sobre seguridad, y denunciar no solo los delitos sino cualquier acto sospechoso o preparatorio de delito que en el ejercicio de su actividad llegue a su conocimiento, es decir, deben cumplir una función igualmente preventiva, como la que está llamada a cumplir la fuerza pública. En modo alguno la norma que nos ocupa les atribuye las potestades y competencias propias de la policía administrativa, pero como eslabón importante en la cadena de seguridad, deben ajustar su conducta a las regulaciones legales sobre el particular, lo que implica coadyuvar a los cuerpos policiales del Estado en casos especiales, es decir, en el tanto y cuanto la situación así lo amerite, mediando el requerimiento expreso de la autoridad competente, o sin él, pero cuando se es esté ante un riesgo inminente de males mayores"

   De acuerdo con lo expuesto no existe ninguna infracción en el inciso b) del artículo 90 que se discute en esta acción y la acción debe rechazarse por el fondo con fundamento en los argumentos supra expuestos.-

2. El otro reclamo se refiere a la obligación de las empresas que pretenden ser autorizadas como agencias de seguridad privada, de aportar al Ministerio de Seguridad, copia de los contratos de trabajo suscritos con sus empleados; entienden los accionantes que ello es contrario al derecho a la intimidad y privacidad que se reconoce en el artículo 24 de la Constitución Política. En primer lugar, debe hacerse notar que, tal y como lo califican los accionantes, se trata de una relación laboral, es decir, sujeta al Código de Trabajo (y por lo tanto de orden público, según el artículo 14 de esa codificación), de manera que le son aplicables plenamente las reglas incluidas en ese cuerpo legal, especialmente la contenida en el numeral 23 que dice textualmente: Artículo 23.-

   En los demás casos [no aplicables a la situación planteada] el contrato de trabajo deberá extenderse por escrito, en tres tantos: uno para cada parte y otro que el patrono hará llegar a la Oficina de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva, dentro de los quince días posteriores a su celebración o modificación o novación."

   Esta regla resulta plenamente aplicable al recurrente -según se dijo- por ser de orden público, de manera que por allí quedaría insubsistente cualquier pretensión de privacidad con relación a los documentos contentivos de los contratos laborales, dada la obligación de entregar copias de ellos a la contraparte y al Ministerio de Trabajo. Así, la alegación que queda es una cuestión de posible inconveniencia en cuanto se repite la exigencia de entregar otras copias de los contratos al Ministerio de Seguridad cuando ya existe una en el Ministerio de Trabajo, pero eso no es tema de constitucionalidad porque la supuesta lesión o perjuicio no alcanza a ser irrazonable o desproporcionada. Agréguese a lo anterior que la materia de que tratan los documentos que contienen los contratos de trabajo, es de orden público, tal y como sucede con el tema de los salarios, jornadas laborales, etc, regulados incluso por la propia Constitución Política, con el mismo rango formal que el derecho a la privacía e intimidad del artículo 24 de la Carta Fundamental, de manera que no resulta correcto simplemente preferir aquellos derechos en favor de éste último, como se pretende. Mas bien, la solución es la inversa, si tomamos en cuenta que -como se explicó- que los documentos que pretenden reservarse carecen de una naturaleza estrictamente privada o íntima al existir, por un lado la obligación legal (que no está siendo discutida aquí) de emitir copias de ellos, y por otra parte, la potestad legal del Ministerio de revisar los que consten en poder del patrón, según los artículos 87 y 94 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo (declarados constitucionales por esta S. en sentencia número 06497-96 de las once horas cuarenta y dos minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y seis).-

3. Conclusión.- Como corolario de lo dicho, ninguna de las dos normas cuestionadas es contraria a lo artículos 24, 33 y 56 de la Constitución Política, sino que son el ejercicio constitucionalmente admisible de las competencias constitucionales del Estado para regular los aspectos relativos a la seguridad ciudadana, incluyendo lo relativo a la situación laboral de las personas que han de prestar los servicios de guardas privados, razón por la que procede rechazar por el fondo esta acción.

   Por tanto:

   Se rechaza por el fondo la acción.

   Luis Paulino Mora M.

   Presidente

   Luis Fernando Solano C.Eduardo Sancho G.

   Adrián Vargas B.José Luis Molina Q.

   Susana Castro A.Gilbert Armijo S.