Sentencia nº 04251 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 23 de Mayo de 2001

Exp: 96-003570-0007-CO

Res: 2001-04251

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con siete minutos del veintitrés de mayo del dos mil uno.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por M.R.P., mayor, casado, cédula de identidad #1-589-526, vecino de la ciudad de Cartago; contra las omisiones del Presidente de la República, del Ministro de Hacienda y del Jefe de la Oficina de Presupuesto, de incluir en el Presupuesto de la República las partidas correspondientes al Banco Hipotecario de la Vivienda, así como de girar la totalidad del monto asignado para esa institución. Intervinieron también en el proceso el Ing. J.M.F.O., Presidente de la República; el Lic. F. de P.G., Ministro de Hacienda; el Lic. J.L.A.A., D. General de Presupuesto y el Lic. F.B.B., Procurador General Adjunto.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:16 horas de 10 de julio de 1996 (folio 1), el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las omisiones realizadas por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y el Jefe de la Oficina de Presupuesto, de incluir en el Presupuesto de la República las partidas correspondientes al Banco Hipotecario de la Vivienda, así como de girar la totalidad de los montos asignados. Manifiesta que el artículo 65 de la Constitución Política le atribuye al Estado la obligación de promover la construcción de viviendas populares. Con este fin, se promulgó la Ley #7052, de 13 de noviembre de 1986, en la cual se desarrolló un régimen jurídico en favor de la vivienda. Así, en el Título III de la Ley en cuestión, se establecieron varios fondos para el financiamiento del Sistema Financiero Nacional de la Vivienda, entre ellos: el Fondo de Subsidios para la Vivienda, el Fondo Nacional para la Vivienda y una cuenta general. Además, en dicha Ley se dispuso que el Fondo de Subsidios para la Vivienda se financiará de la siguiente manera:

   - 3% del Presupuesto Nacional (3% de los ingresos ordinarios y extraordinarios del Presupuesto del Gobierno Central).

   - 33% de los ingresos ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares. No obstante como el Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares se compone del 20% de la recaudación anual del Impuesto sobre las Ventas y de un 50% de la recaudación anual por concepto de planillas de la Caja Costarricense de Seguro Social, ello significa:

   - 6,67% de la recaudación anual del impuesto de ventas.

   - 1,67% de la recaudación anual de planillas de la Caja Costarricense de Seguro Social.

   Indica que en la Ley de Presupuesto se le asignó al Banco Hipotecario de la Vivienda un monto muy inferior al que se encuentra estipulado en la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, además de que el giro efectivo que el Ministerio de Hacienda le otorgó al Banco corresponde a una cantidad mucho menor de la que le fue presupuestada. Lo anterior produce, en criterio del actor, que el Estado no pueda solventar su obligación de conceder a los costarricenses su derecho a una vivienda digna, en los términos del artículo 65 constitucional. Señala que de los ingresos correspondientes a 1995 se le debe al Banco Hipotecario de la Vivienda la suma de 5.000 millones de colones, según los ingresos asignados en la Ley de Presupuesto. Sin embargo, si se consideran los ingresos que de acuerdo con la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda le corresponden al Banco Hipotecario de la Vivienda la suma adeudada asciende la cantidad de 15.000 millones de colones, que se descompone de la siguiente forma:

   - 11.200 millones de colones del 3% del presupuesto nacional

   - 2.386 millones de colones por concepto del cobro del impuesto sobre las ventas.

   - 1.417 millones de colones de planillas (Fondo de Asignaciones Familiares.

   Considera que las omisiones impugnadas violan los principios reconocidos en los artículos 140 incisos 3), 7), 8), 10), 14, 15), 20); 176 párrafo 1°; 177 y 180 párrafo 1° de la Constitución Política. Afirma que dicha situación viola el derecho consagrado en el artículo 41 constitucional, además del principio de razonabilidad y proporcionalidad. Solicita que se declare con lugar la acción.

2. - Fundamenta su legitimación en lo dispuesto en el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que se la otorga para interponer acción directa de inconstitucionalidad, sin requerir la existencia de un juicio o procedimiento pendiente de resolver, al tratarse este asunto de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto, en que por la naturaleza del asunto no existe la posibilidad de que se presente una lesión individual o directa.

3. - El Presidente de la Sala Constitucional, por resolución de las 10:15 horas de 8 de noviembre de 1996 (folio 23), le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda, al Jefe de la Oficina de Presupuesto y al Procurador General de la República

4. - El Lic. F.B.B., P. General de la República contesta la audiencia concedida (folio 30). Manifiesta que el accionante no se encuentra legitimado para interponer esta acción de inconstitucionalidad, por cuanto en este asunto sí existe la posibilidad de que se acredite una lesión individual y directa, sea la de los costarricenses de escasos recursos económicos que han recibido por parte del Banco Hipotecario de la Vivienda la condición de beneficiarios del bono de vivienda, pero que no pueden recibirlo, en virtud de las limitaciones presupuestarias en que ha incurrido el Poder Ejecutivo. Dichas personas ostentan un interés directo en que se le asigne al Banco Hipotecario de la Vivienda los montos estipulados en la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. Por el contrario, el accionante no tiene ningún interés directo o individual en que el Poder Ejecutivo realice tales obligaciones; lo que pretende el actor con este procedimiento jurisdiccional es la salvaguardia de la supremacía constitucional, lo que no puede realizar, por cuanto en nuestro sistema de derecho procesal constitucional se encuentra imposibilitada la existencia de la acción popular. A lo sumo, podría considerarse la existencia de un interés colectivo –corporativo– en que se le asignen tales montos al Banco Hipotecario de la Vivienda; sin embargo, del memorial de interposición de la acción no se desprende que el actor represente los intereses de una asociación destinada a la construcción de viviendas populares. Considera que esta acción de inconstitucionalidad, en lugar de dirigirse contra las omisiones del Poder Ejecutivo de incluir en el Presupuesto de la República las partidas correspondientes al Banco Hipotecario de la Vivienda, debió interponerse contra las Leyes de Presupuesto que son omisas en cuanto a este aspecto. La Constitución Política no estableció la obligación del Estado de suministrar determinados recursos en favor del Banco Hipotecario de la Vivienda, sino que dicha obligación se desprende de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. De esta manera, su incumplimiento no viola el Derecho de la Constitución, sino una "norma de naturaleza legal". Del artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda se desprende que el monto correspondiente al 33% de los recursos anuales del Fondo de Subsidios para la Vivienda no debe ser incluido en el Presupuesto Nacional. Lo anterior por cuanto, el Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares –cuyos ingresos ordinarios y extraordinarios integran el 33% del Fondo de Subsidios para la Vivienda– es preparado y sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República. Consecuentemente, no le toca al Departamento de Presupuesto Nacional formular el presupuesto del Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares, sino a los jerarcas de esa entidad; por ende, la omisión acusada por el accionante no se debe atribuir los funcionarios que él menciona. En lo que toca al fondo de la acción, manifiesta que al acreditarse la existencia de un deber legal en que el Estado le asigne los montos señalados al Banco Hipotecario de la Vivienda, ello limita la discrecionalidad que posee el Poder Ejecutivo en lo que atañe a la asignación de los recursos por medio del proyecto de presupuesto. Existe el deber de presupuestar el gasto correspondiente, destinado a los fondos estipulados en la ley. Dicha ley establece la obligación al Ejecutivo de destinar un porcentaje fijo, invariable, de los recursos estatales al Banco Hipotecario de la Vivienda, lo que le impide disponer sobre la inversión de las rentas nacionales y sobre el monto del gasto a autorizar. Considera que la situación impugnada no viola el principio de justicia pronta y cumplida, el cual designa el derecho de toda persona de acudir a los órganos jurisdiccionales y administrativos para reclamar la resolución de sus conflictos de intereses. Estima que las omisiones del Poder Ejecutivo violan el principio reconocido en el artículo 177 de la Constitución Política, así como el derecho consagrado en el artículo 65 constitucional.

5. - El Ing. J.M.F.O., contesta la audiencia concedida (folio 25). Manifiesta que en su administración se ha realizado un esfuerzo extraordinario de dotar a los costarricenses de viviendas dignas. En la actualidad, el país sufre un enorme déficit fiscal, en que los ingresos corrientes no son suficientes para solventar los gastos ordinarios, por lo que su gobierno ha heredado una enorme deuda interna, que consume para su servicio un 33% del presupuesto nacional. Considera que las omisiones acusadas por el accionante no son inconstitucionalidades, de haberse concedido el monto estipulado en la Ley, ello repercutiría –en su criterio– sobre la situación fiscal del país. La Sala Constitucional en varias oportunidades ha señalado que la autorización presupuestaria no apareja la obligación de ejecutar el gasto total aprobado por el parlamento. Solicita que se declare sin lugar la acción.

6. - El Lic. J.L.A.A., D. General de Presupuesto, contesta la audiencia concedida (folio 50). Afirma que el presupuesto constituye una autorización para gastar, sujeta al cumplimiento de determinados principios, uno de tales principios, es el de Especialidad Presupuestaria, según el cual se reserva a favor de la Ley de Presupuesto la potestad de regular lo referente a los fondos públicos dentro del año fiscal correspondiente, por lo que las leyes ordinarias se encuentran excluidas de regular el destino de los recursos previstos para un determinado año. En este sentido, el artículo 52 de la Ley de la Administración Financiera, en desarrollo del principio de caja única contemplado en el artículo 185 de la Constitución Política, estipula que no se puede crear renta o fondo con destino especial, distinto de los supuestos expresamente contenidos en la Constitución. A partir de la promulgación de la norma citada, se entiende que toda disposición que establezca un destino específico para una parte del presupuesto nacional se encuentra tácitamente derogada. Por tal razón, una ley ordinaria que establezca un porcentaje determinado del presupuesto nacional para el Fondo de Subsidios para la Vivienda, o bien, que estipule algún otro destino específico, viola el Derecho de la Constitución. El Presupuesto de la República constituye un instrumento de política económica elaborado de manera responsable que sirve de instrumento de satisfacción de las necesidades públicas, de desarrollo económico y social y de redistribución del ingreso nacional. La insuficiencia de recursos públicos hace muy difícil elaborar un presupuesto de gastos que satisfaga todas las necesidades de la colectividad y cumplir las obligaciones atribuidas por la Constitución Política. Lo anterior produce, por una parte, que se tengan que ajustar los gastos a los ingresos efectivos y, por la otra, que los gastos se financien hasta donde sea posible con ingresos sanos. Solicita que se desestime la acción.

7. - El Lic. F. de P.G., Ministro de Hacienda, contesta la audiencia concedida (folio 62). Alega que no ostenta ninguna competencia sobre el presupuesto del Fondo de Desarrollo Social de Asignaciones Familiares, por cuanto la aprobación de ese presupuesto le corresponde a la Contraloría General de la República. Sobre la no inclusión en el presupuesto nacional de las partidas correspondientes al Banco Hipotecario de la Vivienda, sostiene que el presupuesto constituye la expresión jurídica del plan financiero del Estado, esto es el programa racional y ordenado de las necesidades del ente público y de los medios económicos con que cuenta para cubrirlas, en un período de tiempo determinado. Así, por corresponderle al Poder Ejecutivo la dirección de la política económica del Estado, resulta lógico que el ordenamiento también le confiera la función de asignar los recursos del Estado de acuerdo a las prioridades por él establecidas, función que posteriormente debe pasar por el proceso de control político de la Asamblea Legislativa. La iniciativa presupuestaria de que goza el Poder Ejecutivo debe ser entendida de la manera más amplia posible, de forma tal que, salvo los recursos que el Poder Ejecutivo debe incluir en el presupuesto nacional por disponerlo así la propia Constitución –los llamados "fondos atados", por ejemplo, los estipulados en los artículos 112 y 177 constitucionales– este Organo goza de la discrecionalidad necesaria para decidir sobre la asignación de los recursos del Estado, teniendo en cuenta los recursos existentes y las necesidades que se deban atender. Manifiesta que lo dispuesto en el artículo 65 constitucional no produce ningún derecho subjetivo a favor de un particular, sino que sirve como parámetro de constitucionalidad para determinar la distribución de los recursos públicos; el Poder Ejecutivo ha procurado dar cumplimiento al "ideal de organización" que el Constituyente instauró al consagrar determinadas aspiraciones sociales en el Texto Fundamental. Por tal razón, el cumplimiento de estas normas de realizarse de acuerdo con la evolución de la sociedad, sus necesidades y sus posibilidades económicas. Considera que el artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda –norma no presupuestaria que contempla destinos específicos a los recursos estatales– viola el Derecho de la Constitución, por cuanto quebranta la reserva absoluta en materia del gasto público conferida al legislador presupuestario en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política, así como el principio de caja única del Estado estipulado en el artículo 185 constitucional. El derecho de iniciativa presupuestaria supone necesariamente la potestad de asignar los recursos del Estado en forma discrecional, tomando en cuenta el balance presupuestario que debe haber entre los ingresos previstos para el año económico y los gastos que se busca autorizar. Dicha potestad quedaría abrogada, si mediante leyes ordinarias se pueden estipular destinos específicos para los recursos estatales, sin que se permita una valoración de la situación económica imperante para determinar, a partir de los ingresos con que cuenta el Estado, qué necesidades deben ser cubiertas y en qué grado. Señala que el Poder Ejecutivo ha incluido en los presupuestos nacionales partidas importantes para solventar las necesidades sociales del país, en materias como educación, salubridad, saneamiento ambiental, desarrollo comunal, entre otras. Considera que el legislador presupuestario se encuentra autorizado para realizar válidamente transferencias para el Fondo de Subsidios para la Vivienda, por montos inferiores a los establecidos en el artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, pues la autorización del gasto, su límite y su destino son competencia de la Ley de presupuesto. Solicita que se desestime la acción

8. - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 1, 2 y 3 del Boletín Judicial, de los días 27, 28 y 29 de noviembre de 1996 (folio 49).

9. - Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por considerar que existen suficientes elementos de juicio para resolver esta acción.

10. - En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

    Redacta la magistrada C.A.; y,

    Considerando:

    1. Sobre la admisibilidad. El Sr. M.R.P. se encuentra legitimado para promover esta acción directa de inconstitucionalidad, según el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, teniendo en cuenta que por resolución de las 10:15 horas de 8 de noviembre de 1996, el Presidente de la Sala le dio curso a la acción, considerando que por la naturaleza de este asunto, no existe posibilidad de que se acredite una lesión individual o directa.

    2. Objeto de la impugnación. El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las omisiones del Presidente de la República, del Ministro de Hacienda y del Jefe de la Oficina del Presupuesto, de incluir en la Ley de Presupuesto de la República las partidas que le corresponden al Banco Hipotecario de la Vivienda, de conformidad con el artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. En criterio del actor, tales omisiones violan el derecho reconocido en el artículo 65 de la Constitución Política, que designa la obligación del Estado de conceder a cada costarricense una vivienda digna. Por otra parte, afirma que tales omisiones transgreden el principio de razonabilidad y proporcionalidad, el derecho consagrado en el artículo 41 constitucional, así como los principios estipulados en los artículos 11; 140 incisos 3), 7), 8), 10), 14), 15) y 20); 176 párrafo 1°; 177 y 180 de la Constitución Política. Por su parte, el Ministro de Hacienda y D. General de Presupuesto manifestaron en la audiencia concedida que lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda viola el Derecho de la Constitución, en particular, el principio de reserva de ley presupuestaria en materia de gasto público, por cuanto dicha norma establece un destino específico de una parte del Presupuesto de la República, lo que transgrede la discrecionalidad de que goza el Poder Ejecutivo para elaborar la política económica del Estado, así como el principio de caja única, contemplado en el artículo 185 constitucional.

    3. Sobre la constitucionalidad de la creación de impuestos con destinos específicos. La Sala Constitucional, en la sentencia #4528-99, de las 14:54 horas de 15 de julio de 1999, se pronunció sobre la constitucionalidad de las leyes que establecen impuestos con destinos específicos, considerándose que su contenido se adecua al Derecho de la Constitución. Dicho criterio fue reiterado en ocasión de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad que se planteó respecto del proyecto de "Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, para el ejercicio económico del año 2000", expediente legislativo #13724. De esta manera, en esta última sentencia –#9317-99, de las 10:15 horas de 26 de noviembre de 1999- la Sala señaló: "XII.- Finalmente, se alega que el proyecto de ley de presupuesto adolece del vicio de inconstitucionalidad por omisión, pues la Ley N°3021 y su reforma la Ley N°6820 establecen que un porcentaje de lo recaudado por concepto de impuesto selectivo de consumo debe destinarse al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, pero en el proyecto de presupuesto no se respeta. Tal y como afirman los Diputados consultantes, esta S., en la sentencia N°04528-99 de las 14:54 horas del 15 de julio de 1999 se pronunció a favor de la constitucionalidad de las leyes que establecen impuestos con destino específico, por estimar que la voluntad del legislador constituyente fue no limitar constitucionalmente los impuestos con destino específico. Tales normas no violan los principios constitucionales de unidad de caja, universalidad, exclusividad, no sólo porque su existencia está expresamente autorizada debido a una costumbre o tradición, sino porque el legislador constituyente no quiso que fueran entendidos en forma rígida cuando se trata de la materia en cuestión, es decir, de la creación de impuestos con destino específico. En todo caso, merece ser aclarado que el principio de unidad de caja es una manifestación contable del principio de universalidad, y que contrario a lo que se ha afirmado, sí tiene rango constitucional, sólo que se refiere a la obligación de que exista una sola caja pagadora del Estado, que es la Tesorería Nacional, lo cual implica a su vez, que todos los ingresos, aún cuando tengan un destino específico, deban ingresar a la universalidad, para ser pagados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución. Existen gran cantidad de precedentes de este Tribunal en los cuales se mantuvo la tesis anterior -sentencias N°4606-94, N°5399-95, N°4681-97 y N°4247-98 en el mismo sentido. Incluso en una sentencia más reciente, la S. se refirió a la posibilidad de que el Instituto de Derecho Agrario y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal perciban los impuestos que crea el proyecto de Ley que se tramita bajo el expediente legislativo No. 12.362, denominado "Creación de impuestos para financiar el Instituto de Desarrollo Agrario y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal", se señaló que siempre y cuando se entienda que esos impuestos van a la universalidad del presupuesto, manteniendo su destino específico, no existe inconstitucionalidad alguna. En lo que interesa se dijo:

       …la Sala es del criterio de que si bien es cierto que la potestad impositiva está reservada a la ley, de modo que el poder de gravar no puede ser suprimido, delegado ni cedido, la gestión meramente recaudatoria (que consiste, en síntesis, en la actividad administrativa que se despliega para la realización de los créditos tributarios), puede ser encargada por ley a instituciones descentralizadas -del tipo de las citadas en el proyecto-, que, en consecuencia, quedan habilitadas para percibir impuestos. En la medida en que el artículo 6 del proyecto simplemente procure esa habilitación, no hay quebranto de la Constitución. Ahora bien: si de acuerdo con el artículo 176 de la Constitución el presupuesto nacional ha de comprender todos los ingresos probables de la administración pública, lo que hace referencia a una previsión o cálculo de ingresos que permite al legislador estar en situación de conocer la magnitud previsible del rendimiento de impuestos nacionales, como los que crea el proyecto, estos últimos deben cumplir el ciclo presupuestario, y, para que esto sea posible, necesariamente han de ingresar a la contabilidad a que el artículo 185 de la Constitución se refiere y sumarse a la previsión de ingresos que menciona el artículo 176. En tanto no soslaye el artículo 6, en su interpretación y concreta aplicación, este camino impuesto por la Constitución, lo que en él se dispone no es inconstitucional.

       (3968/98)

       De lo anterior se desprende claramente que el legislador presupuestario no puede variar el destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló uno previamente. Asimismo que en cumplimiento del principio de caja única, que se desprende del artículo 185 de la Constitución, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. En cuanto al objeto de la consulta de los señores Diputados, se constata que el artículo 4 párrafo segundo de la Ley N°3021 dispone:

       "Del producto de este impuesto, se girarán, cada año, las siguientes partidas:

       Un cuarenta por ciento al instituto Nacional de Fomento Cooperativo el cual se destinará a cubrir el presupuesto anual de gastos corrientes..."

       Según se desprende del proyecto aprobado por la comisión de Recursos Hacendarios la autorización de los egresos no ha sido incluida en el Proyecto de ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico 2000, por lo que se evacua la consulta en el sentido de que, de no incluirse en la Ley de Presupuesto antes de su aprobación definitiva, se produciría un incumplimiento de la voluntad del legislador ordinario, establecida en la ley de comentario, y del artículo 185 de la Constitución Política en los términos explicados. En otras palabras, la Sala entiende que de aprobarse el proyecto de ley consultado sin la inclusión de las partidas presupuestarias que detallen el monto de los recursos recaudados con base en la Ley 3021 y su destino -financiación del presupuesto anual de gastos corrientes del Infocoop- sería inconstitucional. (lo resaltado no es del original)."

       En síntesis, a partir de lo dispuesto en la sentencia #4528-99, de las 14:54 horas de 15 de julio de 1999, la tesis que sostiene la Sala en esta materia se puede concretar de la siguiente forma:

       1. La Ley de Presupuesto tiene una relación de instrumentalidad con respecto a la ley ordinaria preexistente, por lo que, se encuentra subordinada a aquella de tal forma que no puede modificarla y debe más bien asegurar su actuación. Si se trata de impuestos nacidos por ley ordinaria para la satisfacción de un fin determinado (impuestos con destino específico), el legislador presupuestario no puede cambiar su destino, ni por ley de presupuesto y mucho menos por normas de rango inferior, y únicamente puede hacerlo modificando la ley ordinaria ya sea para eliminarlo por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació, o bien para variar su destino. Los destinos específicos creados por norma de rango constitucional, sólo pueden ser variados por norma del mismo rango. Queda a salvo lo dicho en cuanto a los casos de guerra conmoción interna y demás supuestos regulados en el artículo 180 de la Constitución Política. En consecuencia, se pueden hacer variaciones entre partidas de un mismo programa, mediante ley de presupuesto, siempre y cuando se traten de ingresos ordinarios que no tienen un destino específico predeterminado por ley ordinaria;

       2. el principio de caja única, sí tiene rango constitucional y se refiere a la existencia de un solo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado;

       3. en cuanto a los recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales, porque el constituyente no hizo ninguna prohibición expresa que impida su existencia, sin que la doctrina imperante se le pudiera aplicar con rigidez a esa materia.

       Cabe mencionar que en esta sentencia no se desconocen los argumentos esgrimidos por el Presidente de la República, por el Ministro de Hacienda y por el Director de General de Presupuesto, en el sentido de que los recursos que adquiere el Estado durante el año económico no son suficientes para solventar todos sus compromisos y las necesidades sociales; lo anterior, sin embargo, no da pie para que los órganos mencionados puedan desconocer el contenido de las disposiciones legales vigentes, por lo que –si lo consideran conveniente– deben promover las reformas necesarias a fin de ajustar los ingresos a las posibilidades reales de la economía nacional.

    4. En particular sobre las omisiones impugnadas. El accionante acusa la inconstitucionalidad de las omisiones del Poder Ejecutivo, así como del J. de la Oficina de Presupuesto, de incluir en el Presupuesto de la República las partidas que de conformidad con el artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero para la Vivienda le corresponden al FOSUVI, fondo particular del Banco Hipotecario de la Vivienda. Esta norma estipula: Artículo 46.- Créase el Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI), con el objetivo de que las familias y los adultos mayores sin núcleo familiar, de escasos ingresos, puedan ser propietarios de una vivienda acorde con sus necesidades y posibilidades socioeconómicas y que el Estado les garantice este beneficio. Será administrado por el Banco y estará constituido por los siguientes aportes:

       1. Un treinta y tres por ciento (33%) de todos los ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios, del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

       2. Un tres por ciento (3%) de los presupuestos nacionales, ordinarios y extraordinarios, aprobados por la Asamblea Legislativa.

       3. Las donaciones y otros aportes de entes públicos y privados, nacionales o extranjeros.

       En esta sentencia sólo se analizará la omisión correspondiente al 3% de los presupuestos nacionales, ordinarios y extraordinarios, aprobados por la Asamblea Legislativa, por cuanto la formulación del presupuesto del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares no le corresponde al Poder Ejecutivo, ni al Departamento especializado en esta materia, sino a los directores de aquella entidad, cuyo resultado final se encuentra sujeto a la aprobación de la Contraloría General de la República. Ahora bien, al analizarse la omisión impugnada se estima que no viola el Derecho de la Constitución. Sin desconocerse el criterio vertido por la Sala en las sentencias mencionadas en el considerando anterior, en el sentido de que no es inconstitucional la creación de parte del legislador ordinario de impuestos con destino específico –pronunciamiento que, en todo caso, resulta válido– se observa que la obligación de incluir en los presupuestos nacionales la partida mencionada en el artículo 46 inciso b) de la Ley del Sistema Financiero Nacional de la República, a diferencia de las normas impugnadas en la acción de inconstitucionalidad que dio origen a la sentencia #4528-99, citada supra, esa estipulación del destino específico no dispone, sin embargo, la creación de una fuente o renta que permita financiar dicho gasto, lo cual conduce a situaciones que violan el principio de equilibrio presupuestario, al no verificarse la identidad entre los ingresos probables y los gastos autorizados, con lo se que impide que el Estado disponga de los recursos necesarios para atender todas sus necesidades. Por ende, resulta procedente interpretar la norma conforme al Derecho de la Constitución en el sentido de que no enerva la facultad discrecional de que goza el Poder Ejecutivo en la elaboración de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, en lo que toca a la distribución de sus ingresos, según las obligaciones que el Estado deba atender. Dicha norma constituye una directriz que no cercena la facultad discrecional del Poder Ejecutivo en cuanto a la asignación de sus recursos, discrecionalidad que, sin embargo, no es ilimitada sino que se encuentra sujeta a las obligaciones que el Derecho de la Constitución le impone, entre ellas, la de velar porque cada persona pueda disfrutar de sus derechos económicos, sociales y culturales. En síntesis, la omisión atacada en esta acción no es inconstitucional, en el tanto no existe una renta o fuente que permita financiar el gasto que supone el destino contemplado en el artículo 46 inciso b) de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda; caso contrario, de encontrarse prevista la fuente, la omisión de incluir en el Presupuesto de la República la partida correspondiente violaría el Derecho de la Constitución. Por tal razón, debe desestimarse la acción en lo que a este extremo corresponde.

    5. De lo anterior se podría concluir de manera errónea que el Estado no tiene la obligación de velar porque el Banco Hipotecario de la Vivienda posea los recursos suficientes para el desarrollo de sus atribuciones, o bien, que esta sentencia desconoce la obligación del Estado de velar porque cada persona tenga una vivienda digna. En este sentido, el artículo 65 de la Constitución Política reconoce: "Artículo 65.- El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador" Así las cosas, la interpretación realizada en el considerando anterior no debe servir para justificar la falta de asignación de recursos a esta institución. La discrecionalidad de que goza el Poder Ejecutivo no es ilimitada, por cuanto se encuentra sujeta al cumplimiento del principio de razonabilidad y proporcionalidad; el Estado no debe dejar de solventar sus obligaciones sociales. Consecuentemente, al considerarse en esta sentencia que no viola el Derecho de la Constitución la omisión del Poder Ejecutivo y del Jefe de la Oficina de Presupuesto de incluir en el Presupuesto de la República las partidas que le corresponden al Banco Hipotecario de la Vivienda, en los términos del artículo 46 inciso b) de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, lo procedente es declarar sin lugar la acción en cuanto a este extremo.

    7. En cuanto a la alegada violación del principio de razonabilidad y proporcionalidad, así como del derecho reconocido en el artículo 41 constitucional. Alega el actor que la inercia estatal en la asignación de los recursos públicos a que tiene derecho el Banco Hipotecario de la Vivienda infringe el derecho de otorgarle a cada persona lo que le corresponde. Al respecto, se estima que la omisión impugnada no viola este derecho fundamental. Lo anterior debido a que el derecho a la justicia pronta y cumplida, a diferencia de lo que acusa el accionante, designa la facultad de todo particular de acudir ante los órganos administrativos y jurisdiccionales en defensa de sus intereses, así como de obtener una solución efectiva en un plazo razonable, según la complejidad del asunto y la conducta de las partes y de los litigantes, de lo que se desprende que la situación impugnada no transgrede los derechos fundamentales del actor.

    8. En lo que atañe a la acusada violación de los principios del derecho presupuestario. Alega el actor que la omisión del Poder Ejecutivo violenta los principios de universalidad y de equilibrio presupuestario, contemplados en el artículo 177 párrafo final; el artículo 180 párrafo 1°; el artículo 176 párrafo 1°; el artículo 140 incisos 3°, 7°, 10, 14, 15 y 20 de la Constitución Política. Sin embargo, de los argumentos que sostiene el accionante para invocar la inconstitucionalidad de la omisión en el Presupuesto de la República de las partidas que le tocan al Banco Hipotecario de la Vivienda, se concluye que dicha omisión no vulnera tales principios. En efecto, la omisión acusada no produce por –sí misma– la existencia de una desproporción entre los gastos estatales y los ingresos habidos durante un determinado año económico. Tampoco viola el principio de universalidad presupuestaria, pues en este asunto no se ha acreditado la existencia de un gasto extrapresupuestario, sino, la omisión del Poder Ejecutivo de asignar en el Presupuesto de la República la totalidad de los montos que de acuerdo con el artículo 46 de la Ley #7052 le tocan al Banco Hipotecario de la Vivienda. Consecuentemente, debe declararse sin lugar la acción en lo que a este extremo atañe.

    9. Conclusión. Al considerarse en esta sentencia que las omisiones del Presidente de la República, del Ministro de Hacienda y del Jefe de la Oficina de Presupuesto, de incluir en el Presupuesto ordinario y extraordinario de la República la totalidad de los montos que le corresponden al Banco Hipotecario de la Vivienda, de conformidad con el artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero de la República, no violan el Derecho de la Constitución, debe declararse sin lugar la acción.

       Por tanto:

       Se declara sin lugar la acción.-

       R. E. Piza E.

       Presidente

       Eduardo Sancho G.Carlos M. Arguedas R.

       Adrián Vargas B.Susana Castro A.

       Manrique Jiménez M.Alejandro Batalla B.