Sentencia nº 09236 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 23 de Noviembre de 1999

Exp: 99-007263-0007-CO

Res: 1999-09236

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las veinte horas con once minutos del veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y nueve.-

Consulta judicial facultativa formulada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, mediante el voto número 580-99, de las ocho horas del cinco de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, dictada dentro del proceso ordinario formulado por la Asociación Bancaria Costarricense, el Banco del Comercio, Sociedad Anónima, el Banco de San José, Sociedad Anónima, el Banco Interfín, Sociedad Anónima y el Banco Fincomer, Sociedad Anónima contra la Superintendencia General de Entidades Financieras, que se tramita en expediente número 97-0005-178-CA, en el que se solicita la declaratoria de ilegalidad de las Normas para establecer la suficiencia patrimonial de las entidades fiscalizadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras, que es Reglamento de la Superintendencia General de Entidades Financieras número 10-96, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 211, del cuatro de noviembre de 1996. Intervienen en la consulta, el Procurador General de la República, D.R.S.Z., y B.A.A., en su condición de Superintendete General de Entidades Financieras.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las ocho horas y dieciséis minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y con fundamento en los artículos 8, inciso 1), de la Ley Orgánica del Poder Judicial; 2, inciso b); 3, 13, 102 y 104 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el despacho consultante solicita a esta Sala que se pronuncie sobre la constitucionalidad del artículo 128 inciso ñ) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, así como de las Normas para establecer la suficiencia patrimonial de las entidades fiscalizadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras, que es Reglamento de la Superintendencia General de Entidades Financieras número 10-96, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 211, del cuatro de noviembre de 1996, por antagonizar el principio de separatividad de funciones del Estado, artículo 9 de la Constitución Política y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva contenido en el inciso 3) del artículo 140 constitucional. Señala que el reglamento impugnado es emitido por el Consejo Directivo de la Superintendencia General de Entidades Financieras con fundamento en lo dispuesto en el artículo 128 inciso ñ) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, número 7558, por el que competencia de este órgano el establecer las razones financieras de suficiencia patrimonial, manera, y plazo en que los entes fiscalizados se deben adecuar a ellas; por lo que estima se trata de un reglamento ejecutivo, potestad que está limitada al Poder Ejecutivo (sea al Presidente de la República y Ministro del ramo respectivo), en virtud de lo dispuesto en el inciso 3) del artículo 140 constitucional, y que no puede ser transferida a ningún órgano de la administración central o ente público.

2. - En atención al emplazamiento conferido a las partes dentro del asunto principal, se apersonaron ante la S.B.A.A., en su condición de Superintendente General de Entidades Financieras (folios 9 a 17), y los apoderados especiales judiciales de la Asociación Bancaria Costarricense, L.M.G.P. y A.M.V. (folio 18).

3. - El Superintendete General de Entidades Financieras señala que únicamente habría infracción constitucional si se considera el Reglamento impugnado aclara, precisa o complementa la ley, caso en el cual se estaría ante un reglamento ejecutivo. Considera que en el caso concreto, no se está frente a un reglamento ejecutivo, sino frente a uno que la docrina denomina como reglamentos independientes o reglamentos autónomos, por lo que la Administración se encuentra perfectamente facultada para dictar las directrices que considere necesarias y pertinentes en aras de salvaguardar los intereses de la colectividad, y del servicio que la ley le ha encomendado a la Superintendencia General de Entidades Financieras. Es decir, se trata de la ordenación de la aplicación y ejecución de un servicio de interés público, cual es la fiscalización de las entidades financieras. Las directrices establecidas en este reglamento no pueden ser comprendidas en una ley o reglamento ejecutivo, pues se trata de disposiciones de orden técnico, y cambiantes según las condiciones particulares de cada momento.

4. - Mediante auto de las quince horas veinticinco minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve (folio 19), la Presidencia de la Sala dio curso a la consulta, confiriendo audiencia a la Procuraduría General de la República.

5. - Con memorial de folios 24 a35, la Procuraduría contesta a la audiencia conferida. Concluye que las normas consultadas no son contrarias al Derecho de la Constitución. El inciso ñ) del artículo 128 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica autoriza a la Superintendencia General de Entidades Financieras a emitir normas cuyo objeto es tutelar la solvencia y liquidez de las entidades financieras, y por ende, del sector financiero. Es decir, se trata de la potestad reglamentaria autónoma de la organización del sector financiero, por lo que no se violenta la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo para reglamentar las leyes. En cuanto al Reglamento 10-96 de la SUGEF, al haber sido dictadas conforme a la competencia que el inciso ñ) del artículo 128 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica a la Superintendencia General de Entidades Financieras, no puede estimarse que se esté ante un reglamento ejecutivo.

6. - En el procedimiento se cumplió con las formalidades establecidas por ley.

R. elM.S.G.; y,

Considerando:

1. DEL OBJETO DE LA CONSULTA. Se cuestionan el artículo 128 inciso ñ) de la la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica y las Normas para establecer la suficiencia patrimonial de las entidades fiscalizadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras, que es Reglamento de la Superintendencia General de Entidades Financieras número 10-96, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 211, del cuatro de noviembre de 1996, por estimar –el despacho consultante- que la facultad del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero para emitir reglamentos es contraria del principio de separatividad de las funciones del Estado -artículo 9 de la Constitución Política- y del principio de la potestad reglamentaria ejecutiva, prevista en el inciso 3) del artículo 140 constitucional. En el fondo, se trata de precisar si el reglamento 10-96 de la SUGEF aclara, precisa o complementa la ley, caso en el cual, sí se estaría frente a un reglamento ejecutivo, o se trata de un reglamento autónomo.

2. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. Con anterioridad, esta S. se ha referido respecto de la potestad reglamentaria que se confiere al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, con las siguientes consideraciones: "La potestad reglamentaria, propia de la Administración Pública, viene reconocida en la misma Constitución Política, sin embargo, no define el dominio propio de la ley y el reglamento, por lo que se ha interpretado que el de la ley es ilimitado, dejando una esfera estrecha y subordinada a la ley para el reglamento. Así, el artículo 140 incisos 3.) y 18.) de la Carta Magna, regula la potestad reglamentaria como atribución del Poder Ejecutivo, no obstante que es en extremo conciso. El inciso 3.) señala la atribución de este Poder de «reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto cumplimiento», mientras que el inciso 18.) dispone, como facultad del Ejecutivo de «darse el reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecución de las leyes.» El reglamento, como producto de la Administración que es, está subordinado inicialmente al propio campo de las funciones que la misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe reconocer que la Administración pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulación propia. Así, se llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funiones que le son propias. Lo propio del reglamento es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los proceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el «orden jerárquico de las normas»." (Sentencia número 5227-94, de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro.)

   En este mismo sentido, se había manifestado en sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres:

   "[...] la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta [...]

   [...] Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere, el Ejecutivo se convierte en legislador.";

   y en la sentencia número 1130-90:

   "[...] sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiendo que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial."

3. DE LOS REGLAMENTOS INDEPENDIENTES O AUTÓNOMOS. También con anterioridad, este Tribunal Constitucional se ha manifestado acerca de las distintas categorías o tipos de reglamentos que constitucionalmente son posibles: Las categorías en las cuales se distinguen los reglamentos son: a.) reglamentos de ejecución: que tienden a realizar la ejecución concreta de las leyes, especialmente cuando sean de alcance más bien genérico; b.) reglamentos independientes o autónomos de cualquier disposición legislativa, y relativos a materias de competencia del Poder Ejecutivo no reguladas por ley, o reguladas parcialmente. Entre estos pueden figurar los llamados reglamentos de organización, que se refieren a la institución y estructura de los diversos oficios públicos. Derivado de lo anterior puede definirse la materia propia de los reglamentos: la materia administrativa, que comprende los aspectos organizativos de la Administración Pública -entiéndase Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias-. Por ello existe impedimento de normar la materia referente a los derechos y obligaciones de los ciudadanos como tales, la limitación de su libertad o de sus derechos -incluyendo el régimen de tributos, de penas, y de los derechos fundamentales- vía reglamentaria. Estos conceptos ya han sido indicados por esta S. en reiteradas ocasiones, mediante resolución número 1876-90, de las dieciséis horas del diceinueve de diciembre y número 1635-93, de las diecisiete horas del catorce de noviembre, entre otras."

   (Sentencia número 5227-94, de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro.) Los reglamentos independientes o reglamentos autónomos regulan la competencia propia de su autor –Administración- y de las autoridades inferiores, y se caracterizan por su materia y fin, es decir, por organizar y regular la actividad de su autor e inferior, para lograr un mejor cumplimiento del fin público asignado; por lo que son de dos tipos: los reglamentos autónomos de organización y los reglamentos autónomos de servicio. Los primeros encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los segundos tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a su cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los administrativos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración.

4. DE LA NECESARIA ORDENACIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. A efecto de analizar la normativa consultada, se hace necesario hacer referencia a los principios que rigen la actividad financiera. Como bien lo señala la Procuraduría General de la República, la actividad financiera se encuentra sometida a una intensa ordenación administrativa, motivada en la necesidad de proteger al inversionista, y a fin de mantener la solvencia, estabilidad y liquidez del sistema financiero nacional. Por ello, se somete a las entidades financieras a un régimen especial de supervisión administrativa, más intenso que el que soporta la mayoría de los sectores económicos, dado que la actividad financiera implica intermediación, y por ende, capatación de recursos financieros del público. Por lo general, el público carece de información o de conocimientos para apreciar y evaluar el desempeño de ess entidades (las financieras), a fin de determinar si la colocación de sus ahorros es la más beneficiosa y conocer el estado financiero de la empresa. Es así como el régimen de la intervención administrativa se manifiesta en los siguientes controles: la necesidad autorización para funcionar como entidad financiera; control de la actividad crediticia; obligación de la entidad fiscalizada de informar al órgano supervisor sobre su situación y evolución; poder normativo y poder sancionador. Es así como por la sola pertenencia al sistema financiero, las entidades deben ajustar su actuación a normas que les resultan imperativas en tanto están dirigidas a mantener la disciplina del sector y a evitar riesgos de insolvencia o falta de liquidez.

5. Es un imperativo para la Banca Central la dirección y vigilancia, tanto del sistema bancario, como del conjunto de los intermediarios financieros, función en nuestro país -desde las primeras décadas del siglo XX- ha sido confiada al Banco Central, ente a quien le ha correspondido la vigilancia del sistema, y que también, automáticamente ha actuado como garante respecto de los clientes de las bancas comerciales. La nueva Ley Orgánica del Banco Central -en el Capítulo IV- encarga a la Superintendencia General de Entidades Financieras la función de la dirección, supervisión y fiscalización de la actividad desplegada por las entidades financieras, es decir, las entidades que realizan intermediación financiera, control que tiene como objeto velar por su estabilidad, solidez y funcionamiento, tareas que debe realizar en estricto apego a las disposiciones legales y reglamentarias. Debe vigilar y comprobar el cumplimiento de la disciplina del sector bancario y financiero en los campos monetario, crediticio y cambiario. Se trata de una función de evidente interés público, en virtud de lo dispuesto en el artículo 115 de la citada ley: "Artículo 115.-

   Es de interés público la fiscalización de las entidades financieras del país, para lo cual se crea la Superintendencia General de Entidades Financieras, también denominada en esta ley la Superintendencia, como órgano de desconcentración máxima del Banco Central de Costa Rica. La Superintendencia regirá sus actividades por lo dispuesto en esta ley, sus reglamentos y las demás leyes aplicables."

   Se trata de un poder directivo y de control del sector finaciero, monetario y crediticio que tradicionalmente se otorgaba al Banco Central, en orden a la solvencia, estabilidad y liquidez del sector financiero, y que en virtud de la nueva Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, fue expresamente desconcentrado (traspasado) en un órgano de esa institución, denominado la Superintendencia General de Entidades Financieras. Para el cumplimiento de esta potestad, se le confiere competencia a la Superintendencia General de Entidades Financieras para normar aspectos previamente determinados en la ley –artículo 119 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica-,

   "Artículo 119.- Supervisión y fiscalización de la Superintendencia.

   Con el propósito de velar por la estabilidad, la solidez y el eficiente funcionamiento del sistema financiero nacional, la Superintendencia ejercerá sus actividades de supervisión y fiscalización sobre todas las entidades que lleven a cabo intermediación financiera, con estricto apego a las disposiciones legales y reglamentarias, velando porque cumplan con los preceptos que le sean aplicables.

   En relación con la operación propia de las entidades fiscalizadas y el registro de sus trasanciones, la Superintendencia estará facultada para dictar las normas generales que sean necesarias para el establecimiento de sanas prácticas bancarias, todo en salvaguarda del interés de la colectividad."

   Se trata de normas generales que son necesarias para el establecimiento de las sanas prácticas bancarias en salvaguarda de los intereses de la colectividad, cuya observancia es obligatia para las entidades fiscalizadas, cuyo objeto es encauzar la actividad financiera hacia el cumplimiento de los fines establecidos en la ley, y que se manifiesta a través de actos concretos (autorizaciones, prohibiciones, órdenes), y de directrices, circulares y normas reglamentarias. El ejercicio de ese poder directivo y de control referido a las entidades financieras se revela en forma evidente en lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, que confiere al Consejo Directivo de la Superintendencia General de Entidades Financieras la competencia para dictar normas generales para el registro contable de las operaciones de las entidades fiscalizadas (inciso g), para la clasificación y calificación de la cartera de créditos y demás activos o constituir provisiones o reservas de saneamiento; normas de procedimiento para que las entidades financieras calculen su patrimonio (inciso jurídico), o sobre la obligación de informar que pasa sobre las entidades financieras (incisos k) y l); o bien, la potestad de dictar normas generales para juzgar la situación financiera y económica de esas entidades.

6. DE LA POTESTAD DE LA SUGEF PARA DICTAR NORMAS DE ORGANIZACIÓN. CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 128 INCISO Ñ) DE LA LEY ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA. Se consulta la constitucionalidad del inciso ñ) del artículo 128 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, que establece: "El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero tendrá las siguientes atribuciones:

   [...]

   ñ) Establecer las razones financieras de suficiencia patrimonial, así como la manera y el plazo en que las entidades fiscalizadas deben adecuarse a ellas y velar por su estricto cumplimiento." La determinación de la suficiencia patrimonial es un aspecto técnico que no puede ser dejado para que lo decida un órgano político. Y aunque esta "razón" se impone a las entidades financieras sujetas a la fiscalización de la Superintendencia General de Entidades Financieras, no puede considerarse materia propia de un reglamento ejecutivo. Por su contenido, esta facultad del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, en principio debe manifestarse a través de un acuerdo que fije para un período de vigencia, la razón financiera de que se trata. Pero si de lo que se trata es de normar la manera y el plazo en que debe adecuarse esa razón, se trata de un poder normativo, que como se había indicado anteriormente, deriva de lo dispuesto en el transcrito artículo 119 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Efectivamente se trata de un reglamento, pues deriva del poder de la Administración para emitir normas de carácter general, pero no es un reglamento ejecutivo, sino de los denominados autónomos de organización, dado que se trata de "la organización del sector financiero para el cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico establece", normativa que es necesaria para el cumplimiento de la disciplina del sector financiero, sea, para tutelar los fines del sistema y la confianza del público inversionista, así como para vigilar la observancia de las disposiciones que la ordenan, aspecto que está estrechamente relacionado al funcionamiento de las entidades financieras y al de la propia Superintendencia General de Entidades Financieras, en tanto es el órgano de dirección, supervisión y vigilancia. Los destinatarios de esta normativa son tanto organismos públicos como entidades privadas que por su pertenencia al sector financiero entran en un sistema especial de relaciones, que bien puede catalogarse como un ordenamiento sectorial. Con esta normativa se están regulando relaciones entre el propio órgano de dirección y control y las entidades fiscalizadas, ámbito muy distinto del reglamento ejecutivo.

7. DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE REGLAMENTO 10-96 DE LA SUGEF (REGLAMENTO AUTÓNOMO DE ORGANIZACIÓN). En cuanto al Reglamento 10-96 de la SUGEF, en tanto establece normas con aplicación indefinida en el tiempo que no se agotan con el cumplimiento por parte de sus destinatarios, se trata de un reglamento, es decir, no es un acto de alcance general. El contenido de este acuerdo es realmente técnico, y no es propio de un reglamento ejecutivo, destinado a desarrollar o precisar la ley; ya que trata de normar cómo se establece la razón de suficiencia patrimonial, cuál es ésta y su período de vigencia, a fin de permitir el ejercicio de la competencia de fiscalización de la Superintendencia General de Entidades Financieras. Nótese que para tomar este acuerdo, la Superintendencia General de Entidades Financieras se apoyó en las recomendaciones técnicas del Comité de Basilea para la Supervisión Bancaria –conformado por las autoridades de supervisión del Grupo de los Diez-, para la elaboración de una normativa que viniera a regular la suficiencia patrimonial –relación entre el patrimonio y los activos poderados en el riesgo, lo que permite determinar el nivel mínimo de patrimonio con que debe contar la entidad para hacerle frente al riesgo de incumplimiento crediticio (riesgo crediticio)-, con el propósito de promover la solvencia de los fiscalizados al exigírseles que mantengan en todo momento un patrimonio mínimo para cubrir las pérdidas de aquellos activos riesgosos que podrían afrontar con la aprobación del reglamento cuestionado -normativa Acuerdo SUGEF 10-96-, la cual viene a adecuar sus recursos patrimoniales, con la finalidad de impedir que los diferentes niveles de pérdidas se traduzcan en pérdidas excesivas de los recursos que el público inversionista ha depositado en las entidades fiscalizadas. Con esto queda claro que se trata de la ordenación de la aplicación y ejecución de un servicio de interés público, cual es la fiscalización de las entidades financieras. Las directrices establecidas en este reglamento no pueden ser comprendidas en una ley o reglamento ejecutivo, pues se trata de disposiciones de orden técnico, y cambiantes según las condiciones particulares de cada momento. La única forma en que puede estimarse que este reglamento "ejecuta la ley" es por actualizar el mandato legislativo encomendado a la Superintendencia General de Entidades Financieras, emitiendo la norma prevista en el inciso ñ) del artículo 128 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, motivo por el cual no puede estimarse que se usurpe la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo, ni mucho menos que se infrinja el principio de separativida de funciones.

   Por tanto:

   Se evacúa la consulta formulada en el sentido de que las normas consultadas no son inconstitucionales.

   Eduardo Sancho G.

   Presidente, a.i.

   Carlos M. Arguedas R.Ana Virginia Calzada M.

   Adrián Vargas B.José Luis Molina Q.

   Mario Granados M.Susana Castro A.