Sentencia nº 08193 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 13 de Septiembre de 2000

Exp: 96-002630-0007-CO

Res: 2000-08193

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con cinco minutos del trece de setiembre del dos mil.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por W.M., pasaporte alemán número K- dos- setecientos cuarenta y tres- trescientos setenta, mayor, casado, empresario cafetalero, vecino de San Antonio de Escazú, en su calidad de presidente de la firma BENEFICIO LA PERLA, S.A., contra los artículos 124 y 125 de la Ley Sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café, Ley número 2762 del 21 de junio de 1961. Intervienen también en el proceso A.L.T., en su condición de presidente y apoderado del Instituto del Café DE COSTA RICA, O.R.S., presidente y apoderado generalísimo de la Cámara de Exportadores de Café, en carácter de coadyuvante de la parte accionante y F.B.B., en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. - En memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas quince minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis (folio 2), W.M. interpone esta acción, en representación de la empresa Beneficio La Perla, S.A.. Manifiesta el accionante: 1) Sobre el objeto de la acción: el accionante impugna los artículos 124 y 125 de la Ley N° 2762 de 21 de junio de 1961 (Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café). 2) Sobre la admisibilidad. La legitimación. A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que el asunto previo dentro del cual la acción judicial en esta sede se convierte en un medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado, lo es el recurso de amparo que se tramita ante este Tribunal, bajo el expediente número 96-002629-007-CO, y cuyo objeto es cuestionar el procedimiento y la correspondiente sanción que se le impuso a su representada, consistente en el cierre temporal de la firma por un período de quince días. 3) Sobre los motivos de la acción. El promovente alega que las normas impugnadas violentan las siguientes disposiciones de la Constitución Política: 1. Artículo 39, por cuanto las normas cuestionadas son tipos abiertos, ya que no especifican la conducta delictuosa exactamente, sino que más bien remiten a otras normas sin especificarse cuáles, provocando una situación de indefensión total. Que este artículo constitucional establece el principio de reserva de ley, que en materia represiva es conocido con el aforismo latino de "nullum crime, nulla poena sine previa lege", el cual señala que debe existir una ley determinada, donde se defina de manera clara y precisa la conducta constitutiva del delito como requisito sine qua non para poder imponer válidamente una sanción. Que por ser materia represiva, los tipos penales deben cumplir una función descriptiva, individualizando las conductas humanas de relevancia que son prohibidas y debiendo las normas de esta clase estar redactadas con precisión y claridad, lo que implica no sólo la utilización de reglas idiomáticas sino también la descripción de los verbos definitorios, en razón de que este elemento es esencial en la configuración de un tipo de esta naturaleza. Que los tipos penales deben ser estructurados como un conjunto de ilicitudes limitadas y cerradas, por lo que no pueden contener en forma alguna vagas definiciones genéricas, como los impugnados. Que la función descriptiva del tipo resulta de capital importancia para el individuo: para respetar el principio de Reserva de Ley, para determinar el grado de participación en los delitos y para diferenciar la conducta del individuo de otras acciones que podría realizar, con el fin de garantizar la seguridad jurídica. Que los artículos adolecen de una carencia total de descripción respecto de la conducta punible, pues se encuentran planteados en forma imprecisa, vaga e indeterminada, no utilizan verbo activo que defina expresamente la conducta que viola el bien jurídico tutelado, ya que en todo ordenamiento jurídico hay muchas conductas antijurídicas, que por estar especificadas en la ley, no necesariamente son constitutivas de una violación. Que el artículo 124 no enuncia una actividad en concreto, por lo tanto contiene referencias totalmente vagas e indefinidas, tendientes a alcanzar cualquier acción y violando por este hecho el principio constitucional del artículo 39. Que dicho numeral presenta tal apertura y tan profundo defecto estructural que ni siquiera puede calificarse como tipo: no fija la sanción entre un máximo y un mínimo, tampoco se indica claramente en cuáles situaciones puede la Junta Directiva suspender temporalmente o cancelar definitivamente la licencia al exportador, sino que se deja al libre arbitrio de ese órgano colegiado escoger la sanción, sin estar sometido al principio de legalidad y al artículo 41 de la Constitución. Que este artículo cuestionado no contiene una referencia expresa a la conducta que es punible por el ordenamiento, se le deja en absoluta indefensión y esto implica que la administración no está respetando su derecho al debido proceso. Que ya esta S. se ha pronunciado en el sentido de que el principio del debido proceso rige tanto para los procesos jurisdiccionales como para los administrativos. 2. Artículo 40 constitucional. Señala que los artículos impugnados indican que si se comete la falta y la Junta Directiva estima que se le debe suspender o retirar la licencia, lo hará con fundamento en su criterio subjetivo, sin apegarse a ningún mínimo ni máximo, por lo que la sanción podría ser desde unas horas hasta perpetuamente. 3. Artículo 7 de la Constitución Política. Estima infringida esta norma en relación con el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que marca el principio del Debido Proceso, pues los artículos impugnados contienen tipos abiertos, que son inconstitucionales.

2. - Actuaciones procesales. 1) Las copias del escrito judicial en que se invoca la inconstitucionalidad aquí reclamada se encuentran agregadas al expediente del folio 14 al 18. 2) Mediante resolución de las once horas cuarenta y cuatro minutos del dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y seis se dio curso a esta acción, y se confirió la audiencia de ley a la Procuraduría General de la República y al Instituto del Café, como contraparte en el asunto principal (folio 20). 3) La Procuraduría General de la República contestó la audiencia conferida, mediante escrito presentado en esta S. el día diecisiete de enero de mil novecientos noventa y siete (folios 22 al 30). 4) Mediante escrito presentado con fecha veintitrés de enero de mil novecientos noventa y siete, A.L.T., en representación del Instituto del Café de Costa Rica, evacuó la respectiva audiencia otorgada por la Sala (folios 31 al 48). 5) Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los Boletines Judiciales números 13, 14 y 15, de fechas 20, 21 y 22 de enero de 1997 respectivamente (folio 50). 6) Mediante escrito recibido en esta S. el día diez de febrero de mil novecientos noventa y siete, O.R.S., representante de la Cámara Nacional de Exportadores de Café, se apersonó en carácter de coadyuvante de la parte accionante (folios 51 al 62). 7) Mediante resolución dictada a las diez horas tres minutos del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y siete se acogió la solicitud de coadyuvancia presentada (folio 65). 8) En fecha once de febrero de mil novecientos noventa y ocho el accionante presentó un escrito ampliando sus argumentos y adjuntando documentos probatorios.

3. - Informe de la Procuraduría General de la República. En su correspondiente informe, ese órgano asesor señala: 1) En cuanto al Principio de Legalidad en materia sancionatoria. Que al igual que la norma penal, la disposición administrativa que establece infracciones debe respetar el Principio de Legalidad de las infracciones y sanciones, y por consiguiente, debe cumplir con el principio de tipicidad. Es decir, que constituye un derecho del administrado el que la norma de rango legal describa la acción sancionable en todos sus elementos, y que es aplicable a la potestad sancionatoria administrativa lo señalado por esta S. respecto de la ley penal, en el sentido de que los tipos deben ser redactados con la mayor claridad, para que tanto su contenido como sus límites puedan deducirse del texto lo más exactamente posible. Que la precisión y la claridad son dos exigencias de estructura de la norma sancionadora en garantía de que es la ley, y no el operador jurídico, quien determina cuáles acciones son sancionables y cuál es la sanción aplicable, todo lo cual contribuye a que las personas puedan adecuar su comportamiento a las exigencias de la norma. Que el artículo 124 cuestionado establece que la sanción se impone cuando se han infringido las disposiciones de la ley, pero no se establece cuáles, ni su naturaleza, ni se incluyen elementos que permitan precisar cuáles son las conductas que se consideran acreedoras de una sanción. Que dada esa vaguedad existe un problema en la definición del tipo sancionatorio, que repercute, además, en el respeto y aplicación del principio del debido proceso y, por ende, en el derecho de defensa. Que el artículo 125 también contiene un tipo abierto. Puesto que se está ante artículos distintos, se entiende que cada uno contempla situaciones jurídicas diferentes, mas el operador jurídico no podría diferenciarlas. Que la imprecisión subsiste e impide considerar que se ha respetado el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas. Además, se suma a esto la imprecisión en cuanto a la gravedad de la falta, lo que puede provocar una ausencia de graduación y, por ende, de proporcionalidad y razonabilidad entre la infracción y la sanción impuesta. Esto es tan grave que se posibilita al ICAFE a castigar con la misma sanción conductas dolosas o imprudentes. La ausencia de parámetros podría posibilitar, así, una actuación arbitraria y desproporcionada del operador jurídico. Estima ese Despacho que, además, la redacción de estas normas podría provocar, incluso, una violación al principio de non bis in idem, pues la sanción que establece el artículo 124 en cuestión se suma a la sanción específica que puede prever la norma que establece la obligación de actuar. Esas sanciones específicas pueden ser de naturaleza penal o administrativa. El punto es que existe la posibilidad de una doble sanción por un incumplimiento legal y lo que sería más grave, de una doble valoración del incumplimiento, de su gravedad y de la culpabilidad del administrado, lo que puede entrañar una violación al artículo 42 de la Constitución Política. 2) En cuanto a la duración de las sanciones. Señala la Procuraduría que, de atenerse a la literalidad del artículo 124 cuestionado, tendríamos que la cancelación es definitiva, lo cual provocaría la imposibilidad jurídica de carácter absoluto de que el sancionado pueda realizar todas las acciones para las cuales se requiere la inscripción, y, por ende, se produciría un cese parcial, y eventualmente, definitivo, de su actividad empresarial. Al respecto, señala que la libertad de empresa no es absoluta, ni su ejercicio puede conllevar una violación de las disposiciones legalmente establecidas. Pero que la restricción legal debe especificar los motivos por los que se restringe y guardar una proporcionalidad entre la limitación y los objetivos perseguidos, y en el presente caso es factible que se sancione con el cese definitivo la actividad empresarial, sin que la ley precise la conducta que determina esa sanción. Además, que lleva razón el accionante al decir que la ley no establece un mínimo ni un máximo para la imposición de las sanciones. Concluye la Procuraduría que los artículos impugnados infringen el principio de legalidad en materia de infracciones y sanciones administrativas, así como la prohibición de sanciones perpetuas, contenidos respectivamente en los artículos 39 y 40 de la Constitución Política, por lo que la acción interpuesta debe ser declarada con lugar.

4. - Informe del Instituto del Café de Costa Rica. 1) El régimen de relaciones de la Ley N° 2762. Señala que la Ley N° 2762 establece un régimen especial de relaciones entre los gremios productivos que intervienen en la actividad cafetalera. Que los interesados ingresan voluntariamente bajo el entendido de cumplir las obligaciones que el régimen impone, y que las normas cuestionadas son precisamente el mecanismo para asegurar que el sistema funcione. Que en este caso se configura una relación especial (y no general) de poder, en donde las sanciones no tienen carácter penal, que es el principal error de apreciación jurídica que contiene la acción. Que la relación general de poder es la existente entre el Estado y los administrados, en donde el primero impone las normas y sanciones y los segundos deben someterse a ellas, independientemente de su voluntad. Que, en cambio, en la relación de supremacía o de poder especial, hay un acto voluntario de ingreso al régimen, diferencia estructural que impone una sustancial diferencia en cuanto a la naturaleza de ambas relaciones, lo que resulta determinante para enfocar adecuadamente este asunto. Que como parte del poder especial de sujeción está el dictar normas internas, expresiones de servicio, reglamentos interiores, de vigilancia y disciplinario. Que hoy la corriente dominante liga el poder disciplinario al concepto de sumisión especial y de supremacía especial de la administración, y que este se diferencia del poder punitivo general del Estado, siendo ambos independientes. Que cuando se trata de sanciones en una relación general de poder, sólo pueden ser impuestas por los Tribunales de Justicia. En cambio, todas las relaciones especiales de poder (relación de los funcionarios, autoridades y órganos administrativos) se dan de tal forma que pueden imponerse suspensiones y sanciones sin que el motivo esté descrito en la ley como pretende el accionante, pues si se exigiera tal descripción se haría inoperante el régimen disciplinario, ya que es imposible prever todos los casos que tendrían como consecuencia la suspensión o expulsión. Que estas dos últimas situaciones no implican una sanción penal, como lo pretende el recurrente. Que en el caso de corporaciones públicas formadas por gremios, como en este caso, el ingreso y permanencia en la respectiva función está condicionado a la observancia y cumplimiento del régimen existente, y de no ocurrir así, el órgano correspondiente sanciona, sin que para ello el motivo esté expresamente en una norma legal, como sí resulta imperativo en materia penal. Que de no ser así, el sistema no funcionaría en este ámbito. Que, como se señala en doctrina, las faltas y las sanciones disciplinarias no requieren estar determinadas por la ley o el reglamento. Que en el presente caso, la ley determina tanto los motivos para la suspensión o cancelación de los respectivos registros exportadores, beneficiadores o torrefactores, como el tipo de sanción aplicable, por lo que está regulado todo lo que es susceptible de ser regulado por la ley. Que no es posible que la normativa prevea todas las formas posibles de infracción o imprudencia atentatorias para la venta exterior del café de Costa Rica, sin embargo, la ley estipula todos los parámetros posibles para medir los alcances y efectos de las medidas. Estima que pretender aplicar todas las reglas propias de los tipos penales a un caso que corresponde a un régimen completamente diferente, es un error de concepto, de manera que toda la argumentación se cae por su base, si se advierte que no hay identidad entre las sanciones penales y las sanciones disciplinarias. Por consiguiente, que no existe violación del artículo 39 de la Constitución, que sólo rige respecto de sanciones dentro de una relación general de poder. Que además, en la fase de vía administrativa se cumplieron todos los requisitos del debido proceso, según consta en el expediente del amparo base de la acción. 2) Condición para la aplicación del régimen. Señala que el ingreso al régimen que regulan las normas impugnadas es voluntario, y que la condición para estar ahí es aceptarlo y cumplir sus requerimientos, de manera que la empresa accionante no puede pretender que tal exigencia sea un atentado contra su libertad, que si no cumplió las normas del régimen, atentó contra éste y lo puso en riesgo. Que tal desorden no requiere sanciones penales, pero sí disciplinarias, y que las idóneas son la suspensión, o, en su caso, la expulsión del sistema del elemento rebelde o infiel, y que de esta manera quedan asegurados tanto los intereses del régimen colectivo bajo cuya protección y mantenimiento existe la relación especial de poder, como los derechos del rebelde a quien simplemente se le suspende o saca del ámbito en que no quiso guardar la disciplina colectiva, conducta que afecta a todos los demás y pone en riesgo la operación del conjunto. Por eso las sanciones administrativas y disciplinarias tienden a mantener el sistema y a defenderlo, y a permitir su operación estable y ordenada, y que en su ausencia simplemente no podría operar, porque es su mecanismo de defensa contra los disturbios de fuerzas destructoras. 3) La sanción administrativa tampoco tiene los efectos de la sanción penal. Señala que, en cualquier caso, el poder disciplinario siempre es de un rango inferior, subordinado y diferente del poder sancionatorio penal, toda vez que las sanciones disciplinarias, como actos administrativos que son, pueden ser cuestionados mediante los recursos propios del régimen de impugnación de los actos administrativos, tienen un carácter subordinado respecto de la vía penal, y pueden ser revocados por parte de la autoridad que los aplicó, en razón de su carácter de acto administrativo y no jurisdiccional. Que la mayor libertad de procedimiento no implica que no deban satisfacerse las garantías mínimas exigidas en toda aplicación del poder punitivo, lo que se cumplió plenamente en el caso. 4) Las normas cuestionadas otorgan todas las garantías. Señala que las normas cuestionadas remiten a los deberes establecidos legalmente en la Ley N° 2762, y en cuanto a la correspondencia entre la gravedad de la infracción y la sanción impuesta, el afectado dispone de todos los recursos existentes para impugnar el acto administrativo. 5) La expulsión no es una medida perpetua. Alega que de la lectura del artículo 124 se desprende que la sanción no es perpetua, pues la misma norma indica que la imposibilidad para ser parte afecta "mientras subsista la sanción". Alega que la cancelación es para efecto de la inscripción inicial, pero no precluye ni impide en modo alguno que en un futuro se pueda volver a inscribir. 6) Objeciones al artículo 125. Argumenta que esta norma no contempla una sanción propiamente dicha, sino la respuesta a un incumplimiento mientras éste dure, es decir, una medida preventiva que el propio afectado puede levantar con solo cumplir con sus obligaciones pendientes. Se trata de una medida elemental de autodefensa más que de una sanción. Y en lo relativo a la defensa del afectado, alega que frente a cualquier aplicación ilegítima de la medida, éste puede recurrir en alzada ante la Junta Directiva del Instituto, en la cual están representados corporativamente todos los gremios. Solicita declarar sin lugar en todos sus extremos la acción planteada.

5. - Coadyuvancias. En el presente caso, interviene como coadyuvante de la parte accionante O.R.S., en representación de la Cámara Nacional de Exportadores del Café, y señala: 1) Titularidad y legitimidad. Alega que su representada asocia entre sus agremiados a casi la totalidad de las personas físicas o jurídicas dedicadas a la exportación de café costarricense, de modo que en nombre de todos y cada uno de sus asociados y de dicha entidad interpone la coadyuvancia. Señala que no comparte la tesis del ICAFE, por cuanto las normas atacadas de inconstitucionales no son "piezas esenciales" por el simple hecho de ser parte de un "sistema" aducido aquí en carácter de perfecto. Que es inaceptable la alegada "relación especial de poder", toda vez que los distintos componentes de los sectores propios de la actividad se encuentran organizados bajo el esquema comercial de sociedades de capital con el fin de obtener ganancia de sus correspondientes actividades privadas. Se trata de verdaderas empresas en la más pura concepción mercantil, que en su actividad o giro se encuentran sometidas a una ley especial que regula sus relaciones con el Estado y sus propias relaciones entre los distintos sectores que interactúan en la actividad. El ICAFE es una institución pública descentralizada, a la que el Estado confirió atribuciones administrativas o competencias públicas en forma regular y permanente, dotándola de personalidad jurídica propia, la cual actúa por nombre y cuenta y bajo el control del Poder Ejecutivo. Que es sabido que el derecho o régimen disciplinario como manifestación del poder de policía del Estado sólo se puede aplicar al funcionario público, y los torrefactores, beneficiadores y exportadores del café nacional no son agentes públicos, pues el que la actividad cafetalera sea declarada de interés público por ley no basta para investir del carácter de agente y funcionario público a las empresas particulares que actúan en los distintos procesos comerciales de la actividad. Que no existe la llamada relación especial de poder en el tanto en que, desde esa perspectiva, a todas las actividades privadas se les podría considerar como funciones públicas encomendadas a los particulares, en tanto para todas esas actividades habrán regulaciones impuestas por el Estado a los particulares que voluntariamente se decidan por una u otra actividad (precios, materia de salud, tránsito, materia financiera, etc.). 2) Derecho penal administrativo y derecho disciplinario. Que el yerro del ICAFE es confundir y pretender hacer de aplicación para el caso las normas y principios que regulan el derecho disciplinario, pues este último lo ejerce el Estado sobre sus funcionarios o agentes. Que el error de tesis del ICAFE consiste en trastocar y hacer encuadrar a fuerza la aplicación de los principios y normas del derecho disciplinario al presente asunto, pues no se puede afirmar que la Ley N° 2762 confiere a la actividad cafetera nacional un carácter corporativo semejante al de los colegios profesionales y otros entes similares, sencillamente porque es un verdadero ente descentralizado del Estado, con todas las características propias de entidades de esta naturaleza jurídica. Por esa razón, no puede tenérsele como una "corporación pública de carácter no estatal", que sí tiene potestades disciplinarias sobre sus miembros, y, en consecuencia, no existe ninguna relación especial de poder entre el ICAFE y los torrefactores, beneficiadores y exportadores de café, y es absurdo tener a estos últimos como funcionarios públicos, bajo el ámbito de tutela disciplinaria del ICAFE. Que el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el sujeto pasivo de la sanción y el órgano que la aplica, es decir, presupone la existencia del vínculo del agente con la Administración. No existiendo la relación de subordinación, necesaria en toda relación especial de poder, ya que ni el ICAFE es un organismo corporativo ni los torrefactores, beneficiadores y exportadores de café agentes públicos, las normas y principios del derecho disciplinario en este negocio no son de recibo o aplicación. De lo dicho se sigue que los artículos 124 y 125 aquí impugnados son manifestación del Poder de Policía del Estado, dentro del marco de una relación general de poder, que la doctrina ha situado en el plano del derecho penal administrativo, que exige que la existencia jurídica penal de la contravención dependa necesariamente de una norma legal que la establezca. Aduce que el artículo 124 impugnado es inconstitucional por ser una norma penal administrativa en blanco. Que el principio de legalidad en materia penal es aplicable al sub-judice, por ser una norma claramente punitiva en la esfera administrativa, como un efectivo límite al ius puniendi en manos estatales, en virtud del cual la Ley es la única fuente de delito, garantizándole al ciudadano el derecho subjetivo que tiene frente al Estado de no ser sancionado por acciones distintas de las establecidas en la ley como delictivas, o con penas distintas a las previamente establecidas en las mismas para esas conductas. Que la violación denunciada resulta del hecho de que la redacción legislativa de las normas, al no describir el tipo o conducta sancionable, son verdaderas normas penales administrativas en blanco. Que a todas luces es inconstitucional el que no hay conducta penada (tipo) que esté descrita en la norma. La violación a una ley, compuesta de 129 artículos, no describe como debiera, una conducta típica, antijurídica y culpable que sea sancionable administrativamente por el ICAFE. Que se violenta la garantía del artículo 39 constitucional, ya que ante una contravención administrativa cuya conducta no se encuentra tipificada, se faculta a una entidad pública a imponer, en perjuicio del administrado, una sanción de carácter perpetuo. Agrega que al establecer el artículo 124 en cuestión el que se puede imponer la cancelación definitiva de las inscripciones, se está autorizando al ICAFE a imponer sanciones perpetuas, lo que atenta contra el principio del artículo 40 constitucional. Se alega que esta norma no prevé el plazo de la sanción, ni el procedimiento de rehabilitación, de manera que disponer "mientras subsista la sanción" es lo mismo que no disponer nada. Agrega que, aún admitiendo la lejana posibilidad de que se tratara de sanciones dentro de un régimen disciplinario, subsiste la irregularidad constitucional. Señala que, como ya ha dicho esta Sala, los parámetros de discrecionalidad que son propios del ejercicio de la actividad disciplinaria administrativa son más amplios que los de la potestad sancionadora penal del Estado, y la determinación de la infracción disciplinaria es menos exigente que la sanción penal, de manera que el ejercicio del poder es discrecional y no se requiere que las faltas a los deberes funcionales estén detallados concretamente, pero los tipos enunciados en términos aparentemente deontológicos deben convertirse en tipos jurídicos perfectamente tecnificados en el sentido de formular conceptos determinables. Al respecto, alega que los conceptos "que hayan infringido esta ley" o "que por actuaciones dolosas o imprudentes atenten o perjudiquen los intereses nacionales" no son conceptos jurídicos indeterminados, sino verdaderos receptáculos de cualquier conducta o acto que a discreción del ICAFE califique como falta. Que este es terreno fértil para la arbitrariedad y el posible abuso. Insiste en que aún dentro del derecho disciplinario la cancelación definitiva de la inscripción constituye una pena perpetua y por esa razón también resulta inconstitucional. Que el incumplimiento de una determinada ley es un concepto en blanco, sólo determinable a conciencia en sede administrativa, pues resulta en sí misma carente de concepto. Asimismo, la duración y extensión de la pena y conducta indeseable son extremos no contenidos en dicha norma. 3) Violación del artículo 27 de la Constitución. Se alega que al facultar la normativa impugnada al ICAFE para no dar trámite a las gestiones de los interesados que no hayan cumplido con las obligaciones legales correspondientes, se infringe el derecho de petición y pronta respuesta a que tiene todo ciudadano, pues el funcionario no puede negarse a recibir la gestión, sino, en todo caso, como ya ha señalado la Sala, debe prevenirle la subsanación del defecto, en caso de ser procedente y en caso contrario, resolver lo que corresponda mediante acto debidamente fundamentado. 4) Violación del debido proceso. Se alega que como consecuencia de lo señalado en el aparte anterior, este principio también resulta violentado, al producirse una ausencia absoluta de acceso al debido proceso y al derecho que tienen los administrados a que sus gestiones sean debidamente tramitadas conforme a derecho corresponde. Solicita que esta acción sea declarada con lugar en todos sus extremos.

6. - En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada C.A.; y,

Considerando:

1. Sobre el objeto de la acción. Esta acción de inconstitucionalidad tiene por objeto la impugnación de los artículos 124 y 125 de la Ley N° 2762 de 2 de junio de 1961, denominada "Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café", cuyo texto dispone:

   "Artículo 124. A los exportadores, beneficiadores y torrefactores que hayan infringido las disposiciones de esta ley, además de las sanciones específicas que correspondan al caso, se les podrá, en la vía administrativa, suspender o cancelar definitivamente sus inscripciones en los respectivos registros de exportadores, beneficiadores o torrefactores ante el Instituto, según la gravedad de las faltas. Iguales sanciones podrán aplicarse a los exportadores que por actuaciones dolosas o imprudentes atenten o perjudiquen los intereses nacionales, en cuanto al comercio exterior del café. La Junta Directiva del Instituto del Café de Costa Rica, mediante acuerdo razonado, será el órgano competente para determinar el incumplimiento, la actuación dolosa o imprudente y la sanción correspondiente. Aquellas personas a quienes se les suspenda o cancele su inscripción, no podrán ser parte en los actos y contratos regulados en esta ley, mientras subsista la sanción."

   "Artículo 125. La Dirección Ejecutiva del Instituto del Café de Costa Rica está facultada para no dar trámite a las gestiones de los beneficiadores, exportadores y torrefactores que, a su juicio, no hayan cumplido las respectivas obligaciones que esta ley establece."

2. Sobre la admisibilidad de la acción. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para la interposición de la acción de inconstitucionalidad en esta vía, el promovente debe contar con un asunto previo en el cual haya invocado la inconstitucionalidad de la norma impugnada, como medio razonable para amparar el derecho que estima lesionado. Es decir, la eventual declaratoria con lugar de la acción debe generarle un resultado beneficioso en relación con la pretensión que se está discutiendo, sea en sede administrativa o judicial. En el presente caso, se satisfacen los requerimientos de la norma citada, toda vez que en el recurso de amparo que se tramita en esta jurisdicción bajo el expediente número 96-002629-CO, la empresa aquí accionante cuestiona la sanción que le fue impuesta por parte del ICAFE con fundamento en los artículos 124 y 125 de la Ley N° 2762, normativa que esa Administración invoca justamente como fundamento para su actuación. En consecuencia, de lograrse la anulación de las normas cuestionadas por el vicio de inconstitucionalidad que se alega, ciertamente se generará un resultado positivo para la defensa de sus intereses en la vía de amparo, lo que satisface los requisitos de admisibilidad exigidos para este tipo de acción judicial.

3. Sobre el fondo. El régimen de la ley N° 2762 y la potestad sancionatoria administrativa. Para efectos de resolver el asunto planteado en esta acción, conviene referirse, en primer término, al régimen establecido por esta normativa, que regula las relaciones entre los sujetos participantes en la actividad de producción y exportación de café. Como bien dispone su artículo primero, esta legislación tiene por finalidad propiciar un régimen de equidad para todas las partes, que garantice una participación racional a cada sector, regulando todas las transacciones efectuadas con café producido en el territorio nacional. Asimismo, por vía del artículo segundo de este cuerpo legal, se declara de interés público lo relativo a la producción, elaboración, mercadeo, calidad y prestigio del café de Costa Rica, para todos los efectos que señala dicha ley. Sobre la base de estas dos normas, se construye una legislación que regula de manera pormenorizada esta materia, regulaciones que obligan a todos los sujetos participantes en la actividad cafetalera nacional. Asimismo, se designa al Instituto del Café de Costa Rica, que tiene la naturaleza jurídica de institución semiautónoma (artículo 102 de la Ley N° 2762), como entidad rectora en la materia, y a la que se le atribuyen una amplia gama de facultades de fiscalización y regulación activa dirigida a estos sectores, incluyendo los términos, cuotas y precios de negociación del café, entre otros. Así, para intervenir en las distintas etapas de la actividad de producción y exportación del café, esta ley obliga a los sujetos interesados a inscribirse en un registro especial, a obtener una licencia y una serie de autorizaciones atinentes a determinados contratos. Dentro de este marco, encontramos un régimen de prohibiciones y sanciones (capítulo II) al que se encuentran sometidos los cafetaleros y exportadores del grano en razón de su actividad, régimen que contempla conductas que poseen la naturaleza de infracciones administrativas, y por ello cubiertas por la potestad sancionadora de la administración, con las consecuencias que de ello se derivan. Se trata entonces de una manifestación del ius puniendi del Estado, que se proyecta sobre esta materia a través de una legislación especial, en razón del interés público que el legislador ha conferido a esta actividad. En efecto, una buena cantidad de leyes especiales se ocupan de contemplar un capítulo represivo, en el cual se delimitan las medidas sancionatorias -lo que permite diferenciarlas de otras limitativas- y que consisten habitualmente en la pérdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo reconoce y reglamenta y de los que priva precisamente por su infracción, tal como sucede en el caso del artículo 124 aquí impugnado, que prevé la suspensión o cancelación de la inscripción en el registro que esa propia ley establece y regula. Dentro de esta categoría de medidas, se encuentran las acciones puramente represivas, que inciden negativamente sobre la esfera de derechos del administrado, a consecuencia de su conducta ilegal y a resultas de un procedimiento administrativo. Algunos estiman, respecto de la naturaleza de las acciones administrativas que implican para el administrado una pérdida de determinados derechos, o una acción determinada frente a los incumplimientos (como la pérdida de derechos derivados de relaciones más o menos pactadas o los casos de revocación de licencias o concesiones), que no se enmarcan propiamente dentro del ámbito de las sanciones administrativas, por no tener una justificación estrictamente represora, sino más bien reparadora o compensatoria del incumplimiento. Pero, en todo caso, no omiten hacer énfasis en que aún de estimarse que tales supuestos de privación de derechos no ostentan un carácter sancionador, no podrían obviarse las garantías del principio de legalidad y del procedimiento previo.

4. Extensión de los principios de la materia penal al campo de las sanciones administrativas. Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativa a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar –en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta S. ha señalado que "todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."(resolución N° 1484-96) "...las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado."(resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos.

5. Potestad sancionatoria administrativa y potestad disciplinaria. En virtud de los razonamientos expuestos por el ICAFE al evacuar la audiencia conferida por la Sala, resulta conveniente hacer algunas consideraciones acerca de la diferente naturaleza que existe entre ambas potestades. Como fue esbozado líneas atrás, la potestad sancionatoria de la Administración aparece como una manifestación del ius puniendi del Estado, cuyos alcances y específicas acciones aparecen reguladas ordinariamente en un capítulo particular de leyes especiales o de intervención sectorial, en atención al interés público que para el Estado reviste una determinada materia, lo que a su vez legitima la acción represora o interviniente sobre la esfera de derechos del ciudadano. Así, el Estado puede establecer regulaciones especiales sobre un sector o actividad determinada, como ocurre en la especie, teniendo los particulares obligación de someterse a tales regulaciones si quieren dedicarse al ejercicio de esa actividad. Como ya ha señalado la Sala, la libertad de empresa y de comercio no es ilimitada, sino que su ejercicio debe someterse al cumplimiento de determinados requisitos que el Estado puede establecer tomando en consideración intereses de rango superior. Así, los administrados pueden dedicarse a la actividad industrial o mercantil que libremente elijan, pero deben entonces acatar las restricciones o régimen especial que la legislación haya podido establecer para su ejercicio, sin que ello signifique que se encuentran por este hecho bajo una relación especial de sujeción o de poder frente al Estado. En cambio, la potestad disciplinaria o correctiva se entiende como aquella que ejerce el Estado sobre los sujetos ligados a una relación especial de poder, cuyo ejemplo más claro son los funcionarios públicos, pero también se presenta en el caso de los profesionales liberales sometidos a los colegios profesionales que poseen carácter de corporación de derecho público no estatal, o bien sobre los usuarios de determinados servicios públicos. La potestad disciplinaria que se ejerce sobre los funcionarios, se desarrolla en el interior de la relación de servicio, y aparece como garantía del cumplimiento de sus deberes, con sanciones que inciden sobre sus derechos, potestad que siempre ha estado vinculada y justificada en términos sustanciales como un instrumento para la eficacia del principio de jerarquía. Tal como ha ocurrido en otros países, el ordenamiento jurídico nacional ha evolucionado hacia la consagración plena de un sistema garantista para el funcionario frente a las eventuales arbitrariedades que pueden producirse en el ejercicio de esta potestad, con la generalización de un procedimiento administrativo sancionador, que para el caso de las sanciones de suspensión y destitución, consiste en el obligatorio acatamiento del procedimiento ordinario contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. En este sentido, se observa también en este campo la incursión de los principios informadores del derecho penal, como la tipicidad, la culpabilidad y la proporcionalidad de la sanción a la gravedad de la falta, todo lo cual ha reducido considerablemente la discrecionalidad con que se manejaba antes la responsabilidad disciplinaria. Por ello es preciso colocar en su justa dimensión las consideraciones doctrinarias invocadas por el ICAFE, en cuanto a al principio de legalidad penal expresado en el aforismo latino nullum crime, nulla poena sine lege, pues aún en el campo de las sanciones disciplinarias, la flexibilidad en la apreciación de las conductas no puede dar lugar a la arbitrariedad, situación que eventualmente podría tratar de ampararse en una valoración discrecional de los hechos que dan lugar a la sanción. En conclusión, el conjunto de principios constitucionales que existen en materia de debido proceso cubre, con las diferencias propias de cada régimen, todos los ámbitos de actividad sancionatoria, sea penal, civil, administrativa y disciplinaria, de modo que sus alcances no pueden ser vaciados de contenido para ninguno de ellos, como parece ser la tendencia mostrada por la tesis del ICAFE respecto de la responsabilidad disciplinaria, que, en todo caso, no es el régimen aplicable entre el Estado y los beneficiadores, exportadores y torrefactores de café, como bien lo señaló la parte coadyuvante en esta acción.

6. Potestad sancionatoria de la administración y proyección del principio de legalidad. El principio de legalidad en materia penal (artículo 39 de la Constitución), se traduce en la reserva absoluta de ley, de manera que la predeterminación de las conductas ilícitas y de las sanciones aplicables debe emanar de normas con rango de ley, la cual debe ser anterior a la comisión del hecho delictuoso, satisfacer plenamente el principio de tipicidad, que excluye la aplicación de la analogía desfavorable al acusado, así como la interdicción de la costumbre como fuente de derecho sancionador. Además, apareja la garantía del principio conocido como non bis in idem, consagrado en el artículo 42 constitucional. Y si bien el principio de legalidad en materia sancionatoria cobra su mayor entidad en el orden penal, es indudable que las garantías constitucionales que le acompañan también extienden sus alcances al campo de las infracciones administrativas, lo que no significa un automático traslado en idénticas condiciones, pues la especificidad de la actuación administrativa y la diversidad de las sanciones aplicables hacen que la aplicación de este sistema de garantía adquiera sus propios matices.

7. El principio de tipicidad en materia administrativa. Esta S. en anteriores ocasiones ya se ha encargado de delimitar los alcances que este principio posee, principalmente en materia penal, señalando que "Los tipos penales deben estar estructurados básicamente como una proposición condicional, que consta de un presupuesto (descripción de la conducta) y una consecuencia penal, en la primera debe necesariamente indicarse, al menos, quién es el sujeto activo, pues en los delitos propios reúne determinadas condiciones (carácter de nacional, de empleado público, etc.) y cuál es la acción constitutiva de la infracción (verbo activo), sin estos dos elementos básicos (existen otros accesorios que pueden o no estar presentes en la descripción típica del hecho) puede asegurarse que no existe tipo penal. De todo lo anterior puede concluirse en la existencia de una obligación legislativa, a efecto de que la tipicidad se constituya en una verdadera garantía ciudadana, propia de un Estado democrático de derecho, de utilizar técnicas legislativas que permitan tipificar correctamente las conductas que pretende reprimir como delito, pues la eficacia absoluta del principio de reserva, que como ya se indicó se encuentra establecido en el artículo 39 de la Constitución, sólo se da en los casos en que se logra vincular la actividad del juez a la ley, y es claro que ello se encuentra a su vez enteramente relacionado con el mayor o menor grado de concreción y claridad que logre el legislador" (resolución N° 1877-90 de las 16:02 del 19 de diciembre de 1990). Así, este principio, consistente en la descripción normativa concreta y precisa de la conducta sancionable, es también de necesaria aplicación a las infracciones administrativas -sin perjuicio del desarrollo que el reglamento pueda hacer de las disposiciones de la ley- por lo que, aún cuando la definición del tipo utilice conceptos cuya delimitación permita un cierto margen de apreciación, son inadmisibles las cláusulas generales o indeterminadas de infracción que habilitan a la Administración para actuar con excesivo arbitrio. Esta exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones correspondientes, debe proyectarse sobre la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto de normas aplicables permita predecir, con suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado. Todo lo anterior resulta de capital importancia para efectos de esta acción, en razón de que las consideraciones expuestas obligan a tener por inconstitucionales las cláusulas generales o indeterminadas de infracción. No cabe, entonces, la simple habilitación legal si ésta carece de un contenido material propio que delimite los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionatorias. Con ello, quedan descartadas como legítimas las normas que pretenden tipificar como infracción "el incumplimiento de la presente regulación" o la "infracción a los deberes y obligaciones generales", toda vez que una descripción con tal nivel de apertura traslada al órgano sancionador la tarea –que podría ejercer a su entero arbitrio- de determinar cuáles acciones son susceptibles de sanción. En relación con el caso concreto, de la lectura del artículo 124 que se cuestiona, se constata que la norma adolece precisamente de las irregularidades recién apuntadas: la pretendida tipificación de la conducta reprochable se reduce a la infracción de las disposiciones de la ley, sin indicar cuáles, ni bajo qué circunstancias. Aún más, tan grave resulta la infracción que entraña dicha formulación legal, que su texto abiertamente dispone que la Junta Directiva del ICAFE "será el órgano competente para determinar el incumplimiento, la actuación dolosa o imprudente y la sanción correspondiente", pudiendo ser ésta la suspensión o la cancelación definitiva de la inscripción en los respectivos registros. Igualmente, la gravedad de las faltas queda a la apreciación discrecional de la Administración. En suma, se traslada a la libre apreciación de las autoridades administrativas la determinación de los elementos para tipificar la infracción administrativa, es decir, justamente lo que debe constar en la legislación, como garantía del principio de tipicidad y de la seguridad jurídica a que tiene derecho todo ciudadano en sus relaciones con la Administración. Nótese que una disposición como la analizada, además de violar la garantía de tipicidad -como manifestación más profunda del principio de legalidad en materia represiva- tratándose de un cuerpo legal conformado por más de cien artículos, supone el inconveniente adicional de que la autoridad administrativa pueda castigar incluso un incumplimiento meramente formal, que por ende no comporta lesión a un bien jurídicamente protegido, lo que potencia aún más la vulneración de los derechos constitucionales en el sentido comentado. A mayor abundamiento, puede traerse a colación la sentencia N° 3004-92 dictada por esta Sala a las 14:30 del 9 de octubre de 1992: en dicha oportunidad se declaró inconstitucional el inciso c) del artículo 117 de la Ley de Derechos de Autor, N° 6683, cuyo texto disponía: "I. en prisión de uno a tres meses: a)… b)… c) el que viole cualquier determinación de la presente ley, cuando el delito no sea penado específicamente con otra pena" por considerar que "no se otorgan los elementos necesarios para que el intérprete pueda fácilmente determinar cuál es la conducta que resulta constitutiva de la figura penal, pues deberá consultar en su integridad el articulado para determinar a cuáles conductas se les fijó específicamente una sanción penal, para de las restantes establecer si se encuentran penalizadas en el resto de la legislación penal y así por exclusión, determinar cuáles otras conductas son también posibles de ser penalizadas por la figura genérica que se comenta. La fórmula utilizada contraviene groseramente el artículo 39 constitucional, pues la conducta que se pretende reprimir no se encuentra demarcada en un tipo penal, su descripción es ambigua y genérica, atentándose así contra la comentada función de garantía que debe cumplir la tipicidad, contraviniéndose con ello el principio de ley previa contenido en el citado artículo 39 de la Constitución Política." Bajo este orden de consideraciones, se aprecia que igualmente cuando la norma impugnada alude a las actuaciones de los exportadores que "atenten o perjudiquen los intereses nacionales, en cuanto al comercio exterior del café" como causal de sanción, igualmente incumple con el principio de tipicidad, toda vez que una fórmula de tal generalidad es capaz de cobijar cualquier tipo de actuación dependiendo de las circunstancias imperantes y el criterio de las autoridades encargadas de apreciar la eventual falta, lo que coloca en una absoluta inseguridad jurídica a los destinatarios de la norma. Como ha señalado este Tribunal respecto de la acción constitutiva de delito "no es suficiente que sea antijurídica –contraria a derecho-, es necesario que esté tipificada, sea que se encuentre plenamente descrita en una norma, esto obedece a exigencias insuprimibles de seguridad jurídica, pues siendo la materia represiva la de mayor intervención en bienes jurídicos de los ciudadanos, para garantizar a éstos frente al Estado, es necesario que puedan tener cabal conocimiento de cuáles son las acciones que deben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en responsabilidad criminal, para ello la exigencia de ley previa, pero esta exigencia no resulta suficiente sin la tipicidad, pues una ley que dijera por ejemplo será constitutiva de delito cualquier acción contraria a las buenas costumbres, ninguna garantía representa para la ciudadanía, aunque sea previa, en este caso será el criterio del juez el que venga a dar los verdaderos contornos a la conducta para estimarla o no constitutiva de delito, en cambio si el hecho delictivo se acuña en el tipo y además éste es cerrado, el destinatario de la norma podrá fácilmente imponerse de su contenido."(resolución N° 2812-96). De manera que si la calificación de un hecho o de una conducta como infracción administrativa no es facultad discrecional de la Administración, sino propiamente actividad jurídica de aplicación de normas, lo que exige, como presupuesto objetivo, el encuadramiento o sumisión de la falta incriminada en el tipo predeterminado legalmente, necesariamente debe concluirse que la norma en cuestión adolece de graves defectos en la construcción típica de la conducta sancionable, y con ello se ve soslayado el principio fundamental del artículo 39 de la Constitución Política.

8. Duración de las sanciones e interdicción de penas perpetuas. Parte de la exigencia de tipicidad que deben satisfacer las normas sancionatorias, tanto en materia penal como administrativa, es la fijación clara y delimitada de la naturaleza de la sanción, su proporcionalidad respecto de la conducta reprochable y su duración. En el caso de una sanción de suspensión, el plazo o término por el que ésta pueda extenderse debe también venir predeterminado en el tipo. La tipicidad punitiva debe conectarse con la proporcionalidad como equilibrio indispensable de la justicia y esto requiere que exista una razonable fijación de las penas, al menos con márgenes o rangos dentro de los que la autoridad puede escoger un plazo razonable, según las especiales circunstancias del caso, es decir, que la duración de la sanción debe aparecer como un elemento incorporado al tipo. Se tiene entonces que la extensión de una pena no puede quedar a la suerte del más ilimitado arbitrio de la autoridad competente para juzgar la falta, como sucede en el caso concreto, habida cuenta de que la duración de la sanción que eventualmente se imponga podría oscilar, como bien señaló el accionante, entre unos pocos días y muchos años, dejando en absoluta indefensión a los afectados. En el supuesto del artículo 124 impugnado, se deja a la libre decisión del ICAFE tanto la naturaleza de la sanción a imponer -sea suspensión o cancelación definitiva de la inscripción en el registro correspondiente- como la duración que la primera medida pueda tener, lo que una vez más violenta la Constitución, a la luz de los razonamientos que se han venido exponiendo. Tal indeterminación propicia, a su vez, una eventual aplicación desigual de las sanciones, toda vez que al obviarse un mínimo de predeterminación normativa de estos aspectos fundamentales de la acción sancionatoria, la Administración se coloca en una posición que le permite juzgar con entera libertad cada caso concreto, pudiendo, como es lógico, llegar a conclusiones distintas para casos similares, posibilidad inadmisible a la luz del principio de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional. Por otra parte, en lo que se refiere a la cancelación de la inscripción en los registros, la norma establece claramente que se trata de una medida definitiva, hipótesis que vendría a constituirse en una sanción con carácter de perpetuidad, llevando aparejado el consecuente perjuicio que esto representa para el afectado, situación que se enfrenta abiertamente con lo dispuesto por el artículo 40 de la Constitución Política, que proscribe las penas perpetuas. Sobre este último aspecto, basta con recordar lo resuelto por esta S. en un caso similar, ocasión en la que se señaló: "En todas esas normas se establece claramente una sanción perpetua para los notarios, cual es la cancelación definitiva de la licencia para ejercer el notariado. Y resulta evidente que esas disposiciones violan la prohibición de imponer penas perpetuas que contiene el artículo 40 constitucional. (resolución N° 2628-98 y en sentido similar, la N° 4100-94).

9. Derecho de petición y pronta resolución. En relación con los argumentos esbozados por el coadyuvante sobre este aspecto, debe señalarse que esta garantía que recoge el numeral 27 de la Constitución, exige del funcionario una acción clara y positiva ante la petición de cualquier ciudadano. Es decir, impone un deber a la Administración de evacuar las pretensiones de los interesados, brindándoles una respuesta oportuna, lo cual no implica, desde luego, que la gestión planteada haya que ser resuelta de manera favorable para el petente. Así, el derecho es a obtener una pronta respuesta, la cual habrá de ajustarse al ordenamiento jurídico para definir si se concede o deniega lo pedido. De manera que el sentido correcto de este derecho tutelado constitucionalmente, implica para el ciudadano el que se dé trámite a su petición, sin denegación de ninguna especie, de manera que las autoridades administrativas no pueden negarse a recibir para su trámite una determinada gestión –como ya se dijo, sin perjuicio de lo que en derecho corresponda decidir- aduciendo que es improcedente por cualquier motivo formal o de fondo (incompleta, prematura, extemporánea, impertinente, inconveniente, etc.) toda vez que circunstancias de esa naturaleza se convierten, a lo sumo, en un motivo para resolverla negativamente, mas nunca para negarse del todo a recibirla. Como señaló esta S. mediante resolución N° 1205-96, "..frente a un reclamo administrativo, en que el particular pide la declaración o restitución de un derecho subjetivo, la Administración debe pronunciarse sobre la procedencia legítima del mismo. Esto es, si aplicando el régimen de derecho vigente debe acogerse la pretensión en todo o en parte, lo que se hace emitiendo un acto administrativo que debe ser válido y eficaz (principio de legalidad). Pero lo que es imposible de admitir es que la Administración evalúe, para esos fines, la "oportunidad y la conveniencia" de la decisión que deba emitir sobre lo planteado. Aceptar tal motivación, nos conduciría a definir el deber de resolver como una facultad discrecional de la Administración, entendida sobre todo, como la libertad de escoger entre varias alternativas, con base en fundamentos extrajurídicos (el impacto económico del recurso sobre situaciones similares en curso en la sede administrativa, razones de disponibilidad presupuestaria, etc.) que en la realidad, resultaría en la emisión de un juicio subjetivo de la Administración. Y desde luego, proceder en tal forma nos llevaría directamente a la desviación de poder, o sea, al uso de una facultad discrecional para un fin distinto de aquel para el que fue concedida esa facultad." Siendo esta la correcta dimensión del derecho en cuestión, resultaría absolutamente inadmisible concebir que una norma de rango legal pretenda consagrar la supuesta facultad de la Administración para "negarse a dar trámite" a las gestiones de los interesados, entendiendo esto como un rechazo ad portas, sin brindar respuesta alguna al gestionante.

10. Motivación de los actos administrativos. En el caso del artículo 125 que aquí se impugna, estima la Sala que la correcta interpretación conforme a la Constitución que debe darse a esta norma, tiene el sentido de que la Junta Directiva del ICAFE está facultada para no dar trámite -entendido éste como respuesta favorable o positiva al interesado-, cuando efectivamente no se hayan cumplido las respectivas obligaciones que esa ley establece, lo cual debe consignar formalmente en una resolución u oficio, según corresponda. Es decir, no se trata de una especie de irregular atribución para negarse a recibir la gestión, interpretación que no se ajustaría a los términos del artículo 27 constitucional, que es la norma fundamental, superior, y cuyo alcance prevalece sobre la ley ordinaria. Por el contrario, debe entenderse como la acción que debe tomar, ésta y cualquier otra administración, de rechazar por el fondo la gestión, mediante un acto motivado, si el interesado no se ajusta a las prescripciones de ley en cuanto a lo solicitado, de manera que la expresión "a su juicio" que utiliza la norma, tampoco debe entenderse como una libertad que puede desembocar en arbitrariedad para evacuar las pretensiones de los administrados, sino que la respuesta debe ajustarse estrictamente a los límites del principio de legalidad y ceñirse a los requisitos de validez del acto administrativo, principalmente en orden al motivo que habrá de justificar la respuesta correspondiente. Como señaló este Tribunal en la resolución N° 1612-92 de las 14:39 del 17 de junio de 1992: "Motivar los actos, sobre todo aquellos que en forma directa afectan los derechos de los administrados, es una obligación ineludible y propia del estado de derecho, que deben cumplir todas las Instituciones sin excepción, en aras del respeto al principio de legalidad y así lo señala expresamente el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, norma en la que se indica además que: La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia. Sobre este punto, la jurisprudencia de la Sala ha sido muy clara en afirmar que existe un principio constitucional que obliga a la motivación de los actos, sobre todo aquellos que son lesivos de los intereses o derechos de los individuos, principio que encuentra su fuente en el de defensa, reconocido en el artículo 39 constitucional. La no motivación de un acto, sobre todo si éste es lesivo, aún cuando haya existido un proceso que le dé lugar, sin -al menos- aportarse a lo resuelto copia de los antecedentes, es equivalente a que en un proceso civil o penal el Juez, luego de instruído el proceso, sólo dicte el por tanto de la sentencia, sin explicar cuáles fueron los elementos de juicio y las pruebas que le permiten sustentar su conclusión. (ver voto #226-91 de las quince horas y doce minutos del primero de febrero de mil novecientos noventa y uno)". En el mismo sentido, la resolución N° 2283-92 de las 14:15 hrs. del 19 de agosto de 1992 hace énfasis en el hecho de que "la fundamentación de los actos no se alcanza con la utilización de frases vacías o conceptos indeterminados", de tal suerte que debe existir una referencia explícita o inequívoca a los elementos de hecho y de derecho que sirven de base al acto que se dicta. A la luz de los anteriores razonamientos, concluye esta Sala que la norma en cuestión no concede a la Junta Directiva del ICAFE una facultad discrecional, sino que, por el contrario, se trata de una potestad reglada, en el tanto se debe resolver en relación con los parámetros que la ley establece, de modo que si el petente se ajusta a ellos, debe obtener una decisión favorable por parte de la Administración. En todo caso, no está de más recordar que aún las facultades de naturaleza discrecional, no implican una libertad ilimitada que pueda desembocar en la arbitrariedad, pues este tipo de atribuciones también están sujetas a una serie de límites que impone el bloque de legalidad. En efecto, refiriéndose al tema esta S. ha dicho que estas potestades, por muy discrecionales que sean, ni pueden ejercerce con desconocimiento de los derechos fundamentales de los individuos, "ni pueden ser irrestrictas o no justificables, porque esto equivaldría a sustituir llanamente el derecho por la arbitrariedad: la discrecionalidad es sólo un ámbito de libertad que permite dos o más soluciones igualmente válidas, pero esto siempre dentro de límites irrebasables impuestos por el bloque de legalidad, especialmente el de constitucionalidad, y por un mínimo de razonabilidad, de justicia y de conveniencia, y todo ello sujeto a la fiscalización judicial, tal como resulta de principios generales, hoy recogidos en Costa Rica, por ejemplo, en los artículos 15 y 16 de la L.G.A.P., con el ámbito administrativo total y el rango preferente que la misma reclama en sus artículos 364 y 365; así como, en todo caso, sin traspasar jamás los confines impuestos por la misma razón, en razón de la intrínseca dignidad de todo ser humano…" (resolución N° 12-89 del 6 de octubre de 1989. En igual sentido, las sentencias N° 1290-90 y 867-91). Todo lo anterior lleva a pronunciarse negativamente sobre la inconstitucionalidad de la norma, siempre que sea interpretada en los términos expuestos en este aparte.

    Por tanto:

    Se declara inconstitucional y en consecuencia se anula el artículo 124 de la Ley N° 2762, que es "Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café". Se confiere a esta declaratoria efectos retroactivos a la fecha de vigencia de la norma, salvo en lo que se refiere a las sanciones cuya ejecución se encuentre fenecida a la fecha. Si alguna persona se encontrare actualmente cumpliendo una sanción como consecuencia de la aplicación de la norma declarada inconstitucional, deberá levantarse inmediatamente su ejecución. Se declara sin lugar la acción en cuanto al artículo 125 de la citada ley, siempre que esta norma sea interpretada en el sentido de que la Junta Directiva del ICAFE puede negarse a resolver favorablemente las gestiones que no cumplan con los requisitos legales relativos a la solicitud de que se trate, lo cual deberá hacer mediante acto debidamente fundamentado. R. este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. N..

    R. E. Piza E.

    Presidente

    Luis Fernando Solano C.Luis Paulino Mora M.

    Eduardo Sancho G.Ana Virginia Calzada M.

    Adrián Vargas B.Susana Castro A.