Sentencia nº 04063 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 18 de Mayo de 2001

Exp:

01-001288-0007-CO

Res: 2001-04063

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas con tres minutos del dieciocho de mayo del dos mil uno.-

Recurso de amparo de L.R.U.H., cédula 1-521-892 contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO.

Resultando:

1. -

   El amparo, según se expresa en el escrito de interposición presentado a las 17:50 horas del 15 de febrero del 2000, señala que el amparado trabaja para el recurrido como abogado y notario y que se le comunicó, mediante oficio GG-0099-2000 de 17 de enero del 2000, que su puesto queda suprimido de conformidad con el proyecto de modernización aprobado por la Junta Directiva y por el Ministerio de Planificación y Política Económica. Que el 24 de enero le envió una carta a la Subgerencia General, solicitando: certificación de la liquidación, con los criterios usados para el cálculo de la liquidación, los promedios salariales de cálculo, la disponibilidad presupuestaria para el pago de los extremos laborales y la fecha exacta en que se hará el pago. Como respuesta, se le indicó que el pago se haría con el criterio de la Dirección Legal y se omitió pronunciarse sobre la disponibilidad presupuestaria, remitiendo el asunto a la Dirección del Area de Gestión Administrativa y Financiera. Que en estricto sentido , se ha suprimido su plaza sin que exista partida presupuestaria para indemnizarlo, con violación de lo que dispone el artículo 192 constitucional. Se ha violado el artículo 27 idem, por no dar respuesta completa a su carta del 24 de enero del 2000, con el objeto de intentar evadir las responsabilidades, lo que implica también, violación del principio de igualdad, de justicia administrativa pronta y cumplida y las reglas del debido proceso. Solicita que se declare con lugar el recurso y se lo restituya en sus derechos fundamentales y con las consecuencias de ley.

2. -

   Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 13:45 horas del 22 de febrero del 2000, se dio curso al amparo.

3. -

   R.L.S., Presidente Ejecutivo del INVU, presentó su informe en los siguientes términos: a) en escrito separado solicitó mantener la ejecución del acto impugnado, aludiendo a la jurisprudencia de esta Sala; b) en otro escrito (folios 26 y siguientes, expone ampliamente en qué consiste el tema de la reestructuración del Instituto y luego se refiere a los alegatos del recurrente, señalando que se le indicó que los motivos de su separación del cargo, era que éste desaparece de la estructura organizativa del INVU. Que es cierto que se recibió la nota del 24 de enero de este año, pero no lo es el que no se le haya dado respuesta, puesto que se le contestaron todos los puntos incluidos en su gestión. En cuanto a los fondos para el pago de los derechos del amparado, la Contraloría General de la República aprobó fondos presupuestarios por cien millones de colones, para el pago de prestaciones legales. Que el 15 de febrero de este año se depositó el cheque a favor del amparado para liquidar los extremos legales, con el desglose correspondiente. Que la indemnización a que alude el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, se carga a la plaza presupuestaria del puesto y ahí se mantiene hasta que se satisfaga el monto correspondiente, conforme con la forma de pago prevista en esa norma. Por ello por concepto de prestaciones, solo se deben pagar el aguinaldo, las vacaciones, el salario escolar y el preaviso. Que no se violaron las reglas del debido proceso, porque en el proceso de reestructuración siempre se mantuvo informado al personal, el que pudo ejercer su derecho a la oposición y hace una relación detallada de las actuaciones y resoluciones sobre el proceso. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

4. -

   En escrito presentado por el recurrente del 13 de marzo (folio 47), se refiere a la respuesta del INVU, cuestionándola en sus puntos medulares y reafirmando su dicho.

5. -

   El Subgerente General del Instituto recurrido, presentó el 31 de marzo (folio 80) una copia del dictamen número C-033-2000 de la Procuraduría General de la República, referido a que los honorarios de notario del amparado no son parte de su salario, para los efectos del cómputo de las prestaciones legales. La Sala, por resolución interlocutoria número 00846 de las 14:36 horas del 26 de enero del dos mil, ordenó reservar el dictado de la sentencia en este asunto, hasta tanto no se resolviera la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente 00-000075-0007-CO.

6. -

   En otro escrito presentado por M.A.P.V., S. General del INVU (folio 92), reitera la posición de su representado con relación al recurso y con fecha 7 de abril (folio 134), aporta prueba para mejor resolver, relacionada con los fondos de la institución para el pago de los derechos laborales. En otros escritos del 31 de mayo (folio 172) y del 6 de junio (folio 178) el INVU alude a las sentencias números 2000-1645 y 2000-1343, sobre la reestructuración del Instituto.

7. -

   Por resolución interlocutoria de la Sala número 03817 de las 10:02 horas del 9 de mayo del 2000, se ordenó reservar el dictado de la sentencia hasta tanto no se resolviera la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente número 00-002870-007-CO.

8. -

   El 6 de junio del 2000 el Presidente Ejecutivo del INVU reiteró la petición para mantener la ejecución del acto impugnado (folio 177). La parte recurrente, por su lado, en escrito del 21 de julio (folio 184) acusa la ocultación intencionada de los oficios C 215-99 y PGR-1124-2000 de la Procuraduría General de la República, no obstante ser atinentes al caso.

9. -

   Por último, el amparado resalta que el proceso de reestructuración del INVU no ha cumplido con los presupuestos del artículo 192 constitucional, puesto que no se cuenta con los fondos necesarios para hacerlo, ni se contempló la supresión de plazas. Así, por ejemplo, en el caso de los abogados de la Dirección Legal, los titulares han sido suplantados en sus puestos, en un acto de persecución personal, para que esos puestos sean ocupados por abogados afines a la administración, realizando las mismas funciones, que son labor ordinaria de la oficina. Prueba su dicho con el contenido del oficio PE-528-2000-C del 16 de mayo del 2000, dirigido por el Presidente Ejecutivo del INVU a la Procuraduría General de la República y ésta, en pronunciamiento C-133-2000 del 14 de junio del 2000, resalta este proceder indebido. Señala que aporta copias de los documentos que prueban su aserto y pide que se declare con lugar el recurso.

10. -

    En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

    Redacta el magistrado S.G.; y,

    Considerando:

    I.-

    Objeto del amparo.- El amparo se inició con una petitoriaorientada a obtener que se declare que la supresión del cargo se hizo sin que existiera partida presupuestaria para responder a la indemnización que se le debe pagar al amparado; que no se le dio respuesta a su gestión pidiendo información sobre el reconocimiento de sus derechos sociales y la disponibilidad presupuestaria; que en la tramitación se violó el principio de igualdad, por tener derecho a que se le pague como a los demás servidores públicos, cuando se suprime el cargo, lo que no se hace en su caso; y que también se violaron las reglas del debido proceso. Luego, con las ampliaciones que hicieron las partes en sus exposiciones ante la Sala, el asunto se ha modificado, de manera que ahora se debaten dos grandes temas o asuntos: la validez de lareestructuración acordada por el Instituto recurrido y el pago de la indemnización por supresión del cargo, si se declarara que no hay violaciones de derechos fundamentales en la tramitación de todo ese procedimiento administrativo de reestructuración.

    II.-

    La reestructuración administrativa.- El principio general de la reestructuración administrativa, encuentra asiento en el artículo 192 de la Constitución Política, al disponer que procede la reducción forzosa de servicios por dos motivos,por falta de fondos o para conseguir una mejor reorganización de esos servicios. De esta norma de rango superior, se desarrollan todos los principios legales que están incluidos en los artículos 37 y 47 del Estatuto del Servicio Civil y en las normas reglamentarias correspondientes (arts. 27 y 105, entre otras). Es obvio que estos principios están concebidos para el régimen de méritos a que aluden los artículos 191 y 192 constitucionales, pero se aplican al resto de los entes públicos -mutatis mutandi- con las particulares características, como por ejemplo, la aprobación de los niveles superiores (Junta Directiva, Concejo Municipal, Gerencia, por ejemplo) y del Ministerio de Planificación Nacional. En teoría, la reestructuración está dirigida a suprimir plazas por falta de contenido económico, pero también, por reasignación de las plazas, esto es, por variar los requisitos para los cargos o la naturaleza de éstos, haciéndose necesario separar al titular, por falta de los requisitos esenciales para desempeñar el cargo (falta de idoneidad, a los efectos de nombrar nuevo personal que cumpla con el perfil predeterminado por los estudios técnicos y la decisión administrativa.Desde el punto de vista de la jurisprudencia administrativa, especialmente la que emana de la Dirección General del Servicio Civil, la reestructuración tiene como objeto modificar la estructura administrativa del ente, con el fin de hacer más ágil y dinámico el servicio que se presta, de manera que la atención de esos servicios se adecue a una estructura que responda no solo a otras instituciones sino, también, a los usuarios, para lograr el fin público para el que ha sido creado el ente (pronunciamiento DG-239-96 de 18 de junio de 1996, de la Dirección General de Servicio Civil). Todo esto es doctrina que se deriva de lo que dispone el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil, según el cual, los servidores amparados al sistema de méritos, no pueden ser despedidos de sus cargos a menos que incurran en causal de despido o por reducción forzosa de servicios, sea por falta absoluta de fondos o para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos (artículo 47 idem). Este artículo agrega un párrafo que literalmente dispone:

    La mencionada autoridad prescindirá de los empleados o funcionarios de que se trate, tomando en cuenta la eficiencia, la antigüedad, el carácter, la conducta, las aptitudes y demás condiciones que resulten de la calificación de sus servicios, y comunicará luego a la Dirección General la nómina de los despidos para su inscripción preferente entre los candidatos a empleo

    .

    Esta norma, a no dudarlo, tiene un alto sentido de lógica y de justicia, puesto que indica el orden en que deberán ser separados los funcionarios y servidores afectados por la reorganización, de manera que se deberá preferir al de más reciente ingreso, frente al más antiguo; al servidor de altas calificaciones, antes queal de bajo rendimiento; al que tiene su hoja de vida limpia, frente al que ha sido sancionado, etc. Y la misma debe leerse en relación con lo que disponeel Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, para el cual la reestructuración es el cambio que afecta a puestos o clases al variarse la estructura ocupacional de una serie o la conformación de una clase y que tiene los mismos efectos de una reasignación (art. 105 inciso c).Es cierto, como lo afirma el Instituto recurrido en sus alegatos, que el tema de la reestructuración del Instituto de Vivienda y Urbanismo, fue conocido en términos generales por esta Sala, pero sobre la procedencia y el procedimiento seguido en esa reestructuración no se centra el presente debate, sino en dos puntos específicos: el tema de la indemnización, que fue el objeto inicial del amparo y que tiene que ver con el monto a cancelar y la forma de hacerloy en segundo término, la aplicación de las reglas del reordenamiento administrativo a la antes llamada Dirección Legal, que se analizan en los considerandos siguientes.

    III.-

    Reorganización de las funciones de la Asesoría Jurídica.- En su escrito de ampliación del 2 de marzo de este año,la Presidencia Ejecutiva del Instituto recurrido,expuso el elenco de hechos cronológicosque tuvieron que ver con la reestructuración acordada,con fundamento en los estudios que se llamaron “Proyecto de Modernización Institucional” y en las pruebas aportadas, incluye un organigrama(documentos No. 7 del legajo de pruebas del INVU, página 6) en la que se demuestra que se mantiene una Asesoría Jurídica en su estructura orgánica. Por otro lado, en la prueba aportada por la parte recurrente, acompaña una copia del dictamen de la Procuraduría General de la República oficio C-133-2000 del 14 de junio del 2000, dirigido al Presidente Ejecutivo del INVU, en el que se expresantextualmente los siguientes párrafos:

    En el caso que estamos abordando no se da (sic) situación planteada, por la sencilla razón de que las plazas que ocupaban los recurrentes no fueron suprimidas presupuestariamente (…)Ahora bien, si la asesoría legal surgió como consecuencia de la desaparición de la dirección legal debido al proceso de reestructuración que vive la institución (…) En vista de que el proceso de reorganización administrativa, en el ámbito legal se plantea en términos tales que conlleva necesariamente la desaparición de la dirección legal y la supresión de las correspondientes plazas, lo que significa la incompatibilidad o contradicción insuperable entre las estructuras administrativas existentes y las nuevas…

    (pág.9)

    Estos conceptos se han dado en respuesta a la consulta que formuló el Instituto, que en su penúltimo párrafo manifiesta:

    Es oportuno aclarar que, hasta la fecha, la Asesoría Jurídica ha venido desempeñando sus funciones y los funcionarios recurrentes se mantienen donde físicamente estaba la Dirección Legal, atendiendo los juicios que llevaban antes del cese de sus funciones y cartulando las escrituras que se les asignan como notarios de la institución, ponderando que también está pendiente de resolución la acción de inconstitucionalidad contra el inciso b) del artículo 7 del Código Notarial. No obstante, la labor de asesoría así como la atención de nuevos juicios la ha asumido la nueva Asesoría Legal

    . (Oficio PE-528-2000-C de 16 de mayo del 2000).

    y la Presidencia Ejecutiva del Instituto, en escrito presentado el 23 de enero de este año (folios 227 y ss.), hace una extensa explicación de los criterios seguidos por la institución para reorganizar los servicios legales.De las pruebas ylo transcrito arriba, la Sala tiene por probado que en el proceso de reestructuración se optó por suprimir la Dirección Legal y separar de su puesto alabogado aquí recurrente –entre otros compañeros- que pertenecía a esa oficina, con el pago de las indemnizaciones que le pudiera corresponder (art. 37 del Estatuto del Servicio Civil).Pero a la vez, afirma el recurrente, lo actuado por la Institución desembocó en la creación de una nueva unidad llamada Asesoría Jurídica, que cumple, en esencia, las mismas funciones que la Dirección Legal, pero con abogados distintos a los que ya desempeñaban esos cargos. Es por ello que el recurrente afirma que lo que ha ocurrido, en vez de una reestructuración, es un despido encubierto en su contra, para suplantar sus derechos, sustituyéndolo por un nuevo funcionario. Así, se dice que la aplicación objetiva de los criterios de la reestructuración, indican que los primeros movilizados deben ser los funcionarios que no llenan los requisitos de la nueva organización, lo que no ocurre con los abogados, puesto que todos son titulados e incorporados al Colegio respectivo. Por su lado, la Presidencia Ejecutiva de la Institución, explica que la creación de la nueva Asesoría Jurídica está montada en el concepto de la mayor eficiencia, es decir,de la transformación del concepto relativo a la forma en que se deben ofrecer los servicios legales en la Institución. Es por ello que se pasó de una Dirección Legal centralizada a una Asesoría Legal descentralizada, de manera que los servicios legales se presten en cada una de las áreas en que se divide la nueva estructura institucional, cuyo origen se encuentra en el esquema aprobado por MIDEPLAN, que propugna la salida de los servicios de notariado y de los cobros del seno de la Institución, actividades que en la organización actual son desempeñadas por los funcionarios de la Dirección Legal. En síntesis, la razón de ser de la nueva organización de los servicios legales, radica en que ambas actividades –notariado y cobro judicial- que generan honorarios a los abogados, salen de la organización administrativa, de manera que los abogados puedan dedicar el tiempo necesario a la labor de asesoría y de atención a los juicios en los que es parte el INVU.Por último, la Institución ha informado que en el proceso no se trata de crear nuevas plazas, sino transformar las existentes; es decir, no se pretende contratar a nuevas personas para que ejecuten las mismas funciones en las mismas plazas, sino de nombrar a servidores que ejecuten labores distintas en plazas distintas, aunque la naturaleza del servicio sea la misma.

    IV.-

    La reestructuración en el caso concreto.-En el informe rendido a la Sala, el Presidente Ejecutivo del Instituto recurrido, entre otras cosas, expresó:

    El día 17 de enero del año en curso, el señor S. General, procedió a notificar a los primeros servidores afectados por el proceso de reestructuración que, producto del proceso de Modernización Institucional, debidamente aprobado por las instancias correspondientes, y dentro del contexto del artículo 192 constitucional, y tomando en cuenta los principios de eficiencia y mejor aprovechamiento de los recursos públicos las plazas por ellos ocupados en propiedad, serían suprimidas y consecuentemente se prescindiría de sus servicios, con el pago de los extremos legales correspondientes. En ese mismo acto se le otorga el derecho al debido proceso constitucional (artículo 39 y 41 de la Constitución Política), para lo cual se les concede un plazo de tres días a fin de que ejerzan su derecho de defensa y se pone a su disposición el expediente administrativo que corresponde al proceso de reestructuración, para su consulta y estudio…

    De esta misma manera se actuó en el caso del recurrente, lo que significa que se observó el procedimiento administrativo que le garantizó al servidor su participación activa, pudiendo ejercer, ampliamente, sus derechos. Esto significa, a juicio de la Sala, que no se presentan las violaciones que se acusan y en consecuencia, la separación del servidor, en razón de la reorganización administrativa acordada, no es fuente de la violación de los derechos fundamentales, como se alega. Debe recordarse que la reorganización puede estar razonablemente estructurada a partir de criterios de eficiencia económica, de manera que es posible reorganizar los servicios para que éstos se presten de manera más eficiente y al más bajo costo para el Estado considerado en el sentido más amplio. Y esto es lo que nota la Sala en el caso concreto. Consecuentemente, en lo que atañe a este aspecto del amparo, el mismo debe rechazarse, por ser los alegatos improcedentes.

    V.-

    La indemnización por reorganización y la forma de calcularla (jurisprudencia de esta Sala).-El principio general en el que se fundamenta la separación del servidor público, por razón de una reestructuración administrativa y que ha sido ampliamente expuesto por la Sala, se resume en la afirmación de que la ejecución del acto de despido no puede hacerse, sin el pago integral de las indemnizaciones que le corresponden al servidor. Dos aspectos se han debatido sobre el tema: la aplicación del artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil y su norma correlativa, artículo 27 del Reglamento y la forma de cancelación de la indemnización. Ambos temas han sido resueltos por la Sala. Así, por ejemplo, en la sentencia número 2000-08232 de las quince horas cuatro minutos del diecinueve de setiembre del dos mil la Sala expresó :

    "II.-

    Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad se interpone con el objeto de que la Sala anule la frase que se resalta en la siguiente transcripción del artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, ya que a juicio de los actores, al establecer el pago de la indemnización en mensualidades consecutivas a partir de la supresión del empleo, vulnera los artículos 33, 63, 74 y 192 de la Constitución Política. Se transcribe la totalidad delinciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, para una mejor comprensión del asunto en estudio:

    Artículo 37.-Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

    … f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados. Tal indemnización se satisfará por mensualidades consecutivas, del monto del sueldo devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite del derecho respectivo. Es entendido que si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la Administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas. En caso de nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo de que hubiere sido objeto.

    Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación;

    III.-

    Sobre la infracción del artículo 63 de la Constitución Política. El argumento medular de los accionantes es que la norma impugnada lesiona el artículo 63 de la Carta Fundamental, que establece:

    "Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación."

    La indemnización por despido sin justa causa es una de las prestaciones de carácter económico, distinta al salario, que la Constitución ha consagrado a favor de los trabajadores y que denomina la doctrina prestaciones sociales. Estas surgieron para equilibrar, mediante prestaciones a cargo de los patronos, incluyendo al Estado, la posición desventajosa a la que se enfrentan los trabajadores como consecuencia de su situación de desventaja en el contrato laboral. La indemnización por despido injustificado es una compensación económica que el empleador abona al trabajador por el lapso deservicios prestados y por los perjuicios que le causa la ruptura del contrato sin motivo imputable al obrero o empleado. Se denomina en ocasiones indemnización por antigüedad, o bien indemnización por cesantía,voz que proviene del latín cessare, que significa suspender, terminar, acabar algo. Normalmente, en los casos de retiro o despido justificado, la indemnización no se abona, aunque hay legislaciones, como lacolombiana, en las que a partir de 1946 se reconoce el derecho al auxilio de cesantía a todo trabajador independientemente de la causa que motivara su retiro del trabajo. Dos son los sistemas indemnizatorios más comunes: el de indemnización variable y el de indemnización fija o tarifada. En el primero se confía a los tribunales la determinación de la cuantía de la indemnización, según las circunstancias del caso, mientras que el segundo, que es el predominante, consiste en pagar una suma determinada al producirse la disolución del vínculo laboral, normalmente basado en la remuneración que se percibía. Este último es el sistema adoptado en Costa Rica, donde el legislador ha denominado a la indemnización "auxilio de cesantía", la cual es una típica indemnización tarifada, para cuyo cálculo se toma en cuenta la antigüedad en el empleo y el promedio salarial del último semestre. Muy variadas teorías se estructuran para esclarecer la motivación jurídica que posee esta indemnización, diversidad que se ve favorecida por los distintos criterios legislativos, apoyadas unas veces en la prevención del paro forzoso, otras, en la posición resarcidora de la antigüedad, y también en facilitar medios hasta la obtención de otras tareas.

    IV.-

    En Costa Rica, la indemnización, elevada a rango constitucional en la reforma constitucional de las legislaturas de los años 1942 y 1943 y reiterada, en norma idéntica en la Constitución de 1949, ya había sido establecida en el Código de Trabajo aprobado en 1943, y es una de las manifestaciones del principio de continuidad de la relación laboral que impera en nuestro ordenamiento jurídico. En la legislación laboral costarricense, de corte intervencionista en beneficio del trabajador, existe una resistencia a admitir la terminación de la relación laboral, dada la posición débil que ostenta el trabajador frente al patrono, que para subsistir cuenta únicamente con su fuerza de trabajo. Pretende la normativa, al proscribir el sistema de libre despido, proteger al empleado de las vicisitudes que sufre junto con su familia ante la pérdida de su fuente de ingresos. Dado que la conclusión de las relaciones laborales es un suceso de alta relevancia para nuestro ordenamiento laboral, es objeto de una exhaustiva regulación y está dotada de características particulares. Como regla general, la terminación sólo resulta admisible, como una consecuencia del incumplimiento contractual de alguno de los sujetos. De ello deriva que en el Código de Trabajo costarricense, la relación termine únicamente por faltas graves del trabajador o por incumplimiento contractual, también grave, por parte del patrono. Cuando se admite como excepción que la "sola voluntad patronal" pueda generar la terminación de la misma, se la califica como un incumplimiento patronal grave del contrato de trabajo, que obliga a la reparación patrimonial respectiva; también se califica como incumplimiento contractual la simple renuncia al empleo del trabajador -artículos 81, 82 y 85 c) del Código de Trabajo-, con la obligación de indemnizar cuando es intempestiva, pagando el llamado "preaviso". Si es el patrono el que incurre en una situación de incumplimiento contractual grave, que tiene como consecuencia la terminación de la relación laboral, resulta obligado al pago de una indemnización. En lasrelaciones laborales a tiempo indefinido, la indemnización a cargo del patrono fue definida como "auxilio de cesantía", y su objeto es reparar parcialmente el daño patrimonial causado por lapérdida del empleo, mediante una estimación global. Así lo ha entendido la jurisprudencia de trabajo, que ha indicado que la forma en que está previsto ese derecho en nuestra legislación, no puede considerarse propiamente como un auxilio para el trabajador que quede cesante, porque de acuerdo con el artículo 29 inciso e) del Código Laboral, se paga aunque el trabajador pase de inmediato a las órdenes de otro patrono. Debemos concluir de todo lo anterior, que el derecho consagrado en el artículo 63 constitucional, es el que inspira la indemnización prevista en el artículo 37 f) del Estatuto de Servicio Civilpara los servidores que sean removidos de su cargo como consecuencia de la reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos, o para lograr una mejor organización de los mismos. Sin embargo, en virtud de la diversa naturaleza de la relación de empleo público, con respecto a las de patronos y trabajadores privados, y de lo excepcional del supuesto en que surge el derecho a esa indemnización, el legislador ha establecido diferencias que serán analizadas a continuación, no sin antes repasar brevemente los principios fundamentales que inspiran el Régimen de Servicio Civil.

    V.-

    El numeral 191 de la Constitución dispone que un Estatuto de Servicio Civil, regulará las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, con el fin de garantizar la eficiencia de la administración; el artículo siguiente consagra los principios de idoneidad comprobada y estabilidad en el empleo. Para que los servidores puedan pertenecer al régimen de servicio civil deben haber demostrado que tienen las condiciones que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, y reunir los méritos que éste demande. Una vez que los candidatos para ocupar determinadas plazas se hayan sometido a una serie de pruebas, y si cumplen ciertas condiciones establecidas por ley, integran una lista de elegibles, que posteriormente será tomada en cuenta en el momento de hacer nombramientos en propiedad, con fundamento en tal idoneidad comprobada. Las designaciones que se realicen con fundamento en el procedimiento de selección establecido en el Estatuto de Servicio Civil, dan origen a los derechos y obligaciones entre el servidor y el Estado, entre los cuales está la garantía de estabilidad, que se entiende como el derecho a no ser privado o separado del empleo o cargo. Así, se garantiza la permanencia en el puesto hasta tanto no exista una causa legal que extinga el derecho; eliminando toda probabilidad de remoción arbitraria o injustificada. Sin embargo, de ningún modo ello significa una imposibilidad total de remover al funcionario. El artículo 192 de la Constitución Política establece al respecto:

    Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determine, los servidores públicos serán nombrados a base idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.

    La excepción que interesa, por tener relación con la norma impugnada, es la posibilidadde remoción del servidor por la reducción forzosa de servicios, sea por falta de fondoso para conseguir una mejor organización de ellos. Este Tribunal se ha pronunciado en el sentido de que se trata de un supuesto excepcional, que debe aplicarse en estricto acatamiento del procedimiento establecido en el Estatuto de Servicio Civil, pues de lo contrario se violentaría la garantía contenida en el artículo 192 de la Constitución y el debido proceso –sentencia número 5941-93 del 12 de noviembre de 1993-. En el mismo sentido la sentencia N°3288-94 de las 11:24 horas del 1 de julio de 1994 expresó:

    "las llamadas restructuraciones o reorganizaciones deben estar basadas en necesidades reales y debidamente probadas, a fin de evitar abusos de parte de los empleadores, que bajo una justificación aparente conculcan los derechos de los servidores, los cuales por su posición -más débil- dentro de la relación, quedan imposibilitados de ejercer una acción administrativa o judicial inmediata para detener este tipo de abusos.Por ello, todo proceso de reorganización deberá contar con la participación de todas aquellas dependencias que se requieran para la toma de la decisión final,…"

    Otra tema relevante en esta materia, que ha sido también dilucidado por la jurisprudencia de la Sala es el relativo a que las relaciones entre servidores públicos y el Estado se rigen por un cuerpo de normas específico, distinto al Código de Trabajo, denominado Estatuto de Servicio Civil. La sentencia N°1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, que fue reiterada en la reciente sentencia N°04452-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del dos mil, desarrolló este tema, indicando, en lo que interesa:

    "VIII.No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140, inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales.Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de mil novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público.-

    "

    De los antecedentes anteriores se extraen dos premisas de importancia: los servidores públicos cobijados por el Régimen de Servicio Civil pueden ser removidos de sus puestos por reducción forzosa de servicios, siempre y cuando la administración siga el procedimiento establecido al efecto en el Estatuto de Servicio Civil –artículo 47-, sin que ello importe una infracción al derecho a la estabilidad en el empleo derivado del artículo 192 de la Constitución Política. Además, que es constitucionalmente legítimo que el legislador haya regulado en el Estatuto de Servicio Civil, una indemnización específica para los servidores públicos que pierdan su empleo como consecuencia de la reducción forzosa de servicios.

    VI.-

    Sobre el artículo artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil. Corresponde ahora analizar si la norma impugnada, en tanto establece el pago de la indemnización por supresión en el empleo en mensualidades consecutivas, es acorde con el Derecho de la Constitución. Para ello es preciso referirse los antecedentes legislativos, que se limitan a la propia promulgación del Estatuto de Servicio Civil, vigente a partir del 30 de mayo de 1953, y una reforma que data del año 1971. El numeral 37 inciso f) originalmente disponía que no tendrían derecho a la indemnización los servidores que cesaren en su función por supresión del empleo, si podían acogerse a la jubilación que les correspondiere de acuerdo a la ley. La prohibición fue suprimida por la reforma de Ley N°4906 de 29 de noviembre de 1971, en cuya exposición de motivos se indicó que una excepción similar, establecida en el artículo 29 inciso f) del Código de Trabajo, había sido derogada por ley N°4797 del 12 de julio de 1971–la versión original del artículo 29 inciso f) disponía que los trabajadores que al momento de ser destituidos se encontraran automáticamente cubiertos por un régimen de pensiones o siquiera existiera una expectativa de derecho a pensión, no tenían derecho a las prestaciones legales correspondientes-. Los proponentes de la reforma al artículo 37 adujeron que por una omisión del legislador no se realizaron las reformas correspondientes en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil y el numeral 33 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, por lo que de mantenerse la normativa en ese estado se produciría una discriminación en perjuicio de los servidores públicos que se rigen por esas leyes. Recalcaron los legisladores la diferente naturaleza del auxilio de cesantía y el derecho a la jubilación por vejez o de retiro, señalando que el primerderecho nace en razón del despido del trabajador por una causa que no le es imputable, como sanción para el patrono que lo despide sin justificación legal. A su vez, se considera una indemnización o resarcimiento para el trabajador y una forma de evitar que éste y su familia pasen privaciones durante el tiempo necesario para hallar un nuevo empleo. En cambio, el derecho a la pensión por vejez y jubilación se concede generalmente en razón de las cuotas que el trabajador ha cotizado durante muchos años, para obtener una suma, por lo general módica, que les permita subsistir durante su vejez o retiro. Por todo lo anterior, los legisladores proponentes de la reforma al artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, defendieron la derogatoria de la exclusión del pago de la indemnización a los trabajadores que tenían derecho a la jubilación al momento de ser cesados por reducción forzosa de servicios.

    VII.-

    La indemnización en estudio, de un mes de salario –el último devengado- por cada año de servicio,resulta más favorable que la contemplada en el artículo 29 del Código de Trabajo, ya que toma en cuenta todos los años laborados. Tal diferencia se justifica, a juicio de la Sala, porque quienes se encuentran en una relación de empleo público, gozan de la garantía de estabilidad contemplada en el numeral 192 de la Constitución, a diferencia del resto de los trabajadores. Además, porque la supresión del cargo obedece a un supuesto de excepción, como la reducción forzosa de servicios. Ahora bien, se esgrimen a favor de la constitucionalidad del pago de la indemnización por mensualidades dos argumentos fundamentales: que el pago diferido establecido en el artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil resulta razonable porque la indemnizacióntiene una doble naturaleza, la de la típica indemnización por daños y la de seguro de desocupación.Sin embargo, los escasos antecedentes legislativos de la norma en estudio –expediente relativo a la promulgación del Estatuto de Servicio Civil, Ley número 1581 de 30 de mayo de 1953 y el expediente legislativo número 4722, de la Ley Número 4906 de 29 de noviembre de 1971-, que se comentaron en cuanto a la naturaleza de la indemnización contemplada en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, no revelan que el legislador pretendiera que operase como seguro de desocupación.La Sala estima que la indemnización en estudio se inspira directamente en el artículo 63 de la Constitución Política, que expresamente excluye del pago de la indemnización por despido incausado a los trabajadores que se encuentren cubiertos por el seguro de desocupación, sistema que no ha sido instaurado en Costa Rica.De ahí que esta S. considere que, la naturaleza de la suma de dinero que se ordena pagar al servidor de acuerdo a las reglas del artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, es de carácterresarcitorio por el daño que el Estado le causa al servidor por privarle de su medio de subsistencia.

    VIII.-

    Descartada la hipótesis de que se pretendió que el sistema operara como un seguro de desocupación, cabe analizar el otro argumento a favor de la constitucionalidad de que se pague la indemnización en forma diferida: la carga económica que constituye para el Estado pagarla, dado que, por tomar en cuenta todos los años de servicio del trabajador para el cálculo de la indemnización, el Estado debe desembolsar grandes sumas de dinero, lo que resulta una carga pesada para el erario público. El hecho de que la indemnización contemplada en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil sea más favorable que la establecida en el Código de Trabajo, obedece, como ya se adelantó, a que sus destinatarios, que tienen derecho a la estabilidad en el empleo, son cesados por decisión unilateral de la administración, debido a la necesidad pública de reorganizar el servicio o por falta de fondos. A juicio de este Tribunal, atenuar la carga económica para la administración no es un motivo constitucionalmente legítimo para justificar que se pague a estos servidores la indemnización en forma diferida. El monto que le corresponde al servidor de acuerdo al Estatuto de Servicio Civil es un derecho suyo, parte de su patrimonio, cobijado constitucionalmente por el artículo 63 de la Constitución Política. Obedece a que es privado de su empleo por razones excepcionales que la ley autoriza, pese a que pertenece a un régimen que asegura la estabilidad en el empleo. Por ello, el Estado debe indemnizar la supresión del cargo a partir del momento en que el servidor debe dejarlo, por lo que a juicio de la Sala el hecho de que se le prive de su fuente de trabajo sin el pago completo de la indemnización, constituye una afectación a su patrimonio que lesiona el numeral 45 de la Constitución Política. Es intrascendente el destino que el servidor de a esos recursos, pues como parte de su peculio, puede disponer de ellos como a bien lo tenga.

    IX.-

    Finalmente, cabe recalcar que el ordenamiento le impone a la Administración la obligación de efectuar los procesos de reestructuración de forma planificada y en apego al procedimiento prescrito por la Ley,lo que haceposibleque sedisponga con la adecuada antelación, de las partidas presupuestarias pertinentes para pagar la indemnización a los servidores removidos por este motivo. La jurisprudencia de esta S. en forma constante ha señalado la obligación del Estado de entregar al trabajador el importe correspondiente a sus prestaciones a la vez que le separa del empleo, por ejemplo la sentencia número N°00011-96 de las 15: 24 horas del 3 de enero de 1996 dispuso al respecto:

    "En reiteradas ocasiones, esta S. se ha pronunciado acerca de la demora injustificada en el pago de los beneficios económicos y prestaciones legales a los servidores públicos, y ha dicho que cuando la Administración recurre a convenios para el cese de funcionarios, debe cubrir los montos en los términos prescritos por dichos acuerdos, ya que una omisión en este sentido viene a vulnerar derechos fundamentales de los trabajadores. En el caso que nos ocupa, con mucha más razón debe existir un pago oportuno de las prestaciones, ya que el derecho a recibir las indemnizaciones no se origina en un convenio de partes, sino que obedece a una decisión unilateral, en el sentido de que se trata de una remoción forzosa fundamentada en una reorganización administrativa.

    Al momento de aprobación por parte del Ministerio de Planificación Nacional y el Tribunal de Servicio Civil de un plan de restructuración de la administración de una institución gubernamental, el Estado debe disponer de medios suficientes para cubrir los despidos que deban de realizarse a raíz de supresiones de puestos. Tal y como consta en autos, el despido se hizo efectivo a partir del 1 de octubre de 1995, y no es sino hasta dos meses después que se presenta por parte del recurrido, el oficio para proceder al pago ante el Ministerio de Hacienda, sin que conste que a la fecha en que se presentó el informe, se hayan cubierto los montos adeudados"

    La posición de la Sala expuesta en la sentencia parcialmente transcrita es acorde con la que se sostiene en esta oportunidad, y refuerza la tesis de que la solución adoptada por el legislador en el numeral 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, en tanto autoriza al Estado a pagar en cuotasmensuales consecutivas la indemnización al trabajador cesado por reestructuración, no es acorde con el Derecho de la Constitución, en tanto implica diferir la responsabilidad de la Administración en desmedro del patrimonio del servidor, que tiene derecho a percibir esa suma al momento de que se le cesa de su empleo. En consecuencia, la acción debe ser estimada y debe anularse la frase "Tal indemnización se satisfará por mensualidades consecutivas, del monto del sueldo devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite del derecho respectivo.", contenida en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil por ser contraria a los artículos 45 y63 de la Constitución Política..."

    .

    Sobre los alcances y la aplicación del artículo 27 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil la Sala, al resolver la acción de inconstitucionalidad número 00075-00, dictó la sentencia número 5515-00 en la que sostuvo lo siguiente:

    "II.-

    El accionante ha manifestado que interpuso esta acción en acatamiento de lo dispuesto en el auto de las 11:29 hrs. del 14 de diciembre de 1999, dictado en el amparo No. 99-009196-007-CO, pero considera que ese recurso podría resolverse prescindiendo de la acción, porque en el amparo cuestionó una gran cantidad de violaciones de sus derechos constitucionales, en particular, la errónea aplicación por parte de la Contraloría General de la República del artículo 27 inciso c) del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, que a su juicio ha quedado derogada tácitamente al haberse modificado, expresamente, el Estatuto de Servicio Civil, sobre lo cual la Sala podría pronunciarse en el amparo. Es claro que, formalmente, en los términos del artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando, como en este caso, el acto impugnado se encuentra fundado en normas vigentes, concretamente, el artículo 27 inciso c) del Reglamento del Estatuto, hayan sido atacadas o no también como violatorias de los derechos o libertades reclamados, así lo declara en resolución fundada y suspende la tramitación y da al recurrente el plazo para que formalice la acción, con la sanción de archivo del expediente, cuando no lo haga. Pero, en el caso concreto, la Sala considera que el acto impugnado no se encuentra razonablemente fundado en normas vigentes, porque del artículo 27, inciso c), del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, la frase que dispone:

    "Quedan excluidos de este derecho los servidores que puedan acogerse a pensión o jubilación, pero disfrutarán de la expresada indemnización hasta por un periodo de dos meses, mientras se tramita la respectiva pensión o jubilación".

    ha quedado derogada al desaparecer su fundamento legal. En efecto, esa norma reglamentaria tuvo fundamento legal en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil; el cual, en su forma original disponía que:

    "f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes de sueldo por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados, salvo que pudieren acogerse a la pensión o jubilación que les correspondiere de acuerdo con la ley. Tal indemnización se satisfará…"

    Esa norma fue modificada por Ley No. 4906 de 29 de noviembre de 1971, cuyo artículo 1º excluyó la salvedad antes dispuesta, en cuanto a los funcionarios que pudieren acogerse a la pensión o jubilación. Así, la parte del artículo 27 inciso f) del Reglamento del Estatuto aquí impugnada, que al momento de dictarse únicamente reprodujo lo que disponía el Estatuto, quedó tácitamente derogada con la reforma. El problema, pues, típicamente amparable, se ha suscitado por la aplicación errónea por parte de la Contraloría, de una disposición reglamentaria, frente a una disposición legal que se le opone, subvirtiendo e invirtiendo las fuentes del ordenamiento jurídico. Por situaciones similares a la del accionante, el legislador previó en el párrafo 3º del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional la procedencia del amparo no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas.

    IV.-

    En este sentido, la acción, ordenada por la Sala, en aplicación estrictamente formal del artículo 48 de la Ley que la regula, constituye un obstáculo procesal innecesario para los derechos e intereses que el accionante considera lesionados, en contra de la filosofía misma del artículo 75 de esa Ley, por lo que procede acoger lo pedido por el accionante y archivar este expediente ya que, una vez reconocida, como se ha hecho, la derogatoria del artículo cuestionado, la Sala resuelva el asunto directamente en el amparo.

    V.-

    A pesar de lo anterior, ha de quedar claro que, en otras condiciones, nada obsta para que esta S. se pronuncie sobre la constitucionalidad de normas derogadas porque, como en el caso concreto, aunque la norma haya dejado de existir desde el 29 de noviembre de 1971, al modificarse el artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, su aplicación durante la vigencia inicial, así como durante su presunta vigencia posterior, produjo efectos jurídicos (Sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de normas derogadas, véase la Sentencia N°5745-96, de las 15:12 hrs. del 29 de octubre 1996)..."

    y en la sentencia número 11061-00,que resolvió un recurso de amparo en el que se discutió sobre los actos de aplicación directa del artículo 27 del Reglamento citado, laSala expresó:

    II.-

    En el considerando II de la sentencia transcrita, la Sala ha declarado que el inciso c) del artículo 27 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, quedó derogado al desaparecer su fundamento legal en virtud de la modificación introducida por Ley 4906 de 29 de noviembre de 1971. Sentada esta premisa, resulta importante señalar que a juicio de la Sala, el debate no es un asunto de índole laboral o administrativo de la relación deservicio, sino que atañe a los derechos fundamentales del amparado. En efecto, su relación de servicio con el Estado, dentro del régimen del Servicio Civil, es regulada directamente por lo que disponen los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, que les asegura a los servidores del régimen de Servicio Civil, absoluta estabilidad en el cargo. Al presentarse las premisas constitucionales para cesar al funcionario público en su trabajo-reducción forzosa de servicios-la inamovilidad es sustituida por una indemnización a cargo del Estado, que nada tiene que ver con la sanción a que alude el artículo 63 también constitucional. La estabilidad en el cargo le garantiza al servidor que a su separación, se le entreguen los derechos que le corresponden, lo que debe hacerse plenamente. Como lo expresa la sentencia 05515-2000 arriba transcrita en lo conducente, el amparo procede contras las actuaciones y omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas (párrafo tercero, artículo 29 Ley de la Jurisdicción Constitucional); siendo el caso que en este amparo la Contraloría General de la República, ha aplicado en perjuicio del amparado una norma evidentemente derogada, lo procedente es declarar con lugar el recurso y restituir al recurrente en el pleno goce de sus derechos fundamentales, que en este caso sería el de percibir la indemnización a que alude el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, en un solo tracto (sentencia 8232-00) y los daños y perjuicio irrogados con esa aplicación indebida de la norma derogada.

    En síntesis: en lo que atañe a la determinación jurídica de la indemnización y los medios para determinarla, cuando se trata de la separación de un servidor público,originada en una reestructuración administrativa, la jurisprudencia de la Sala ha sido consistente y en el presente caso, lo que procede es confirmarla.

    VI.-

    Conclusiones.-Por todo lo expuesto en los considerandos anteriores, el recurso debe declararse sin lugar, pero advirtiendo, eso sí, con fundamento en la jurisprudencia que se ha transcrito, que el despido por reorganización de la estructura administrativa, implica que se deba pagar a los servidores con aplicación plena de lo que dispone el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil, de la siguiente manera: a) se les debe cancelar un mes por cada año de servicio, pago que debe hacerse íntegramente en un solo tracto, al momento mismo de la separación del servidor; b) el cálculo de la indemnización debe hacerse con la aplicación de las reglas comunes del Derecho Laboral, es decir, con la determinación de los salarios promedios devengados en los últimos seis meses de la relación de servicios; c) en el caso particular del recurrente, según documento que está agregado a los folios 60 y 61, que es fotocopia de la diligencia de conciliación celebrada en el Juzgado Primero de Trabajo, a las nueve horas del seis de octubre de mil novecientos ochenta y nueve, en juicio laboral del amparado contra el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en la que se dio por terminado el proceso, a condición de reconocerle al actor la relación laboral como abogado y notario, los cálculos deberán hacerse respetando esa sentencia conciliadora, como lo ha expresado esta S. en anteriores oportunidades. Es obvio que en estos extremos se habla de derechos ya declarados a favor del amparado, que por lo mismo tienen la categoría de ser especialmente protegidos, según el Derecho de la Constitución. En consecuencia, lo que procede es declarar sin lugar el recurso, en los términos que se han expresado, como en efecto se dispone.

    Por tanto:

    Se declara SIN LUGAR el recurso.

    R. E. Piza E.

    Presidente

    Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G.

    Carlos M. Arguedas R. Adrián Vargas B.

    José L. Molina Q. Gilbert Armijo S.